少數民族地區加強城市社區建設和管理問題研究
——以烏魯木齊重點社區為例

熱合木江·沙吾提

(陜西師范大學政治經濟學院,西安710062)

少數民族地區加強城市社區建設和管理問題研究
——以烏魯木齊重點社區為例

熱合木江·沙吾提

(陜西師范大學政治經濟學院,西安710062)

在新形勢下，少數民族地區城市社區建設的重要性、緊迫性、復雜性日益凸顯。近年來在少數民族地區突發事件中社區建設暴露出種種問題，社區建設與經濟社會發展、全面小康社會建設的要求還有不相適應、不相協調之處。本文基于對新疆烏魯木齊重點社區的調研，探討社區建設和管理方面存在的問題和不足，同時提出了突發事件中加強少數民族地區城市社區建設和管理的相應對策。

少數民族地區；烏魯木齊；突發事件；社區建設；對策

在現代城市中，社會和諧的基礎植根于社區之中。社區是城市行政管理和社會自我管理的結合點。[1]118烏魯木齊作為新疆維吾爾自治區的首府，是全新疆的政治、經濟、文化中心，也是中國西部國際要道的樞紐和對外開放的門戶。擁有維吾爾、漢、哈薩克、回、蒙等49個民族。根據第六次全國人口普查數據，烏魯木齊現在常住人口為3112559人。其中市區人口占90%以上，具有典型的“大城市、小郊區”特點，全市現轄七區一縣，另設兩個國家級開發區（經濟技術開發區、高新技術產業開發區），共有22個鄉鎮、174個村，58個街道辦事處，502個社區。

作為新疆唯一的特大型城市，近年來烏魯木齊市新經濟組織、新社會組織迅速崛起，流動人口急劇增長，城市基層社會結構和社會經濟成分、組織形式、利益關系和分配方式等都發生了深刻變化，越來越多的“單位人”變成了“社會人”，原來由單位承擔的社會功能迅速向社區轉移，使社區組織面對著大量涉及群眾生產生活的社會管理和公共服務等職能。同時，作為自治區的首府烏魯木齊始終處在全疆反分裂斗爭的前沿陣地，境內外敵對勢力的滲透破壞圖謀一刻沒有停止，加之利益調整引發的人民內部矛盾日益凸顯，都給社區的管理服務帶來了很大壓力，社區維護穩定的任務十分繁重。剖析該市社區建設和管理中存在的諸多問題及原因，并據以探索提出改進方略，對加強我國少數民族地區城市社區建設和管理，無疑具有重要參鑒意義。

一、烏魯木齊市重點社區管理存在的問題

穩定，是改革發展的重要前提，也是各族人民的福祉和根本利益之所在。烏魯木齊“7.5”事件使各族人民更加深切地體會到一個道理：和諧穩定是福，分裂動亂是禍。[2]120在烏魯木齊市二道橋、山西巷、大彎鄉、賽馬場、黑甲山等區域發生的打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件暴露出我們在社會管理，特別是在社區管理方面存在不少問題。

1.社區缺乏對流動人口的有效管理。二道橋、山西巷、賽馬場、大彎鄉以及黑甲山是烏魯木齊“7.5”打砸搶燒暴力犯罪事件發生的主要區域。從有關部門提供的信息來看，在事件發生期間，參與游行和打、砸、搶、燒犯罪活動中有相當一部分是來自這一地區的流動人口。一些外地潛入烏魯木齊市參與暴力犯罪事件的人員，大多也躲藏在城鄉結合部的出租屋中。事件發生后，維穩工作隊在這些區域進行了入戶調查，結果顯示，在上述幾個區域的社區中居住著大量的流動人口，有些社區的流動人口是社區固定居民人數的兩三倍，其中有相當一部分流動人口的情況社區并不是十分清楚。天山區南郊4大片區共有流動人口近14萬，60%來自南北疆各地州。其中，暫住1年至5年的人口占到57%，暫住5年以上的占21%。長期以來，這些片區因違章建筑和出租房屋較多，對出租房屋的管理意識較差，導致了這些片區的社會治安狀況很差。事件后，天山區對黑甲山、賽馬場、延安新村、大彎鄉等南郊4大片區出租房屋進行的調查中，共查出6萬多套違規出租房屋。在出租房屋內共抓獲1300余名參與打、砸、搶、燒的暴力犯罪分子，查封窩藏犯罪分子的出租屋410間?！叭蓜萘Α闭抢梦覀冊谏鐓^管理上存在的這些漏洞，進行各類組織活動，策劃暴力犯罪事件。事件的發生說明社區對流動人口的管理體制與經濟社會發展的需求之間存在很大差距。

2.社區穩定的基礎不夠牢固。社區的穩定需要有堅實的思想基礎、牢固的法制基礎以及廣泛的群眾基礎。事件的發生暴露出社區建設的基礎還有待進一步鞏固。事件發生的主要區域位于烏魯木齊市城鄉結合部，在這些地區生活的居民，大多數文化水平不高，其中一部分來自偏遠的農村，他們對黨的方針、政策了解不夠，理解不深，感受不強。由于受物質條件的限制，一些生活在出租屋的流動人員不能及時收聽收看到媒體的宣傳報道。社區規模不斷擴大以及各種機制不夠健全又妨礙了社區管理者在政策宣傳中發揮作用?！叭蓜萘Α闭抢梦覀児ぷ髦械倪@些薄弱環節在意識形態領域進行滲透活動，削弱我們團結穩定的思想基礎。只有堅持維護社會主義法制，依法打擊各種違法犯罪活動，才能為維護社會穩定提供重要保障。事件發生的部分區域長期以來社會治安存在問題。這些地區來往人員復雜，往往便于各種犯罪團伙藏身和進行各種犯罪活動。這些犯罪團伙的存在給社會穩定帶了巨大威脅，同時也極易被“三股勢力”所利用。同時，只有堅決維護人民群眾的根本利益，切實解決群眾反映強烈的切身利益問題，才能最大限度地鞏固和擴大社會穩定的廣泛群眾基礎。突發事件的發生暴露出社區在民生改善方面依然面臨著許多亟待解決的新問題。在城郊結合部的一些社區，大量的流動人員來自農村，戶籍不在烏魯木齊，因而無法享受到低保、醫保等惠民政策。就業信息和職業技能的缺乏以及語言障礙等因素造成就業不夠充分，影響了收入的增加和生活的改善。近些年，社區在反映社情民意，解決群眾困難方面，做了大量的工作，但由于社區資源有限，難于滿足群眾的需要，因而在部分群眾中存在著一些不滿情緒，這種情緒又會被“三股勢力”所利用，從而影響到我們團結穩定的群眾基礎。

3.社區基本功能不夠完善。一是缺乏自我管理能力。社區管理的有效性依賴于社區內部建立起的管理網絡。在事件發生的重點地區，社區內部的管理網絡不太健全，作用發揮不夠充分。由于地處城鄉結合部，流動人口密度大（有些社區甚至達到了原有居民的數倍），社區內部缺乏各類健康的自治組織，社區居民的主動性、積極性沒有得到充分調動，因而大大影響了社區的自我管理能力。二是缺乏自我約束能力。社區是社會生活的共同體，對社區居民的行為具有一定的約束力。然而，由于生活在城郊結合部一些社區的居民，在社區生活中缺乏有效的合作機會，缺乏共同的利益基礎，因而大大減少了社區的自我約束能力。事件發生期間，一些社區的部分居民毫無顧忌地走上街頭，參與游行。有些暴力犯罪分子居然在自己長期生活和居住的社區進行打砸搶燒暴力犯罪活動。在一些巷道內，施暴的對象甚至是生活在同一社區的居民。在這一過程中，整個社區似乎顯得十分無助。這些現象充分暴露出我們的社區缺乏有力的自我約束能力。三是缺乏自我教育和服務能力。反思“7.5”事件，我們發現在事件發生之前大約一周多的時間里，分裂分子散布的各種謠言通過各種渠道不斷擴散，而一些不明真相的居民對這些謠言缺乏最基本的分析和辨別能力，最終被分裂勢力所利用。這些現象反映出社區自我教育能力的薄弱。從烏魯木齊“7.5”事件之后有關部門入戶調查的情況來看，居住在城鄉結合部一些社區的居民，特別是流動人口，受教育程度普遍不高。這些長期處于流動狀態的務工人員實際上很難接受系統的思想政治教育、民族團結教育以及法制宣傳教育。由于受各種條件限制，社區也難以開展有針對性的各類教育活動，最終使分裂分子有了可乘之機。

4.社區缺乏有效的交往和溝通平臺?！?.5”事件不是民族問題，也不是宗教問題。然而，境內外“三股勢力”正是利用社區內部各個民族之間相互缺乏交流和溝通所帶來的各種問題，大肆煽動民族仇恨，蠱惑人心，裹挾群眾參與游行示威，甚至實施打砸搶燒暴力犯罪活動。在事件發生的部分社區內居住的人員來自不同地域，屬于不同民族，有著不同的宗教信仰。由于語言文字、風俗習慣以及興趣愛好的不同，社區居民相互之間的交流自然就不太便利，而人口的經常性流動以及新居民的大量遷入又給相互之間建立溝通渠道帶來了困難。在另外一些社區，由于社區居民比較特殊的生產生活方式，形成了相對封閉的交往群體，導致與外界交流機會的減少?？傊?，部分社區各民族之間相互交流和溝通的相對缺乏，導致相互之間的不理解，最終就有可能被分裂勢力所利用，造成民族之間的歧視，甚至隔閡。

二、問題成因分析

1.社區劃分及監督管理機制不夠科學合理。隨著市場經濟的發展、城市化進程的不斷加快以及農村改革的進一步深化，城市人口快速增加是必然的趨勢。城市規模的擴大、居民人數的增加以及大量流動人口的出現，給城市社會管理帶來新的挑戰。傳統的社會管理模式已經難以適應形勢發展的要求。社區各種功能發揮不夠充分，流動人口管理不夠科學，同各級管理人員責任心和能力不強有一定的關系，但是社區劃分以及監督管理機制不夠科學合理也是重要的原因。例如，由于城郊結合部居民數量激增，流動人口大量涌入，必然導致原有的社區管理工作難以適應。近些年，烏魯木齊市對于社區的監督管理工作，重點推進了社區管理的規范化運行，建立了一系列的規章制度，并以此對社區管理進行嚴格考核，從而調動了社區工作人員的積極性。然而，由于城市各區域之間的發展存在著不平衡的特點，統一的考核評價標準往往導致社區管理者將目光轉向上面，而容易忽略影響社區穩定發展的一些特殊矛盾。比如，在城鄉結合部的一些社區，近些年出現的一些新情況、新問題，需要不斷創新工作體制機制，突出工作重點，才能得以解決。然而，各種檢查評比以及常規性工作占去了社區工作人員的大部分時間和精力，最終使得“四清四知四掌握”工作機制以及“四級”聯動工作機制等事關社區穩定和諧的重要機制難以扎扎實實地得以落實。

2.社區內部機制不夠健全。社區是自我管理、自我約束、自我教育、自我服務的社會共同體。社區的發展有賴于社區居民有組織的廣泛參與。這就需要把建立和完善各類民間組織作為社區管理的重要工作來抓，充分發揮社區居民的主動性、積極性和創造性。在任何時候，社區各項工作機制的創新和完善必須緊緊圍繞如何調動社區居民的積極性展開。在對南郊部分社區的走訪過程中，我們發現在一些新建小區至今還沒有建立起樓院長制度，一個社區工作人員往往要走訪數百戶居民，工作異常繁重，但效果并不理想。在一個上萬人的小區，如果不能通過各種機制把社區居民有效地組織起來，社區的各項功能就難以發揮出來。

3.民族團結活動的開展缺乏有效的載體。在市場經濟條件下，社會成員的流動是一種常態。不同民族、不同地域以及不同宗教信仰和風俗及生活習慣的人們之間，需要相互學習溝通和彼此尊重，才能建立團結穩定的社會環境，這是社會成員實現共同利益的前提和基礎。而理解和溝通需要建立在交往的基礎上。在一些社區，共同的經濟活動和文化活動的嚴重缺乏，最終導致社區居民之間交往的減少，從而影響到民族團結活動的開展。

4.社區黨組織的作用發揮不夠充分。社區黨組織是社區建設過程中的戰斗堡壘，關系到黨的創造力、凝聚力和戰斗力的發揮，關系到基層的穩定和發展。在烏魯木齊市城郊結合部的部分社區，由于流動人口多，黨員數量少，客觀上給社區黨建帶來了許多困難。與此同時，社區黨組織在充分利用自身政治資源、組織資源以及人才資源優勢，從而鞏固、發展和實現自身的領導核心地位方面，工作做得不夠到位。在烏魯木齊市城郊結合部的部分社區，民生問題是大家最直接、最現實、最關心的問題，社區黨組織要取信于群眾，就必須為居民辦更多實事，及時反映群眾關心問題，為群眾解疑釋惑。通過抓好再就業培訓、扶貧濟困以及社區治安等工程，解決好居民的實際困難，不斷增強黨在群眾中的凝聚力和向心力，從而在維護社會穩定的工作中，確保一方平安。在對城郊結合部的一些社區的走訪過程中，我們了解到，雖然社區黨的基層組織機構比較健全，但是受各種因素的制約，黨組織圍繞服務社區居民所開展的各類活動，特別是針對改善民生所采取的措施還不夠有效，影響了社區黨組織在社區建設中堅強戰斗堡壘作用的發揮。

三、少數民族地區加強城市社區建設和管理的對策思考

社區建設是一種有方向性的社會變遷，我們可以這樣描述它的內涵：社區建設是指在各級政府的倡導和指導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區經濟、政治、文化和環境等方面協調、健康發展，不斷提高社區成員生活水平質量，為構建社會主義和諧社會奠定堅實基礎的過程。[3]25在少數民族地區，要根據社區的社會性、群眾性、地域性、綜合性和計劃性等特點加強社區建設和管理。

1.完善社區管理，維護社區安定團結，構建和諧社區。這是加快推進以改善民生為重點的社區建設的功能重塑和體制機制調適。社會穩定是人民群眾的共同心愿，是改革發展的重要前提。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟不斷發展，我國的經濟體制、社會結構、利益格局和人們思想觀念發生了深刻變化。這種空前的社會變革，給我國經濟社會發展帶來巨大活力，同時也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題，增加了社會管理的難度和復雜性，必須把完善社會管理作為改善民生和促進社會和諧的重要任務：一是推進社會管理體制改革創新。要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。堅持以人為本，創新社會管理理念和管理方式，在服務中實施管理，在管理中實現服務，最大限度地激發社會創造活力，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素。二是妥善處理人民內部矛盾。要完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，統籌協調各方面利益關系，有效預防和化解各類社會矛盾。三是重視社會組織建設和管理。社會組織具有提供服務、反映訴求、規范行為的積極作用，把它們的作用利用好、保護好、發揮好，有利于降低政府社會管理成本，有利于增強公民的社會認同感。要支持各類社會組織承擔社會事務，參與社會管理和服務。四是強化安全生產管理和監督。要堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，完善安全生產體制機制，健全安全生產責任制度，維護安全生產秩序，有效遏制重特大安全事故，維護人民生命財產安全。要完善突發事件應急管理機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力；全面加強綜合減災能力建設，提高防范和應對自然災害能力。五是健全社會治安防控體系。要加強社會治安綜合治理，深入開展平安創建活動，改革和加強城鄉社區警務工作，嚴密防范和打擊違法犯罪活動。完善國家安全戰略，高度警惕和堅決打擊各種分裂、滲透、顛覆活動，切實維護國家安全。

2.理順社區關系，建立新的社區建設工作運行機制。理順社區關系要把以下三個方面作為重點：一是正確處理城市基層政權機關與社區居委會的關系。城市的城區政府和街道辦事處，應結合機構改革，切實轉變政府職能、轉變工作方式、轉變工作作風，把工作重心放在履行指導、支持和幫助社區居委會的工作上。社區居委會既要堅持居民自治的性質，又要自覺接受指導，積極協助城市基層政權機關的工作。二是正確處理依法辦事與社區居民自治的關系。社區居委會制訂任何章程，辦理任何事情，不僅要體現和滿足社區居民的意愿，而且必須符合國家的法律法規，必須自覺接受黨政領導，規范地執行黨和政府的各項政策和規定。三是正確處理社區內部的各種關系。一個社區也是一個小社會，不僅包括有本地戶口的居民，也包括戶口不在本地的居民，對民族地區而言，又包括各民族居民，居民既有無工作的待業、下崗人員、離退休人員，也包括在職人員，既包括以個人身份出現的自然居民、也包括機關、部隊、企事業單位等法人居民，物業管理等各種服務組織和駐社區的各成員單位。社區居委會作為社區的主體組織，需要協調、處理好各種關系。處理好這些關系，社區居委會的工作就能得心應手，社區建設也就有了堅實的基礎。

3.繼續推進社區自治進程，進一步完善社會保障制度。一是正確處理政府與社區之間的關系。社區自治的屬性表明，那種行政輸入式的“條管式”管理模式顯然與之相悖，而單純的由社區獨立運作的“塊式”管理又不符合我國的特別是少數民族地區的實際。因為社區畢竟是西方的舶來品，需要有一個與實際相結合的探索過程。何況，缺乏政府的財政支持，社區也無法開展工作。因此，在當前和今后一個時期，采取“條”與“塊”的結合、以塊為主走社區自治的道路是正確的選擇。二是正確處理街道辦事處與社區之間的關系?！冻鞘薪值擂k事處組織條例》規定：“街道辦事處與社區居委會之間的關系是指導與協助關系?！钡菍嶋H運作中，有些街道辦事處把社區居委會當成自己的下屬機構，把指導關系變成領導關系，社區居委會協助政府開展工作變成了必須完成的責任目標，社區變成了一個筐，什么都往里裝，過多地承擔了本該由政府和企業單位負責的任務。這使得少數民族地區社區居委會無暇顧及居民自身的利益，使居民委員會在居民心目中的地位及其合法性受得了挑戰。正確處理二者之間的關系，一方面，街道辦事處要正確對待社區居委會，尊重社區居委會的自治地位，改變工作方法，改變單純下達指令與社區居委會簽訂責任書的做法，使社區居委會“責、權”結合，既有義務也有權利；另一方面，社區居委會要提高自治意識。三是社區干部來源應當符合《中華人民共和國居委會組織法》的要求。按照該組織法的要求，社區居委會干部必須有社區成員民主選舉產生。但是，囿于民族地區一些特殊情況，一般采取向社區下派大學生和充實分流干部，作為社區干部隊伍的組成，這顯然是違背《居委會組織法》精神的。此外，在民族地區，大多從上邊抽調干部到居委會工作，其中大部分往往不在本轄區居住，他們對本轄區內的居民、地理乃至每個家庭的狀況了解遠遠不如就地取材的老居委會干部；就委派干部居住范圍這一點來說，也是與《居委會組織法》不符合的。要改變目前這一下派干部的做法，應當在下一輪社區換屆選舉時，注重由社區居民小組提名，使具有大中專學歷的人選作為社區干部的候選人。同時，對已上崗的社區干部應納入公務員系列進行管理，使其在提拔、工資待遇等方面逐步與區、街道辦事處干部一致。四是強化社區硬、軟件設施功能，推進社區建設。社區的設施是社區建設的物質基礎，也是城市化發展、管理與服務的物質基礎。目前，民族地區社區基礎設施建設與社區發展要求還不十分相稱，一些地區社區辦公房很破舊，更談不上有配套設施；一些社區即使有了辦公用房和服務中心，但是由于財力不足，水、電、暖、電話費等費用都交不起，更談不上訂報刊豐富社區的文化生活?；A設施是建設高標準社區的必然要求，必須認真加以解決。與此同時，要營造社區發展的軟環境。充分利用現代科技成果，建立電子信息服務系統，在區、街道和服務中心配置電腦、壁掛式點屏幕，建立應急援助系統；社區服務站應實現以微機和電話通訊為載體，通過電話救助、家庭應急呼叫等形式，為社區居民提供快速、便捷的應答服務，實現一般便民服務不出社區，應急服務和提高生活質量服務一般不出街道，逐步形成覆蓋城區的管理有序、互助互利、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利的社會服務網。

[1]王奕蓉.政治文明與和諧社會[M].上海社會科學院出版社,2005:118.

[2]熱合木江·沙吾提.改革開放以來維護新疆社會穩定的實踐形式及啟示[J].科學社會主義，2009,(5).

[3]王劍敏.城市社區政治發展[M].社會科學文獻出版社,2006:25.

D669.3

A

1002-7408（2012）03-0055-04

全國行政學院系統院級招標課題“新疆城鄉以改善民生為重點的社會建設問題研究”（09ZBKT037)的階段性成果之一。

熱合木江·沙吾提（1969-），男，哈薩克族，新疆霍城人，陜西師范大學政治經濟學院博士研究生，新疆行政學院政治學教研部教授，中國民族學學會理事，研究方向：政治學、民族學。

[責任編輯：黎峰]