農村社區分化背景下的村莊治理困境及其破解路徑

杜勝利

(中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊 065000;南開大學，天津 300071)

農村社區分化背景下的村莊治理困境及其破解路徑

杜勝利

(中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊 065000;南開大學，天津 300071)

隨著改革的推進和農村社會的發展，農村社區日益分化，不斷擴大的村際差距造成了社會流動失序，加深了村莊間隔閡，增大了社會風險，致使村莊治理面臨巨大困境。而從國家宏觀引導分化程度、村莊內部創新治理機制、探索多樣化村莊治理模式等方面進行村莊治理，是應對農村社區分化，最終實現農村社會和諧發展的可能選擇。

農村社區;分化;村莊治理;困境;制度創新

隨著改革的推進和農村社會的發展，農村社區日益分化，這給村莊治理帶來巨大挑戰。只有不斷創新村莊治理機制，探索村莊治理新模式，才能實現農村社區分化背景下的村莊科學治理與和諧村莊建設。

一、農村社區分化及其特點

1.農村社區的界定。社區是相對獨立的有領導、有組織的地域性社會，是由一定數量、具有共同意識、相同習俗和規范的社會群體結合而成的生活共同體，有著相對獨立的社會管理系統和服務設施。在我國，對農村社區的定位較為復雜，理論界還存在分歧，有的把農村社區定位為行政村或自然村，有的把農村社區定位為村莊、鄉、集鎮或鄉鎮、縣城等。但是，根據我國現有的實踐操作，不論是江西、青島，還是湖北秭歸，都將農村社區定位為自然村，看來不論如何爭論，把農村社區定位為自然村是最有實踐操作性的。因為，中國農村的自然村落是基于血緣、地緣關系而結成的一個相對獨立的社會生活圈子，是村民聚居的一個基本單元，是村民在以共同擁有土地的基礎上一起生產、生活而形成的擁有共同利益和價值觀念的群體。這種形成過程具有自然和歷史的特征，并非是一個人為地、機械地結合在一起的分散的團體，它的這種特征經歷了幾千年歷史的考驗和熏陶。所以，農村社區，是“村落——以大的自然村為單位或者以中心自然村帶周圍零星的小村莊”。［1］

2.農村社區分化的特點。隨著改革的推進和農村社會的發展，由于受資源、環境、人力資本、社會資本等多種因素的影響，原來同構性的農村社區逐漸分化，這種分化具有兩個顯著的特點:一是農村社區類型日益多樣化。從同構性農村社區分離出的多種類型的村莊，形成了水平和模式不同的多類村莊并存和發展的新型農村社會格局。中國科學院地理科學與資源研究所劉慧根據5大類31個指標，采用多層次空間聚類對全國農村地區進行地域類型劃分，將全國農村社區分為6大類型:現代化農村、發達農村、非農產業發展較快農村、中等發達農村、欠發達農村、不發達農村。［2］北京大學社會分化課題組根據各地鄉村工業化水平及社區集體化程度把農村社區分為4種類型，即高集體化低工業化類型、低集體化低工業化類型、高工業化低集體化類型和高工業化高集體化類型。江麗根據勞動力就業結構、村莊經濟發展狀況和農民收入水平的不同，把農村社區分為經濟發達的工業村、商業村、穩速前進的外出務工村和經濟落后的資源依賴村4種類型。［3］盧福營以非農化的方式和水平為標準進行分類，認為現階段中國農村的村莊主要有城村、鎮村、工業村和農業村。［4］二是農村社區差距逐步拉大。南京大學師生2006年5月的社會調查報告表明:我國的農村已經不是一個同質化極高的整體，而是出現了明顯的村莊分化，其程度并不亞于城鄉分化。按人均年收入，調查組將我國現階段農村社會分成“三個世界”——人均年收入在5000元以上的是經濟發展水平高的村莊即“第一世界”;人均年收入在3000－5000元的為中等經濟發展水平的村莊，即“第二世界”;人均年收入在3000元以下的是經濟發展水平低的村莊，被劃為“第三世界”。在這項調查中，2005年人均收入最高的是江蘇省華西村，達到18820元，而陜西省的南泥灣僅為1526元，二者相差了近12倍，［5］由此可見，農村社區差距正在逐步拉大。

二、農村社區分化背景下村莊治理面臨的困境

農村社區分化對村莊治理具有雙重影響。判斷社區分化是否有利于村莊治理，進而是否有利于社會進步，其關鍵在于社區分化過程中，村莊治理模式是否越來越制度化、科學化，落后社區的比重是否越來越小。應當說，一方面，農村社區分化是經濟社會發展的必然結果，是社會進步的重要表現，有利于農村資源的優化配置，有利于形成相互競爭的壓力，從而彌補了在工業主義發展相對不足的前提下進行政治治理的動力。但是，另一方面，從當前我國農村社區分化的狀況來看，分化速度越來越快，分化程度越來越大，已使村莊治理面臨巨大困境。

1.村莊差距的擴大造成社會流動失序，加大了治理難度。村莊分化使人口流動呈現單向性特征，即主要是由不發達村莊流向發達村莊。這種單向的人口流動是一種失序的社會流動，容易滋生嚴重的社會問題，為村莊治理帶來困難。一方面，對落后村莊而言，一是隨著農村人口持續流出，鄉村社會發生了結構性變化，造成了村莊治理的困難。農村遷出的主體是鄉村青年勞力和知識精英，村莊中留守的主要是老人、婦女和兒童，這樣的鄉村社會結構變化不但造成了農業勞動生產率的低效，而且還會引發一系列社會問題，如老人贍養、兒童教育等問題。二是單向的人口流動造成落后村莊人才流失嚴重，使得原本人才就很短缺的落后村莊人才更加匱乏。這種情況不利于落后村莊的經濟和社會發展，進一步拉大了落后村莊與發達村莊的差距。三是單向流動造成了村莊自治弱化。由于大量黨員外出務工，村黨員對村黨支部的監督更加弱化，支部的運作及對村級事務的管理主要取決于少數幾個支部委員;村民外流對村委會的產生和運作也產生了類似的消極影響。此外，由于外出村民多為年輕力壯、素質較高的勞動力，留在家里的勞動力既要處理瑣碎家務，又要負責農活，無暇關注、參與和監督村莊公共事務，致使村莊自治名存實亡。四是人地分離導致村治權力的運作難以達致治理對象。由于戶口在家鄉，流動的農民仍然屬于家鄉的村治對象。而農民流動使得家鄉村治權力難以發揮作用，給鄉村治理帶來了困難。如計劃生育工作難度加大，公共工程和公益事業由于缺人、缺錢、協調不易等原因實施難度增大。另一方面，對富裕村莊而言，大量的人口流入，給村莊治理帶來了極大壓力。如流入人口的住房、就業、子女教育等問題越來越突出。同時，由于人口流動的非理性化、盲目性、隨意性，很多流動人口沒有明確的目標，這不可避免地造成流動人口與流入地的不適應。又由于一些流動人口受教育程度較低，缺乏勞動技能，法紀觀念淡薄，當通過正當途徑難以謀生時，他們中的一部分思想道德低下者易鋌而走險，走上危害社會治安乃至犯罪的道路，從而成為社會秩序的一大隱患，加大了治理難度。

2.農村社區分化會影響村莊穩定，增大社會風險。其一，嚴重的農村社區分化會導致落后村莊不穩定。農村社區過度分化會使落后村莊產生相對被剝奪感。社會心理學認為，“相對剝奪感”是一種人們沒有獲得他們認為應得之物的心理狀態。當個人將自己的處境與其參照群體中的人相比較并發現自己處于劣勢時，就會覺得自己受到了剝奪。這種剝奪因人們不是與某一絕對的或永恒的標準相比，而是與某一變量相比，因此是相對的，這個變量可以是其他人，其他群體，也可以是自己的過去。有時，即使某一群體本身的處境已有所改善，但如果改善的程度低于其他參照群體的改善程度，相對剝奪感也會產生。這種感覺會產生消極情緒，可以表現為憤怒、怨恨或不滿。在現實中，貧富差距問題是影響社會穩定的重要根源，是引起低收入村莊“相對剝奪感”的重要原因。一些村莊在改革開放中脫貧致富，而一些村莊發展卻相當遲緩，落后的經濟、文化生活與富裕村莊相比差距明顯，這必然會導致落后村莊人口的大量外流，致使土地無人耕種，礦產無人開采，治安無人管理，人心不穩，并在心理上產生強烈的“相對剝奪感”，引起社會不穩定，從而加大村莊治理難度。其二，嚴重的農村社區分化導致村莊之間隔閡。村莊間的非均衡發展雖可以成為村莊發展的動力，但當村莊之間收入差距過大，特別是鄰村之間的差距過于明顯時，先進村莊就會產生優越感，落后村莊則極端消極低沉，從而直接加深富裕村莊與貧窮村莊的隔閡。特別是富裕村莊生活參照系的絕對優勢使落后村莊農民內心逐漸產生并積聚起一種強烈的不斷增強的受挫感，當落后村莊面對巨大的地區差距而感到無能為力時，發展動力就會異化為對富裕村莊的嫉恨。不管是富裕村莊對貧窮村莊的鄙視，還是貧窮村莊由于產生“相對剝奪感”而對富裕村莊的仇視，都會加劇人們對貧富分化現實的不滿，進而會影響社區、社會的和諧與穩定。

3.農村社區分化對村莊治理模式創新提出了挑戰。一是農村社區分化對國家的村莊治理提出了挑戰。一方面，農村社區分化為政府農村治理制度創新設置了難度。農村社區分化表明村莊自主意識增強，民主覺悟不斷提高，其對國家制度的選擇更加積極和挑剔，要求有更完善的農村治理制度設計來滿足他們的需要，這就對國家的村莊治理體制創新提出了新的要求。而農村社區的過度分化導致村莊之間相互適應性越來越小，新生治理制度難以適合如此之“地情”，使得新生治理制度整體性特征缺失而難以推廣。另一方面，農村社區分化對政府的農村政治整合提出了新的挑戰。農村社區分化在本質上表現為利益分化，而利益分化又必然會產生利益沖突。對于國家政治發展來說，農村社區分化就是一個利益整合的過程。所以，國家在如何既能使各分化主體的權力和利益得到保證，又能夠促進社會整體穩定和發展等方面面臨新的挑戰。如2012年5月8日，河南濮陽慶祖鎮西辛莊村要建“村級市”，［6］希望能夠得到與其經濟實力相稱的政治權力。因此，農村社區分化對國家政治整合的挑戰越來越嚴峻。

二是農村社區分化使鄉鎮政府的村莊治理面臨新的矛盾。隨著農村社區分化，村莊治理模式也在由權力集中逐步向“鄉政村治”模式轉變。鄉鎮政府是國家權力的基層代表，對村莊治理具有直接的影響力。但是，一方面，農村稅費改革后，鄉鎮政府失去了對人、財、物的統一調控權，進而使其統一指揮失效，導致鄉鎮行政能力不足，并逐漸失去了對村莊治理的積極性和主動性。另一方面，農村社區分化使村莊獨立自主能力逐漸增強，民主意識不斷強化，村莊自治越來越深入人心，這在一定程度上削弱了鄉鎮政府對村莊治理的控制力，對鄉鎮政府治理的穩定性產生了沖擊。而鄉鎮政府也會在農村社區急劇分化的時候，出于對自身行動合法性基礎的考慮，對村莊治理的控制逐漸減弱。鑒此，鄉鎮政府既要退出領導權，站在法律規定的位置上，又要在動員力和影響力弱化的情況下實現有效的村莊治理，保持農村社會的有序性，這就構成了鄉鎮政府村莊治理的矛盾。

三是農村社區分化成為鄉村自治的障礙。盡管村莊自治的發展具有很大的合理性，但從中國鄉村社會的現實來看，各農村社區分化現象明顯，政治體制環境和經濟文化發展水平的不均衡等特征決定了自治模式具體實施上的復雜性。自治本身是一個過程，需要各個方面的條件支持，這些條件不僅包括國家政治統治的情形，更多的則是地方或者社區本身的客觀現實，比如經濟文化發展水平、觀念習俗等。而我國的鄉村社會現實情況十分復雜，當國家試圖以統一標準規劃治理結構或者是落后地區不顧本身的客觀現實而將自己的治理選擇建立在“理想國”上時，原本理想的治理模式反而起不到預期效果。以經濟文化發展水平為例，一個村莊實施自治，其本身必須能夠提供自治所需要的物質與文化條件，而中國絕大多數的鄉村社區并不具備這樣的能力，村莊自治受到了前提條件的制約。

三、農村社區分化背景下的村莊治理路徑選擇

我國農村社區分化是客觀存在的現實，村莊治理路徑的選擇也必須符合這樣的現實，既要強調國家宏觀層面的村莊治理，又要重視農村微觀層面的村莊治理，只有加強二者的有機結合，才能實現農村社區的合理分化與有效治理，最終實現農村社會的和諧發展。

1.國家要從宏觀上引導農村社區合理分化。我國目前還處于社會主義初級階段，由于歷史、社會、文化等原因形成了較大的村莊差距。因此，我國既不能像當今西方國家那樣實行發展后的公平型戰略，也不能像現代化進程中的國家那樣實行效率型戰略，國家對村莊治理的影響要遵循有限平衡原則，既強調公平，又不能忽略效率。為此，政府要從宏觀上把握和控制農村社區分化問題，引導農村社區充分、有序、合理分化。一是注重經濟發展，從根本上解決農村社區發展差異問題。加大區域經濟支持力度，對外出務工村、商品性農業村等發展較慢的村莊給予政策支持，幫助他們發展經濟，縮小村莊之間的發展差距。不斷加大對貧困農村的幫扶力度，通過技術培訓、結對幫扶等方式，幫助貧困村莊發展生產，脫貧致富，縮小村莊之間的貧富差距。二是正確協調流動人口，改善村治水平。繼續深化戶籍制度改革，建立健全人口管理機制，形成一個公平開放的人口管理機制。不斷調整政策，促進流動農民的政治參與，重視流動人口的社會資本，鼓勵農民精英參與村莊的治理。還要加快土地制度改革，積極穩妥地推進以家庭經營為基礎的土地適度規模經營，探索建立土地使用權的合理流轉制度，防止土地荒蕪，提高土地生產率和勞動生產率。

2.加強村莊內部治理制度的創新。對村莊治理進行制度上的創新，必須考慮憲法選擇原則、村莊操作規則與村莊集體選擇規則的綜合運用，促進村莊治理制度體系的不斷完善。政府組織和村莊自治組織要以科學的治理理念，形成普遍認同的治理目標，通過協商與合作，實施對村莊的共同治理。要保障村莊治理者與其地位相適應的參與、決策、執行、管理和監督等權力的實施，并使村莊治理者之間的治理權力適當分離，互相約束，互相制衡。各村莊治理者都應是獨立、平等的主體，是平等、自愿與合作的關系。要保障每一個村莊治理參與者的合法權利，實現它們之間的正常溝通與協調，形成科學、合理、和諧、發展的村莊治理理念與治理制度體系。一是培育多元村莊治理主體。積極培育村莊自治組織，充分發揮多元主體的作用，加強政府部門與村莊自治組織、村民的合作。二是構建多元互動的網絡型政府權力運作方式。改革傳統的自上而下的權力運作方式，建立政府、村莊正式組織、民間組織和村民之間的多元互動運作模式。以村莊共識和認同為基礎，形成充分調動村莊能動性和自主性的治理機制。三是為村民參與提供制度保障。增強村民的民主意識和參與意識，健全村莊管理制度與組織體制，為村民參與村莊治理提供制度途徑。四是在治理結構上，改變傳統的治理結構，使村莊內的公共治理和主要資源向村莊集中，突出村莊的主體作用。五是在治理主體上，村委會要發揮村民自治組織的作用，積極主動地參與公共治理，村莊中的其他自治組織和普通村民也將參與治理。各治理主體要不斷更新治理觀念，在治理方式上由強化村莊管理轉變為以服務村莊為主，更加注重通過契約和法律手段來履行權利和義務，實現在法律制度框架內的各村莊治理主體之間的互動。六是在治理內容上，劃清鄉鎮政府與村委會在村莊治理中的權責關系，明確村委會在村民自治中的主體地位，充分發揮其村莊治理功能。［7］

3.不斷探索農村社區分化背景下的村莊治理新模式。村莊治理是社會治理的重要組成部分，關涉整個社會的變遷和發展，因此，村民治理模式的選擇要結合各個村莊的傳統和實際情況，根據農村社區發展的不同階段，針對地區差異性區別對待，采取相應的治理措施，不應強求同一。

一是先進村莊采取自治型治理模式。先進村莊從整體而言其經濟發展水平較高，內部利益結構分化和組織分化越來越充分，農民自治意識和素質不斷提高，這都為農村自治提供了先決條件。村莊自治組織要真正成為村莊治理的主體，真正成為承擔村莊公共事務管理與決策的自治性組織。政府與村莊自治組織共同為村莊提供資源，共同提高村莊吸收社會資源的能力。隨著村莊的民主政治不斷發展，村莊民主政治發展的基本特征逐漸成為在法律保障下的民主選舉、民主治理以及民主決策。在這種治理模式下，整個村莊成為一種具有一定靈活性的組織體系，在該體系內各種組織組成的資源不斷進行互補同時信息互通。政府通過法律、制度為村莊組織的發展提供保障的同時對其進行監督和管理。

二是中間村莊采取合作型村莊治理模式。由于中間村莊自治能力相對較強，村莊自治組織的治理能力和作用體現越來越明顯，尤其是村莊的民主政治發展取得了顯著成效，農民民主意識逐步增強，初步具備了一定的自我教育、自我管理與自我服務能力，所以，中間村莊可以實行合作型村莊治理模式。合作型村莊治理模式是國家政權力量與村莊自我治理力量通過一定的制度體系，共同治理村莊的一種模式。政府通過行政力量對村莊進行宏觀和間接的干預，由政府、地方、村莊自治組織以及村民代表共同組成村莊治理機構，村莊以自治為主。政府從宏觀上負責對村莊事務和治理進行科學規劃和指導，確保村莊治理方向的正確及治理理念和制度的先進性。政府通過授權把權力移轉給村莊自治組織，由其履行原本由政府承擔的部分職能。對于村莊治理資源的投入，主要還是以政府投入為主，村莊各自治組織投入為輔，同時鼓勵村民不斷增加對村莊治理資源的自我投入。合作型村莊治理模式的實施是符合中間村莊實際情況的，“這種模式的治理主體由二元(基層政府和基層群眾自治組織)轉變為多元(基層政府和基層群眾自治組織、農村社區組織、其他非營利性組織、轄區單位、農村居民)，治理過程由行政控制轉變為民主協商，治理體系由垂直結構轉變為橫向結構，治理關系由依附與庇護關系逐步轉變為信任與互惠關系?！保?］

三是落后村莊采取國家主導型治理模式。在國家主導型治理模式中，基層政權組織是村莊治理的主體，承擔治理的主要責任;行政手段是配置社會資源的主要手段，基層政權充分組織和協調社會資源和社會力量，并通過有效控制村莊治理資源達到村莊合理治理與村莊和諧發展的目的。同時國家主導還可使科學、有效、合理的村莊治理模式迅速推廣，并在實施過程中得到不斷的校正與創新。落后村莊的經濟發展相對遲緩，自主能力相對不足，民主政治發展相對滯后。在這樣的地區，如果沒有能有效促進經濟社會發展的行政力量的介入，要想獲得經濟和社會的順利發展，并縮小與發達村莊的差距，是非常困難的。為此，此類村莊治理過程中，要強調行政的主動性發揮與村莊自身的能動性創造。另外，落后村莊由于社會結構簡單，人口同質性強，其治理還要依靠風俗、習慣、道德、社會輿論等非正式社會控制，如鄉規民約等。

［1］李培林.村落的終結——羊城村的故事［M］.商務印書館，2004.

［2］劉慧.我國農村發展地域差異及類型劃分［J］.地理學與國土研究，2002，(4).

［3］江麗.現代村莊治理模式探析［J］.鄭州航空工業管理學院學報，2008，(6).

［4］盧福營.非農化與中國農村社會分化［DB/OL］.國公網，2008－07－21.

［5］李松濤，南京大學新農村調查組.鄉土中國分成三個世界:人均年收入相差12倍［N］.中國青年報，2006－07－31.

［6］河南濮陽西辛莊村要合并附近15個村建“市”“村級市”是創新還是折騰［N］.人民日報，2012－04－20.

［7］李長健，朱漢明，胡純.關于不同類型農村社區治理模式的思考［J］.南通航運職業技術學院學報，2009，(8).

C912.82

A

1002－7408(2012)09－0081－04

2011年河北省科技廳軟科學研究計劃項目“農村社會分化背景下的村莊治理與和諧村莊建設對策研究”(11457254)的階段性成果。

杜勝利(1970－)，男，中國人民武裝警察部隊學院管理系教授，碩士生導師，南開大學在讀博士，研究方向:政治經濟學、農村社會發展問題。

【責任編輯:張亞茹】