地方治理進程中政府網絡管理能力建設研究

姚德超，肖軍飛

（1.云南師范大學歷史與行政學院，昆明650500；2.廣西河池學院政治與法律系，廣西河池546300）

地方治理進程中政府網絡管理能力建設研究

姚德超1，肖軍飛2

（1.云南師范大學歷史與行政學院，昆明650500；2.廣西河池學院政治與法律系，廣西河池546300）

政府網絡管理能力不足是地方治理進程中遇到的最艱巨的挑戰之一。加強網絡管理能力建設，提升治理績效，實現地方公共事務的“善治”，是網絡治理環境中地方政府承擔和履行“元治理”角色的首要任務。當前，在適應社會變遷、推動治理變革的進程中，地方政府急需強化網絡管理各個階段的責任和核心能力，以消除地方治理的各種障礙因素，實現地方公共事務治理創新，推動經濟社會可持續發展。

地方治理；元治理；網絡治理結構；網絡管理能力

一、政府網絡管理能力的基本內涵與構成

治理是20世紀90年代以來國際社會的一種普遍現象,也是社會科學領域中的流行思潮。所謂治理，就是“對合作網絡的管理，又可稱之為網絡管理或網絡治理，指的是為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行政主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程”。[1]本文對政府網絡管理能力的分析亦是基于上述對治理內涵的理解。因此，政府網絡管理能力即政府治理能力或網絡治理能力，是指政府在對網絡治理模式進行戰略思考的基礎上，整合多元社會主體及其資源，創建網絡治理結構并對其進行維護與管理的能量或力量。政府網絡管理及其能力建設旨在克服網絡治理遇到的各種問題，消除網絡治理的各種障礙因素，提升網絡治理績效，最終推動經濟社會可持續發展。

關于政府網絡管理能力的構成內容，目前學術界并沒有形成一致的觀點。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯認為，政府網絡化管理能力包括六個方面，即“調整目標、提供監督、防止溝通失敗、協調多個伙伴、管理競爭和合作之間的緊張關系、克服各種數據不足和能力缺陷”。[2]格里·斯托克認為政府治理能力主要體現為構建和消解聯盟與協調的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制能力。[3]國內學者孫柏瑛認為，當前地方治理急需領導者戰略管理與思維能力、變革與創新的能力、把握機遇的能力、動員和調集治理資源的能力以及協調、斡旋與沖突解決能力。[4]此外，國內還有學者將政府治理核心能力概括為目標識別與整合能力、資源整合能力、組織協調能力與合作治理的責任控制能力。[5]

網絡化治理既表現為一定的制度化結構，也表現為一個不斷對社會環境做出回應與行為調適、適應社會變遷的發展進程。故本文從網絡治理進程與管理環節角度，將網絡管理劃分為籌備、構建、運行、終結四個階段，并分別探討每個階段政府網絡管理的關鍵要素或核心能力。其中，網絡籌備階段的核心能力主要是網絡管理人才開發與儲備能力、戰略思維能力；網絡構建階段的核心能力主要包括網絡召集能力、目標識別與整合能力、協商與談判能力；網絡運行階段的核心能力主要包括資源整合能力、網絡維護與監管能力；網絡終結階段則主要包括績效測量與運用能力、責任控制能力。當然，按照網絡管理環節所做的類型劃分并不是絕對的，上述分類方法只是突出了各個階段的核心能力。事實上，上述能力中有些能力在網絡管理的多個階段都有體現，而有些能力則貫穿于網絡管理的始終。

二、地方治理對政府網絡管理能力建設的挑戰

20世紀八、九十年代，隨著技術的進步以及經濟社會廣泛而深刻的變革，行政改革的浪潮席卷全球。特別是在西方國家，傳統等級制官僚體制在實踐中產生的負面影響日漸顯現，管理危機日趨嚴重，這不斷地推動人們對傳統行政模式進行認真思考與反省，并促使人們對新的治理模式開展積極的探索與嘗試?！白兏铩彪S之成為政府部門的一種常態和慣例，使得“在過去的幾十年中，很少國家的政府沒有受到席卷政府部門的改革浪潮的沖擊”。[6]在此背景下，催生出一種新理論即治理理論，并且使各國政府改革實踐迅速朝著治理方向發展。

作為當今國際社會普遍存在的一種公共管理的實踐模式和政府轉型過程中引人注目的現象，地方治理無疑屬于當今世界多水平、多層次治理體系的重要組成部分——它運用治理的理念和精神，重塑地方公共事務管理的制度和進程。地方治理模式是在批判傳統公共行政模式的基礎上建立起來的，它與傳統公共行政模式有著質的區別。這種區別首先表現為后者把地方政府看成是公共事務治理的唯一合法權威，排斥社會與公民各種形式的參與活動；前者則認為地方公共事務的治理不僅僅取決于組織的正式結構，更主要地依賴于地方政府所處的一系列正式和非正式的制度背景，它包括了一個地方政府在內的各種類型的公共組織橫向與縱向聯結所構成的網絡，即多元組織或網絡的治理模式。

值得注意的是，網絡治理模式也不是萬能的，它同樣存在著很多局限和失敗的可能性，甚至充滿風險。格里·斯托克認為，“即令是在政府業已養成適宜的運作規范之處，治理仍然有可能失敗……與市民社會各種機構體制之間的矛盾和緊張關系，連接公、私、志愿部門的組織未盡完善都可能導致治理失敗。領導者的失誤、關鍵性的伙伴在時間進度和空間范圍上的意見不一以及社會沖突的深度等，都能給治理播下失敗的種子?！盵7]鮑勃·杰索普系統論述了治理取得成功的條件，指出了治理遇到的問題、限制因素及其失敗的風險,還分析了治理在四個方面表現出來的兩難困境:合作對競爭、開發對封閉、可治理性對靈活性、責任對效率。[8]羅伯特·羅茨則在肯定網絡彌補市場與等級統治之不足的同時，深刻地分析了網絡對可治理性構成的挑戰以及可能導致民主責任流失等風險因素。[9]喬治·弗雷德里克森也指出，治理既存在概念精確方面的問題，也存在著包括對秩序、預見力、穩定性、責任和公正的忽視，改革建議言過其實和過于夸張、治理的領導風格等實踐或應用方面的問題。[10]

可見，網絡治理模式即便是在西方國家也仍然屬于一個備受爭議的話題，它不僅受到了來自理論界持續的責難和抨擊，在實踐中也遇到了較多的阻力和障礙。對于我國這樣的體制轉型國家而言，通過引進網絡化治理的理念推動地方公共事務管理改革和經濟社會的發展，又面臨著不同于西方發達國家的困境與挑戰，“新治理理念的引入對當代中國的行政管理產生了巨大沖撞，無論是在理論還是在政府實踐中，人們在認識上都存在著一些差異?！{稅人意識的覺醒、非政府組織的逐步壯大、社會階層團體的多元分化、政治要求的愈發強烈以及社會治理中的新問題的不斷涌現等，又給地方的治理能力提出了挑戰?！盵11]

就網絡治理模式的構建而言，我國地方政府面臨的挑戰無疑是巨大的。姑且不論學術界為了證明治理的中國適應性所引發的現代國家構建是否完成的問題，單就從治理的基礎性條件來看，中國公民社會與社會組織的發育程度還遠沒有達到治理所要求的理想狀態，現代國家與社會關系的調整和構建還遠沒有完成卻是不爭的事實。我國構建地方公共事務網絡化治理模式的進程是在政府與社會、市場的關系調整還不到位的條件下開始的，政府在地方公共事務網絡治理模式構建過程中仍處于主導地位。在這種背景下，“政府的合作態度、合作能力和資源投入對網絡治理效果都會產生顯著影響?！盵12]這就必然使我國地方治理面臨著治理理念轉變、網絡管理人才開發、治理規則與制度建設等一系列任務，而首當其沖的就是加強地方政府網絡管理能力建設，這也是網絡治理模式中政府的責任之所在。

三是抓好施工人員的廉潔從業教育。外部社會項目既有邊遠山區，也有繁華鬧市，如何耐得住寂寞，經得住各種誘惑，對企業職工來講是嚴肅考驗。為此，企業必須立足實際嚴格制度，根據施工所處的位置、地理環境，制定職工在外施工道德行為準則。雖然外部項目一般都遠離駐地，在進行日常教育方面存在著一定的難度，但是，企業必須要做到市場延伸到哪里，法律法規教育、黨風廉政教育就跟到哪里，多措并舉，嚴抓共管，確保外部項目生產生活的有序運行，有效避免違規違紀問題的發生。

為了讓網絡治理模式在地方公共事務管理中發揮其潛力與優勢，克服其不足，特別是防范與化解其可能帶來的風險，就需要強化地方政府的領導和管理能力，使地方政府真正承擔起“元治理”的角色，充分發揮地方政府在網絡治理中的積極作用。實踐表明，“大凡經濟發達、增長快速的國家，無論是資本主義國家，還是社會主義國家，都有一個治理能力強大的政府權威存在，這構成了經濟增長和發展的制度基礎和前提?！盵13]我國地方政府要在網絡化的行政生態環境中實施管理首先要培養和發展一系列截然不同于傳統模式的能力和才干，這樣才能取得網絡治理的績效，推動地方經濟增長和發展。

三、加強地方政府網絡管理能力建設的思路

地方治理范式的轉變突顯出政府與社會伙伴關系構建與維護的重要性，但這只是問題的一個方面，問題的另一個方面是如何維持與發展這種伙伴關系，即，政府靠什么去維系它與社會的關系？凱特爾指出，“全球公共管理改革運動的核心問題是政府與社會的關系，政府改革的戰略戰術就是試圖加強政府的能力以滿足公眾的需要，它的成敗取決于改革嵌入國家治理系統即政治制度、盈利性和非盈利性的合作伙伴關系、公眾期望與市民社會的深度?！盵14]可見，政府能力不僅是一個公共管理改革戰略戰術的問題，而且是一個能否使改革嵌入國家治理系統的問題，一個關系改革成敗的問題。就地方政府網絡管理本身來看，它既是一種活動，也是一個由網絡籌備、網絡構建、網絡運行與網絡終結所組成的完整過程。這個過程的每個階段和環節均有其不同的任務，也有其內在能力構成內容及核心能力要求。當前，地方政府應加快網絡管理各階段能力特別是核心能力建設，以適應管理政府與非政府社會主體之間合作伙伴關系、提升網絡化管理績效的需要。

1.網絡籌備階段及其核心能力。網絡籌備階段是整個網絡化管理的起始階段，它關系到網絡化治理的成敗。作為整個網絡化治理過程的組織者、促動者，地方政府在構建網絡伊始，就必須考慮：為什么要構建網絡？在什么領域構建網絡？怎樣構建網絡？誰來實施網絡管理？這些問題的思考與回答，直接決定于地方政府戰略思維能力與網絡管理人才開發能力。

（1）戰略思維能力。戰略思維能力是地方政府從戰略的高度思考社會公共問題，選擇網絡實施領域，確定網絡構建的具體方式與方案，以回應公民和社會多元化需求并確立、實現、維護與促進公共利益的能力。換句話說，戰略思維能力就是地方政府明確目標與使命的能力?！盀槭裁礃嫿ňW絡”的問題就是構建網絡的目的與目標問題。在現代社會政治治理過程中，“沒有一個單一的行動者——公共的或私人的——擁有解決復雜的、動態的和多樣化的社會挑戰所需的知識和信息?！盵15]因此，地方政府首先應明確構建網絡的目的是為了調集各個網絡主體擁有的資源，共同致力于地方公共事務治理，促進公共利益的實現。組織網絡及構建合作互動關系應以實現公共利益與公共價值作為最終目標，而不是實現目標的手段。其次，地方政府應明確構建網絡的領域。通過分析社會多元化的需求，找出關鍵性的問題和核心任務,選擇網絡實施的領域。再次，地方政府應思考如何構建網絡的問題，亦即采取什么方式、方法構建網絡的問題。在這個過程中，地方政府應明確自己的職責與角色，選擇構建網絡的方法并設計網絡構建方案。

（2）網絡管理人才開發能力。那么，在網絡構建之初以及網絡運行過程中，誰來管理網絡？網絡治理要取得成功，既有賴于一定的基礎性條件，也有賴于治理對象以及有關角色據以協調活動實現目標的環境。就網絡化治理的未來發展趨勢來看，政府在整體上所需的公務人員將會越來越少，特別是在中低層面上更是如此，但在高級層面上將會增加對高技能人才的需求。因此，高層次的網絡管理人才理應屬于這些基礎性條件之一。沒有政府參與的治理是很難想象的，沒有高素質、高技能人才實施管理的網絡治理則不可能是高效的。網絡管理人才開發同樣是地方治理環境中地方政府遇到的嚴峻挑戰，它直接決定了網絡管理行為能否高效實施、網絡管理戰略能否順利實現。因此，加強高級管理人才培養力度，加快高級管理人才開發速度，為地方治理開發與儲備相當數量和質量的高級管理人才，是地方政府成功實施元治理、完成全球化時代賦予的各種使命的必由之路。

2.網絡構建階段及其核心能力。經過網絡籌備階段的戰略思考并選擇了網絡化治理的實施領域與方案之后，網絡治理進程便進入網絡構建階段，它是網絡治理模式得以形成的過程。網絡構建的過程既依賴于前一階段地方政府對關鍵問題、目標與使命以及具體任務的準確判斷和定位，又直接影響后一階段網絡運行的有效性。該環節涉及地方政府的幾種核心能力，即網絡召集能力、目標識別與整合能力、協商與談判能力。

（1）網絡召集能力。網絡召集能力主要是指政府動員、號召、聚集政府之外的治理主體參與網絡的能力。地方政府召集能力的強弱直接影響甚至決定了非政府組織、社會組織等治理主體參與網絡治理的積極性、網絡參與主體的數量與質量。社會主體的參與程度，在某種程度上既取決于參與主體的自主性，也取決于政府、市場與社會之間關系調整和組合過程中為社會主體參與公共事務治理所提供的空間。因此，地方政府應通過制度建設，創造社會主體成長的良性環境，建立并不斷完善公私互動合作的良性機制,為社會主體參與地方公共事務治理提供可靠的渠道和制度保障，從而吸引眾多社會主體參與到網絡結構中去。參與網絡主體數量越多，公共關注度越高，公共事務的治理越容易獲得其所需的資源，公共目標也越容易實現。

（2）目標識別與整合能力。多元社會主體本身就是利益主體，在參與網絡治理的過程中，無疑會懷揣各自的利益與目標，不僅這些目標之間可能存在沖突，而且它們與公共利益目標之間也可能存在沖突。因此，對共屬于一個網絡的各個社會主體或組織的利益目標加以識別與整合是十分必要的。地方政府的目標識別與整合能力是網絡構建階段的關鍵能力，也是整個網絡治理的關鍵能力。為了聚合各種類型治理主體的力量，創新公共事務治理方式，提高公共事務治理績效，地方政府首先必須識別、彌合多元利益目標，并明確表達和陳述公共利益，為各行動主體展現它們各自所追求的利益與公共利益目標得以實現的愿景?？傊?，地方政府在網絡構建過程中的角色應定位于“確保公共利益居于支配地位，即確保這些解決方案本身以及公共問題解決方案的產生過程都符合民主規范和正義、公正與公平的價值觀”。[16]地方政府對網絡主體的目標識別是目標整合的基礎，直接決定了公共利益目標的形成與確立及其實現程度。

（3）協商與談判能力。網絡治理結構是政府與非政府組織、社會組織、市場組織等主體構成的多中心治理結構。多元治理主體之間存在著一種權力依賴與互動的伙伴關系，談判協商關系即是其中之一。所謂協商與談判，是指多個平等的組織通過平等交流、友好協商、談判對話，利用各自的資源與技術在某一公共項目上進行合作以達到各自目標的活動。為了維護多元治理結構的穩定，聚集各種技術和資源，達成公共事務治理目標，在政府組織內外對話、討價還價、協商和談判等活動是網絡構建階段的重要活動，而網絡主體之間的對話、協商與談判活動及其過程，本質上是一種彌合利益分歧、確立公共利益的過程。在這個過程中，地方政府占據著十分重要的地位，它既是這些網絡共同體對話、協商與談判的組織者，又以網絡主體身份平等參與對話、協商與談判活動。因此，訓練一套有利于營造公平、活躍的氛圍并在其中開展公開、公正的協商與談判活動的技能與藝術，開發相關協商談判的技能技巧，對于地方政府真正承擔起網絡組織者角色意義重大。

3.網絡運行階段及其核心能力。網絡治理結構建立起來后就需要投入運行，為了保護治理結構的穩定及維護多元主體之間的合作伙伴關系，作為網絡管理者的地方政府必須培養和發展一系列核心能力。這些核心能力主要包括資源整合能力、網絡維護與監管能力，它們共同影響甚至在某種程度上決定網絡能否按照所確立的規則和制度成功運行。

（1）資源整合能力。網絡的建立與運行首先依賴于治理參與主體擁有的各種技術和資源，網絡主體的互動合作亦是擁有各種不同資源的主體之間的互動合作。因此，網絡運行階段地方政府的首要任務就是聚合各種分散在社會主體中的資源，包括財物、信息、勞動力、權威、技術等。資源整合能力便成為地方政府的首要能力，各個網絡主體所擁有的資源如果不能集中起來，整個網絡的運行以及公共問題的解決與公共利益目標的實現就成了無源之水、無本之木。特別值得注意的是，知識是網絡參與主體所擁有的一種重要的資源，它不僅對于各個參與主體調整價值觀、建立信任與克服文化差異具有重要意義，而且能為參與主體協同工作創造價值提供條件。作為網絡管理者的一個重要責任，地方政府應通過強化資源整合能力來達成共識、實現各個主體之間的知識共享并通過網絡促進組織學習，這也是地方政府資源整合行為的重要組成部分。

（2）網絡的維護與監管能力。網絡的維護與監管能力是網絡運行過程中地方政府必須具備的又一項核心能力。網絡的良性運行主要取決于參與主體之間親密的合作伙伴關系，而這種合作伙伴關系的基礎是信任。網絡伙伴之間既是一種合作伙伴關系，又是一種競爭對立關系?；锇橹g信任程度高則可以增強他們的共識，有利于他們之間的溝通，深化他們之間的合作；不信任或者信任程度低則影響他們之間的溝通與對話，最終影響他們之間合作的廣度與深度。因此，作為網絡管理者的地方政府應及時發現并消除網絡伙伴之間在公共價值、個體利益等方面存在的分歧，維護內部正常的競爭態勢，為網絡的運行創造某種適宜的環境。這就要求地方政府一方面要強化調控能力，加強對網絡運行的監管，及時發現并糾正網絡參與者違反網絡規則的行為，確保網絡運行原則得以嚴格遵守。另一方面要強化沖突處理能力，及時解決網絡中因資源分配等各種問題引發的爭議與沖突，減少與消除網絡運行的障礙。歸根結底，政府對網絡的維護與監管就是要營造一個有利于保護網絡參與主體積極性、維持網絡伙伴之間合作競爭的公平環境。

4.網絡終結階段及其核心能力。網絡終結是網絡管理的最后一個環節，盡管網絡治理結構并不總是有效的，同樣充滿了失敗的風險，但無論網絡運行成功與失敗，網絡終結工作都是網絡管理者必須做好的核心工作。從地方治理實踐來看，“網絡管理最基本的問題受困于我們評估有效性、然后用某種準則來衡量網絡是否負責任的能力?！盵17]因此，地方政府必須開發和掌握網絡終結階段的管理能力特別是績效測量與運用能力、責任控制能力等核心能力。

（1）績效測量與運用能力。地方治理網絡結構的構建，在很大程度上是要彌補傳統科層結構在績效方面存在的缺陷，以聚合多元主體及其資源，通過多元主體共同參與地方公共事務治理，提高治理的績效。網絡結構是否完成了網絡治理的使命和任務，實現預期的治理目標，取得預期的治理績效，只有通過績效測量的手段才能得出結論。因此，地方政府需要通過權衡地方治理的不同層面和方向上的價值和目標，建立一套科學的績效評估體系，并運用這一套體系對網絡治理的績效開展科學的測量和評估。為了提高績效測量的技能，網絡管理者尤其要重視現代科學與信息技術在績效測量與評估過程中的運用?，F代科學和信息技術既是當代地方治理興起及其成功實踐的基礎，也是提升地方治理績效，推進地方治理發展，實現地方治理轉型的重要保障。不過，應該看到，績效測量只是實現治理的手段，其目的是要通過運行績效測量的結果，不斷消除網絡治理的障礙因素，進一步轉變治理的理念，提高治理技能，推動更大范圍、更多公共事務領域和更高層次的網絡治理。

（2）責任控制能力。責任控制能力既是網絡終結階段的一項重要能力，也是貫徹整個網絡管理全過程的一項重要能力，并且在很大程度上體現了地方政府網絡管理能力的高低強弱。責任控制能力與績效測量密切相關又同等重要，當政府越來越依賴第三方提供服務的時候,其績效也會越來越依賴于管理各種合作伙伴關系并讓網絡參與者承擔責任的能力。而責任控制能力不強、責任的缺失恰恰是地方治理進程中地方政府面臨的最嚴峻挑戰，也是治理的不可治理性之根本原因所在。網絡化治理模式中公共事務參與主體是多元的，政府不再是最高權威，在傳統行政模式下賦予政府的公共責任被部分轉移到非政府組織、社會組織乃至公民等主體身上。這種網絡模式中體現出來的“組織邊界的不確定性”、“公共責任界限的模糊性”以及“轉嫁財政、績效甚至是政治風險”的現象，使得其他參與主體對政府的責任訴求更加強烈，也進一步增加了政府履行其責任的困難?！霸诠仓卫淼倪M程中，政府、市場和公民社會作為治理體系主要的行動者，其相互之間的結構關系特別是責任關系，對于治理的成敗具有結構性的意義?！盵18]責任是一個控制問題，就網絡終結階段而言，由于網絡參與主體表面上都是公共責任的主體，但實際上往往由于責任邊界的模糊性使得沒有人承擔完全責任。網絡管理過程中責任的不明確與分配不當、無人負責的現象，成為地方治理績效的主要障礙之一。

責任問題是網絡化管理所面臨的最艱巨的挑戰。因此，建立健全責任控制機制，強化地方政府的責任控制能力，對于整個治理合作網絡規則的形成與有序運行具有十分重要的意義。地方政府一方面要明確解決由誰負責的問題，對網絡治理主體的責任進行恰當分配，明確行動主體的責任界限與范圍并加以嚴格控制，防止責任流失。另一方面要明確對誰負責的問題，治理的最終目標指向是公共利益，因此各行動主體的負責對象無疑是公民?？傊?，地方政府既要勇敢承擔起作為網絡平等參與主體應有的責任，又要承擔起作為網絡化治理的“元治理”角色所應有的責任。只有具備良好的責任控制機制與責任控制能力，公共責任才不會流失，公共利益才有保障；也只有依賴良好的責任控制機制，網絡治理的實踐才不會流于形式，才能建立起真正的公共事務多元主體共治模式，才能推動地方治理進程，實現地方經濟和社會的可持續發展。

四、小結

地方網絡化治理，成功的關鍵在于多元參與主體治理結構的構建以及政府與社會主體之間的信任與合作伙伴關系的維護。地方治理的績效水平受到諸多因素的影響，一項研究結果指出,影響包括中國等轉型國家公私伙伴關系有效治理的因素包括知識獲取、代理成本、不確定性、政府信用、決策參與、融資成本和政府能力七個方面。[19]可見，政府網絡管理能力狀況是影響治理績效的核心要素之一。地方政府在網絡治理過程中的戰略思維能力、網絡召集能力、目標識別與整合能力、協商與談判能力、資源整合能力、網絡維護與監管能力、績效測量與運用能力、責任控制能力等核心能力，直接決定地方網絡化治理的成敗。因此，在地方治理實踐中，提升網絡管理能力，克服網絡治理模式給地方政府帶來的處理各種網絡管理問題的挑戰，是地方政府適應新的網絡治理模式，推動地方公共事務治理創新的內在要求與現實需要。

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A

1002-7408（2012）03-0008-05

姚德超（1975-），男，湖南益陽人，云南師范大學歷史與行政學院講師，華中師范大學管理學博士，研究方向：政府理論與政府發展；肖軍飛（1977-），男，湖南城步人，廣西河池學院講師，華中師范大學管理學博士，研究方向：政府發展與社會政策。

[責任編輯:宇輝]