黨代會常任制：價值取向與制度安排

王進富

（西安工程大學政策研究室，西安710048）

黨代會常任制：價值取向與制度安排

王進富

（西安工程大學政策研究室，西安710048）

黨代會常任制是完善黨的代表大會制度、探索黨內民主的新突破和新路徑。黨代會常任制的價值取向是發展黨內民主，實現黨內民主制度化；黨代會常任制的制度安排主要是實現黨內決策權、執行權、監督權的有效制衡，改革選舉制度，發揮黨代表的作用，同時設立黨的代表大會常設機構。

黨代會常任制；黨內民主；選舉制度；制度安排

黨內民主是黨的生命?？茖W的黨的代表大會制度，是保證黨內民主得以存在和發展、使黨保持生機與活力的強有力的制度保障。目前，我們黨的代表大會制度仍然有許多不盡如人意之處，故此，胡錦濤同志提出要“完善黨的代表大會制度”。其中黨代會常任制作為健全黨的代表大會制度、把黨內民主提高到更高水平的根本改革措施受到了廣泛的關注，黨的十六大提出：“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式?！笔叽筮M一步明確指出：“實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制?！秉h代會常任制作為健全黨的代表大會制度、把黨內民主提高到更高水平的一項根本改革開始正式推進?？偨Y目前黨代會常任制試行實踐及其特點，深入理解黨代會常任制在發展黨內民主、推進民主政治建設中的價值取向，探討黨代會常任制制度安排的基本表現形式，對加強黨的執政能力建設、完善黨代會常任制的理論框架和實踐試點具有積極意義。

一、黨代會常任制試行實踐及其特點

黨代會常任制作為中國共產黨黨內民主建設的重要制度選擇，在經歷了中共八大以來近半個世紀的認識—實踐—再認識—再實踐的過程后，在黨內得到了高度重視。黨的十六大、十七大提出常任制試點的要求后，2008年7月，中共中央印發《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，隨著這一系列重大決策的出臺，黨的各級地方組織和黨在高校的基層組織開始在不同層面上加大了常任制的試點和推廣，形成了諸多有益的探索和經驗，為黨代會常任制制度體系和實施架構的完善提供了很好的實踐基礎。

1.地方黨代會常任制試行實踐。從黨代會常任制試點和實踐情況來看，中共從黨的“一大”到“六大”，基本堅持了黨代會年會制，后來在黨的八大會議上宣布并從中央開始實行黨的代表大會常任制，但由于種種原因這一制度未能堅持持續推進。直到1988年10月，經中央組織部門指導，全國先后有5個省的12個縣（市、區）開始進行黨代會常任制試點，代表性的有浙江臺州市椒江區、黑龍江肇東市、山西大同等地市，黨代會常任制實踐主要圍繞黨代表常任制和黨代會年會兩方面展開，常任制在理順黨內權力關系、保障黨員基本權利、激發黨員參與黨內政治生活等方面取得了一定的效果。中組部研究室認為：這是擴大黨內民主，提高決策民主化和科學化，建立廣泛監督制約機制的有益形式。黨的十六大后，全國在多個縣市區開展了第二輪常任制試點，其中椒江黨代會常任制實施了“黨代表任期制+黨代會年會制+區委會負責制”的模式，建立了黨代表履行職務的各項制度，實施黨代表調查等多種渠道，同時完善了黨代表選舉制度；四川雅安試點的典型經驗是：改革黨代表選舉制度，試行黨代表直選，推進黨代表大會年會制，建立制度保障體系，提供了黨代表日常行使權發揮的途徑；湖北宜都模式與以上兩個試點實踐相比的有益探索是試行黨代表評議制，在每年的黨代會年會時，黨代表都要對市委委員、市紀委委員進行評議，同時可以對黨委委員進行公推公選，極大地加強了黨代會的監督職能；羅田模式的突出特征是對黨內決策權、執行權、監督權等分權制衡進行了嘗試性的探索。這些實踐在發揮黨代會的作用、實施黨內民主改革中進行了積極的探索，盡管仍有很多的不足，但對完善這一政治體制改革已經提供了有益的探索和嘗試。

2.高校黨代會常任制試行實踐。另外一個黨代會常任制試點開展集中的是高校。由于高校是黨的高等事業發展和社會主義辦學方向的重要陣地，同時由于高校黨代表素質相對高、廣大師生思想活躍、民主意識強而為試行黨代會常任制提供了極好的條件。2007年第十六次高校黨建會明確指出：“要實行黨代表大會代表任期制，高校黨委應向黨代表定期報告工作?！泵鞔_和堅定了高校實施黨代會常任制的信心，華東政法大學、安徽大學、西南財經大學、浙江工業大學等幾十家高校在當地黨的組織的安排下開始試點，積累了有益的經驗。[1]華東政法大學黨委書記杜志淳教授主持的教育部哲社重大委托項目系統研究了高校黨代會代表任期制，并對高校黨代會常任制開展的情況進行了總結。從高校試行的情況分析，作為全社會創新發展的引領群體，高校在黨內民主創新的方式上具有先天的優勢條件。黨代會常任制為高校廣開言論、討論學校重大事項決策，對學校學科建設、教育教學改革等工程推進起到了積極的促進作用。

二、黨代會常任制價值取向：發展黨內民主

黨的代表大會常任制是我們黨在上世紀50年代中期，在黨的建設上作出的一項重要的制度設計。鄧小平指出，常任制是把黨內民主生活提高到更高水平的“一項根本改革”。歷經多年的政治體制改革，黨的十六大高度強調了黨內民主的必要性：黨內民主是黨的生命，并提出以黨代會常任制來推進黨內民主建設。

1.發展黨內民主是黨代會常任制的基本價值取向。作為黨內民主探索的途徑之一，實行黨代表大會常任制的目標取向在于提高黨的執政能力，提高決策民主化、科學化水平，不斷加強黨內監督。其實質在于提高黨代表參與決策和監督的權利。正如鄧小平在黨的八大指出的“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”。實質上，常任制的“最大好處是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的”。其基本出發點是：黨代會常任制在激發廣大黨員參與黨內事務的積極性、強化黨代表在代表大會閉會期間的日常行權的基礎上，充分地發揮黨員對黨內事務的知情權、參與權、選擇權和監督權。同時能充分發揮黨的代表大會作為黨的最高領導機關的作用，選舉和監督產生黨的負責人和領導機關。黨代會常任制的基本價值取向是發展黨內民主，真正尊重黨員主體地位，發揮黨代表在參與重大決策、參與監督等重大事項中的重要作用。這種源自內部生成的民主，是符合我國國情的黨內民主實現方式，在經過試點實踐的肯定后開始進行逐步擴大。

2.黨代會常任制是發展黨內民主最好的制度設計。我國在經濟快速發展繁榮后所衍生的社會問題、貪腐問題等，都要求黨和國家以不斷完善的法規制度來規避。這使得中共中央對擴大黨內民主的問題不再局限在政治建設的需要，而是以制度化的方式確保黨內民主建設的推進和有效推廣。從十三大開始，中共中央開始從制度運作的角度來推動黨內民主，促使黨內建立起較健全的制度性法規。在實際做法上，包括加強對黨內領導人的監督，規范差額選舉的程序并不斷完善各級黨的代表大會。這些提法及實踐都在尋求黨內民主的制度化。張書林認為中國民主政治發展和黨內民主建設的最終突破口是實行黨代會常任制。[2]中央黨校黨建教研部黨的領導與領導科學教研室主任張曉燕說：“黨代會常任制有利于鞏固中共的執政地位，使其在長期執政中始終保持先進性?！盵3]中國浦東干部學院科研部教授劉昀獻說，黨代會常任制的最大好處是，可以使代表大會成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關。從這些學者的觀點可以看出，科學的黨的代表大會制度，是發展黨內民主的最好的制度設計。黨內民主是中共在十六大之后政治體制改革的主要核心，而黨代會常任制則成為黨內民主建設和擴大的制度化路徑安排。當然，黨代會常任制仍在試點和不斷完善中，完整的制度體系尚未真正建立起來，深入的理論研究和實踐探索需要進一步推進。

三、黨代會常任制制度安排：黨內民主實踐的新路徑

2011年3月的全國人民代表大會上，全國人大委員長吳邦國代表全國人大常委會的工作報告中鄭重表明的“五不”，即不搞多黨輪流執政、不搞指導思想多元化、不搞“三權鼎立”和兩院制、不搞聯邦制、不搞私有化，[4]再次申明了我國政治制度一貫堅持的一黨領導的堅定立場。而這一框架下如何有效進行權力的適當安排，一直是黨內及學界關注的重要問題。必須從設計權力制衡的制度安排來防止權力過度集中帶來的弊端，實現民主與集中的有效統一。這也是黨內民主改革的核心，就是通過制度性安排，來實現決策權、執行權、監督權的相互制衡和約束。

1.黨內決策權、執行權、監督權的有效制衡。如何正確處理好黨內權力制衡的制度安排，是一個急需突破的理論與實踐問題，直接關系到黨代會常任制試點的廣度和深度。應當說，我們國家的權力結構和運行機制是符合自己國情的，能夠集中力量辦大事，最大限度地發揮社會主義制度的優越性。但是，在具體實踐中，一些地方和部門也存在著權力過分集中的問題，從而導致權力濫用現象的發生。黨代會常任制的實施，可以保障黨代會在同級黨組織中最高權力機關的地位得以真正體現，重大問題的決策權可完全實現，而黨代會下設黨的各級委員會作為決策執行機關，在貫徹執行黨代會的重大決策事項中具有充分的自主權，同時將黨的各級紀律檢查委員會為監督機關與黨委的地位明確起來，黨委必須執行同級紀委的決議。這種權力安排的最大變化，是使紀委會在黨內地位提高，保證其作為監督機關的監督權的實施。

2.改革黨代表選舉制度。民主的形式有多種，但“選舉是民主最起碼、最基本的要求”。選舉體現了權力的授受關系，體現了主權在民的原則。黨員代表的產生實質上直接涉及黨代會的合理性、合法性及其功能的發揮。目前我們黨的很多代表大會領導干部比例過高，未能很好地兼顧黨內不同層次的黨員利益，黨代會常任制的關鍵制度安排之一，就是在黨代表構成上，對非領導干部黨員數量應作出合理安排，并落實黨代表直選制。這種結構安排和直選的方式，將很好地保證黨的代表大會代表的合理產生，使黨代表在一起構成黨的權力機關的監督權可以充分發揮出來，避免過高的領導干部比例對自身的監督權松散乃至失靈。黨代會常任制改革黨代表的選擇制度，通過建立黨代表競選機制來建立起有效的黨員選擇制度，以自下而上選舉產生的方式將能夠真正反映黨員意志、具有參政議政能力的黨內政治生活中的積極分子選舉出來，使代表更好地參與決策與黨內監督，使黨員主體地位得到真正的落實，從而使黨代會成為堅持和健全黨的民主集中制，提高黨委決策科學化、民主化，加強黨內監督的重要制度平臺和組織平臺，使得黨的代表大會的作用更加制度化、經?；?、規范化，為確保落實黨的代表大會的最高權力機關地位，提供基本的制度保障。同時對目前基層推選黨的領導機關在黨代表分布方面的程序性和公開性上進行進一步改革。

3.完善黨代表作用發揮制度。黨代會常任制為保障其黨內最高權力機構作用的發揮提供了形式，但如何完善和暢通黨代表任期內發揮作用、參與黨內事務的內容、形式和渠道，建立健全黨代表發揮作用的長效機制，是保證黨代會常任制實施效果的關鍵。因而建立健全黨代表日?；顒訖C制和相關制度，是真正發揮常任制作用的根本途徑。要根據黨代會常任制的實施條例，抓住黨代表發揮作用的關鍵環節，建立健全操作性強的程序制度體系，如建立健全黨代表提案和提議、開展調查研究反映基層黨員和群眾的要求、發揮黨內監督作用等方面的工作機制等，真正發揮黨代表參與選舉、參與決策、參與調研、參與監督的權利。此外，侯長安認為應該建立黨代表發揮作用的權利保障機制、組織保障機制和激勵約束機制。[5]

4.建立黨代會常設機構。設立黨代會的常設機構是黨代會常任制得以存在和發揮作用的組織支柱，但由此也引發了一系列的問題。[6]為了解決黨代會并非常設機構的問題，有學者提出黨代會休會期間，設黨代表聯絡辦公室作為黨代表之間的中介組織，用以增加黨代表之間以及黨代表與群眾間的聯系。雖然黨代會常任制規定了黨的領導機關的地位，但是目前這個領導機關只是一個會議制度的形式，而不是組織領導“實體”，也沒有類似于人大常委會的常設機構，“虛擬”的領導機關就有“空轉”的可能。因此，實行黨的代表大會常任制需要設立黨的代表大會的常設機構，否則，就無法發揮黨的最高領導機關的作用，無法加強與常任制黨代表的聯系，也無法組織召開好一年一度的黨代會。

四、黨代會常任制試行啟示

黨代會常任制這一發展黨內民主的重大制度舉措，在經歷了長期的認識和實踐過程之后愈來愈趨向成熟。[7]對黨代會常任制的討論和實踐為完善黨的代表大會、探索黨內民主新途徑提供了良好的借鑒。

從黨代會常任制的積極意義分析，一是實行黨的代表大會常任制有利于推動黨內民主的發展，有利于黨內民主制度化；二是黨代會常任制是實現黨內重大事項決策權、執行權、監督權的有效制衡的制度保障；三是黨代會常任制為選舉制度改革、完善黨的代表大會制度提供了實踐途徑。雖然經過了多年探討，黨代會常任制也得到了中共中央的重視和認可，但是實踐中，黨代會常任制仍然處于探索階段，黨內權力的逆向運行并沒有得到根本解決，黨代表的職責和權利仍然不夠清晰，黨代表和黨代表大會、黨委會、常委會之間的權力關系被變相倒置的現象依舊屢見不鮮。黨代表的構成比例依然不夠合理，相關的制度建設仍在探索階段。因而，對黨代會常任制的推進實施，還需要在以下幾方面做更大的努力：

一是必須提高思想認識，深入理解和貫徹好新黨章，學習執行《代表任期制條例》，這是擴大黨內民主、推行黨代會常任制的根基。黨代會常任制的推行，使得黨的最高權力機關的地位得以鞏固，為加強對黨的重大事項執行的監督提供了保障，必然要動搖黨內部分既得利益者的權利地位，這就要求從提高全黨黨內民主的高度，充分認識并在行動上主動到位，保證黨代會常任制的推進效果。

二是黨代表選舉制改革是黨代會常任制得以順利推進的保障。按照黨章辦事的民主意識到位和黨員代表按照黨章要求議事和行事是擴大黨內民主、推行黨代會常任制的關鍵，只有不斷完善黨代會代表的結構，提高黨代會代表的素質，進一步以制度化的方式明確黨代會代表的權利和實施權利的形式，才能真正以民主監督的方式擴大黨內民主，進而帶動人民民主，促進黨代會常任制的實施。

三是組織形式、決策范圍、權力運作、責罰保障上的基本制度建設是擴大黨內民主、推行黨代會常任制的根本保證；各級黨組織的政策完善是擴大黨內民主、推行黨代會常任制的助推器，必須逐步完善黨代會常任制的各項權利制度，真正意義上實現制度化建設在黨代會常任制推進中的架構作用。更為重要的是，要從推動民主建設改革的意義上深化對黨代會常任制的認識，真正理解黨代會常任制是一項擴大黨內民主、加強黨內監督的黨內組織制度建設。

黨的理論源于實踐，高于實踐，并最終回歸實踐?；邳h代會常任制在黨內民主建設中的重要意義，盡快完善黨代會常任制的理論框架和實踐路徑，推行在試點基礎上的常任制進一步擴大實行范圍和層次，有著積極的意義。因此，要在總結實踐特征的基礎上，明確黨代會常任制的價值取向，并提出常任制的制度安排重點所在，以正確的理論為指導循序漸進地探索實踐，從制度建設上積極穩妥地拓展黨代會常任制的內涵，使黨代會常任制日臻完善，確保黨代會常任制的生機與活力，進而加快黨代會常任制的正式推行和黨內民主的整體進程。

[1]杜志淳.高校黨代會代表任期制研究[M].上海:上海人民出版社，2010.

[2]張書林.黨的代表大會常任制研究[D].北京:中共中央黨校，2007.

[3]張曉燕.地方黨建創新大平臺[J].瞭望,2008，(8).

[4]吳邦國.全國人民代表大會常務委員會工作報告[EB/OL].http//www.chinadaily.com,2011-03-11.

[5]侯長安.認真實行黨代表任期制，有序推進黨內民主建設[N].甘肅日報，2009-04-01.

[6]蒯正明.新形勢下黨代會常任制試點面臨的問題與對策[J].理論視野，2011，(11).

[7]王進富.黨代會常任制理論研究綜述[J].理論探討，2011，(1).

D22

A

1002-7408（2012）011-0039-03

陜西省教育廳人文社科項目（11J K0129）。

王進富（1978-），男，甘肅靖遠人，博士，西安工程大學副教授，從事黨建理論與實踐研究。

[責任編輯：閆生金]