我國社會救助事業的現實需求與未來制度選擇

唐麗娜，席 恒

(西北大學 公共管理學院，西安 710069)

我國社會救助事業的現實需求與未來制度選擇

唐麗娜，席 恒

(西北大學 公共管理學院，西安 710069)

改革開放30多年，我國的反貧困任務仍然十分艱巨。面對由于各種原因引起的貧困問題，需要不斷完善社會救助制度的內容，科學合理地規劃社會救助事業，進一步強化社會救助管理體系，完善財政支持系統，健全法制保障，以實現我國社會救助事業的穩步發展。

貧困人口;社會救助;體系;管理;法制保障

在當代社會保障體系中，社會救助以其不同于其他保障項目的突出特點在反貧困和社會保障體系中發揮著重要作用?！笆晃濉逼陂g，我國社會救助制度在救助項目、救助人群、救助管理、救助主體等方面得到了很大完善，取得了一定的成就，初步實現了社會救助制度的定型化、規范化和體系化，實現了濟貧理念由“救濟”向“救助”的轉變。發展社會救助事業(或項目)成為政治共識，經濟、政治和社會條件也為社會救助制度的發展提供了資源。但隨著經濟的快速發展和社會的不斷變化，社會救助制度也面臨著新的問題，救助的人口規模發生了變化，救助的內涵和外延在不斷發展，救助的人群結構也在變化。新生的或原有的貧困問題，在不完整的社會救助體系面前比較充分地顯露出來，這使得以解決眼前問題為導向的社會救助制度必須做出改進，以適應新的情況。

一、我國社會救助的現實需求

隨著經濟的快速發展和社會的不斷變化，社會救助人群規模不斷擴大，人群結構發生相應變化，國家和社會對社會救助的內涵和外延的理解不斷擴展，社會救助的現實需求也發生了很大變化。

1.社會救助人群規模的不斷擴大引起資金需求增長。根據民政部《2011年10月份民政事業統計月報》顯示，截止到2011年10月，全國城市居民最低生活保障人數為2274.1萬人，戶數達到1139.5萬戶;農村居民最低生活保障人數為5290.8萬人，戶數達到2622.8萬戶;農村居民五保供養人數為552.6萬人，戶數達到531.5萬戶。根據《中國農村扶貧開發綱要(2011－2020年)》確定的扶貧標準2300元，我國現有貧困人口達到1.28億，占到全國總人口(除港澳臺外)的10%左右。

根據民政部數據，僅以基本生活救助為例，截至2011年10月，城鄉低保人數為7564.9萬人，約等于全國總人口的5.52%。從保障標準看，2010年最低生活保障平均標準是:城鎮為251.2元，農村為117元，①到2015年和2020年，如果剔除物價變動因素，城鎮低保平均標準按照年均增長率9.99%②測算，到2015年城鎮低保平均標準提高到404元，到2020年提高到651元。農村低保平均標準按照年均增長率18.67%測算，到2015年達到275元，到2020年增長到648元。如果低保人數不變，以2010年為標準進行測算，預計到2015年和2020年，每年低保支出所需財政資金分別將提高到1159億元和1897億元(未包含五保戶供養、各類專項救助、臨時救助及特定人群救助等)。

2.社會救助人群結構不斷變化使救助工作趨于復雜。進入21世紀以來，中國社會結構調整迅速，社會救助工作越來越復雜。從宏觀角度來看，區域發展差距、城鄉居民收入差距、區域內部收入差距以及收入分配的不平衡，使相對貧困問題逐步突出。在階層結構上表現為貧富差距固化成為常態;人口結構上，城鄉人口格局將發生重大變化，人口老齡化提速，在2015年總量將突破2億，人口紅利加速遞減;城鎮化加速發展，城市化水平不斷提高，農村中土地保障傳統和城市中家庭成員互助模式逐漸衰弱。這些都會對原有的國家—社會、國家—政府、政府—民眾、政府—市場關系調整產生深刻的影響，從而導致經濟和社會發展中出現不確定性貧困群體，增加社會救助工作的復雜性。從微觀角度來看，在實際生活中，由于各種各樣的原因而出現了許多新增貧困人口:家庭收入水平雖略高于低保標準，但實際生活水平卻低于享受了各種救助的低保對象的城鄉居民;對最低生活保障制度的“不利用性”，不愿意被貼上這樣的“社會標簽”而未被制度覆蓋的貧困群體;由于發生不可避免的大宗開支，如醫療、教育、住房、災害等，從而導致生活質量在短期內急劇惡化、無以為繼的“支出型”貧困者;市場變化和自然災害增多，貧困人口在市場波動面前的脆弱性引發的更為復雜的返貧致貧等;自然環境和社會環境的變化導致的各種孤、殘、病、貧、流浪、留守等兒童問題變得越來越復雜。各種各樣的不同程度困難情況的相對貧困群體對我們的社會救助體系提出挑戰，使得社會救助工作也更為復雜。

3.社會救助的內涵和外延不斷拓展要求救助方式轉變。社會救助是基于對貧困的認識展開的。伴隨著經濟社會的發展，現代社會對貧困本身的內涵和外延的理解也在不斷發展變化，社會救助的價值理念從恩賜觀念逐步向權利觀念轉變。中國社會的傳統主流意識認為貧困是源于生理、天賦、心理和家庭的缺陷，通常把對弱者的救助看成是一種悲天憫人的慈悲行為，是對窮人的恩賜和施舍。這種建立在“施恩論”思想基礎上的社會救助，偏離了其本質的意義，在政策上表現為享受對象是占人口較少比例的“三無”人員，強調絕對貧困的救助，救助標準多是參照滿足最起碼的生活需求的最低費用。隨著社會的不斷發展，除了內生性障礙致貧以外，人們更多的是從社會制度和社會結構中尋找貧困的原因，例如由于社會經濟政策的失當等原因導致的貧困。人們越來越認識到，社會救助是國家和社會義不容辭的責任。維護人權與人的能力建設，弘揚以人為本的現代理念，使救助對象的生存權與發展權得到應有保護，使全社會成員共享社會發展帶來的成果，這些內容越來越成為社會救助內涵的基本共識。例如1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》規定:持有非農戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。條例明確了救助貧困的法定責任主體理所當然的是國家政府，同時需要社會各界力量積極參與;救助不再是單純地面向處于威脅生命的絕對貧困的部分社會成員，而是基于滿足基本生活需求的標準，面向存在需求的全體社會成員。這些都對社會救助的內容和項目設計提出了新的挑戰，要求從生活救助向綜合救助發展。

二、我國社會救助的資源分析

改革開放30多年來，我國在社會認識、經濟發展和慈善事業方面都有了長足發展。

1.建立完善的社會保障體制日益成為我國領導層的政治共識?，F代保障制度產生以來，社會保障作為一類國家公器發揮著政府管理、社會治理的重要功能。無論是俾斯麥社會救濟法，還是奧巴馬的醫療改革;無論是我國國有企業改革時期的養老保險，還是十七大之后的社會保障制度，社會保障作為政府管理工具，發揮著越來越重要的作用。任何國家的經濟改革或轉型都要付出一定成本，特別是社會成本。來自貧困的社會和政治壓力或多或少會危害甚至破壞改革計劃的可持續性，因此，為了成功推行改革計劃，政府常常推出以社會安全網為主要形式的干預或補償措施，為貧困或弱勢群體提供經濟援助，我國也不例外。自20世紀90年代末開始，我國經濟體制改革進入攻堅階段，改革力度不斷加大，由此引發了許多社會矛盾和社會問題，如企業破產、停產或半停產、工人失業和下崗、物價上漲過快、貧富差距拉大等。這些問題常常觸及普通市民特別是社會弱勢群體的切身利益，而這反過來在一定程度上阻礙或減緩了社會主義經濟市場化改革的步伐。黨的十七大明確了“到2020年實現全面建成小康社會”的奮斗目標和“五項新的要求和具體目標”，這個奮斗目標，既要求我們繼續深化市場經濟改革，保持國民經濟穩定、快速發展，又要求我們建立相對公平的分配機制，對上述弱勢群體的利益損失建立一定的補償機制，讓他們分享經濟發展的成果?？梢哉f，社會保障日益成為中國領導層的政治共識。

2.30年經濟發展為社會救助提供了堅實的財力支持。上世紀90年代以來，國家為社會救助制度運行提供了基本的財政制度安排，公共財政已經逐漸替代單位和組織而成為資金來源的主要渠道。國家財政收入持續增長，其中，2004－2009年平均增長率為23.6%，給我們提供了強有力的后盾。2010年年末，我國GDP已經躍居世界第二。截至2011年我國GDP全年增長速度將達到9.2%左右，若國際經濟政治環境不再惡化，國內不出現大范圍的嚴重自然災害和其他重大問題，我國未來實際GDP與潛在GDP將仍然保持同步增長，到2020年，居民的平均生活水平(即人均GDP)將和拉丁美洲、土耳其及馬來西亞目前的水平大致相當。經購買力調整后，2020年我國的人均GDP將是美國的四分之一，而我國的經濟總量將超過美國。我國可能在2020年到2030年間的某個時間成為最大的經濟體。③我國經濟發展的成果能夠為社會救助提供堅實的財力基礎。

3.包括慈善事業在內的社會救助日益成為我國社會的基本理念?，F代意義的慈善事業在我國雖然起步較晚，但是日益發展起來的慈善文化所倡導的為富者“仁”的價值取向，視“奉獻愛心”為最高價值，代表了一種全新的財富觀。這種通過捐助與受捐助的“愛心”交流和資源流動，不僅可以從物質上緩解某些群體的困境，從心理上、情感上消解貧富階層傳統積弊造成的隔閡，還可以在價值上形成一定共識，形成社會階層間的良性互動，最大限度抵消各種“累積性不平等”對個人發展的消極影響，為每個人更完整地實現“盡其所能、各得其所”創造條件。在和諧社會的構建中，慈善事業日益受到政府的重視與民眾的關注。國務院于2000年12月發布的《關于完善城鎮社會保障體系建設試點方案》明確指出“大力發展慈善機構、服務于貧困家庭的基金會等非營利機構”;“十五”計劃首次將“發展慈善事業，加強對捐助資金使用的監管”寫入國民經濟與社會發展計劃;2005年，“支持發展慈善事業”首次出現在政府工作報告上;黨的十七大明確提出加快完善社會保障體系應以慈善事業為補充;2011年政府工作報告中指出“大力發展慈善事業”?！笆晃濉逼陂g，我國慈善事業有了進一步的發展，從2005年至2009年，我國的社會捐贈款物、福利彩票提取公益金數額和各類基金會等社會組織的年均增長率分別為69.38%、14.62%和17.25%，④這表現出包括慈善事業在內的社會救助日益成為我國社會的基本理念。

三、我國社會救助制度面臨的主要問題

雖然，“十一五”時期我國社會救助體系得到了很大完善，特定人群保護制度進一步健全，社會救助管理進一步深化，社會救助第三方力量蓬勃發展，但是伴隨著社會救助需求的變化，我國社會救助制度仍顯現出一些不足和問題。

1.社會救助法制建設有待強化。作為政府保障公民生計的最后一道防線的社會救助制度，需要以高層次的法律來規范，統領全國的社會救助事業，免除人民最低要求的風險。很多國家社會救助制度都以高層次的全國性立法為保障，例如英國從1601年的《濟貧法》開始就規定了政府為社會貧困并喪失勞動能力的國民提供救助的義務;美國在1935年的《社會保障法》中就明確了公共救助是社會保障的重要組成部分。我國社會救助的制度安排多數屬政策性制度，大多以通知、意見、方案或者規劃等形式發布，法規性制度安排相當稀少，且基本上屬于國務院的行政法規及部門規章，如規定、條例、實施細則或辦法，法律效力和層次都較低。法律不僅應宣示權利，而且還應同時配置社會救助的各種程序。在現實生活中，由于社會救助法治的薄弱和實踐操作的不規范，侵害救助對象權利的現象時有發生，“應?！闭卟荒堋氨M?！?，救助機構擅自降低救助標準，甚至挪用救助款物等等，受助對象的權利得不到保障，嚴重影響了他們的基本生活。但權利本身如何實現真正的救助，相關工作機制并沒有非常詳細的規定，許多受助對象對行政復議、行政訴訟一無所知。

2.社會救助體系有待完善。其一，標準制定應更加科學。我國低保標準是由基層政府民政部門會同財政、統計、物價等部門制定并報上一級地方人民政府備案后公布執行的，但由于目前社會救助水平(主要表現為低保)的厘定并沒有客觀的標準，所以在實際操作過程中當地政府財政狀況成為社會救助水平的決定性因素。另一方面，自1999年頒布《城市最低生活保障條例》以來，中央政府僅僅只是提出補貼應該滿足受益者的當地最低生活標準，并列出食物、衣物、住房、燃料和兒童教育等作為衡量指標，但具體補貼水平并沒有明確。其二，方式應更加人本化。目前我國的社會救助方式大多停留在“輸血”層面，激勵就業和預防貧困的措施較少。鑒于無償性特點，社會救助并不特別要求被救助者提供服務作為回報，而應當更多體現出政府責任和被救助者的權利。其三，項目設置應更加合理?，F行社會救助體系內容繁雜，且缺乏相互的銜接配套，引起多重救助的簡單疊加和勞動所得對救助待遇的簡單替代，不利于激勵受助對象通過公開的勞動增收并退出受助行列，這將會從深層次影響我國城市社會救助制度的長遠發展。同時，在城鄉收入差距越來越大的情況下，制度設計的二元化色彩明顯，表現為:政策二元、管理部門多元、財政支持不明確、救助標準二元化，這不僅沒有縮小城鄉收入差距，反而加大了城鄉收入差距，與城鄉一體化的方向相悖。

3.社會救助管理體制有待完善。首先，管理體制應更加規范。我國目前的社會救助管理以民政部門為牽頭單位，但由于缺乏明確的法律依據和存在部門利益阻隔，民政、財政、工會、婦聯、企事業單位等多頭實施社會救助，“多龍治水”的工作格局導致政出多門、標準各異。這種多元型的救助管理狀況，造成社會救助的總體無序，增大了管理成本，降低了工作效率，既不現實也不利于救助對象需求的有效滿足。其次，運行機制應更加完善。從現狀看，相應監督機制缺失，監督條款本身流于形式和文本，還沒有形成一種經常性的、全面的監督安排，從而導致制度的執行不力，并且還不能及時糾正其中出現的問題。權力失去監督就會導致腐敗，制度失去監督就會形同虛設。而且在現實生活中，由于在管理過程尤其是社會救助資金轉移支付過程中“奧肯漏桶”的客觀存在，導致了社會救助的低效率，造成新的社會不公現象。質言之，我國目前社會救助在資金監管、程序保障、權利救濟等具體運行機制方面還有待進一步完善。

四、我國社會救助制度的未來選擇

我國社會救助制度未來發展應該立足于解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，加強理念提升、制度建設和管理創新，形成與構建社會主義和諧社會要求相適應的可持續發展的普惠型社會救助體系。

1.進一步健全社會救助實施的法制保障體系。社會救助制度需要以高層次的法律來規范，統領全國的社會救助事業，免除人民最低要求的風險。一是加快社會救助統一立法進程。我國《社會救助法》的缺失成為我國社會救助制度發展的瓶頸，嚴重制約我國社會救助制度的穩定、定型和可持續發展。在立法過程中，應改過去單純強調權利原則為具有一定勞動能力的受救助群體須承擔相應義務的原則。二是調整社會救助法制結構性失衡，建立健全社會救助程序法，具體包括社會救助公開制度、社會救助回避制度、社會救助聽證制度、社會救助應退盡退制度、社會救助處罰制度等等，以期增強社會救助工作透明度，避免不正當行為發生，改變重實體輕程序的狀況。三是完善社會救助制度內、外部的銜接機制。內部銜接主要是指加強社會救助的配套立法，彌補相關制度規定過粗的缺陷，詳細規范立法層級低、相關規范嚴重缺乏的醫療救助、教育救助、就業援助等專項救助內容，真正做到“應保盡?！?。社會救助從社會保障的層面來說是最低、最基礎的，它和社會保險及社會福利是一個梯度式的上升，所以外部的銜接主要是指社會救助與社會保險的銜接，尤其是與就業制度的銜接，目的是強調受助者自立，促進人力資本的發展，減少“福利依賴”和“貧困陷阱”。

2.進一步完善社會救助體系。在現階段構建和諧社會和關注民生的大背景下，一是應基于多元化原則、根據致貧風險確定社會救助的主要內容，包括基本性生活救助、災害救助和專項救助，其中基本性生活救助保障救助對象的生存，災害救助是救助各種自然災害、社會災害以及不可預見的重大災難，專項救助滿足救助對象的各種特殊需要，三者相互補充，共同構成社會救助制度的主要內容。二是進一步擴大社會救助覆蓋范圍，改變目前存在若干弊端的“人戶一致”原則，積極研究解決非戶籍人口享受社會救助待遇的問題，探索如何將邊緣貧困群體納入救助體系的制度，注意社會救助對象的邊界彈性化處理。三是建立科學合理的社會救助標準及其正常動態增長機制。建議中央在標準制定方面，遵循基本生存和未來發展共同關注，食品類支出和交通、教育、通訊等支出需求共同滿足，貧困人口分享社會經濟發展成果的原則，在設定全國基準的基礎上由省級政府結合當地經濟發展水平、物價水平執行救助標準，防止偏高或偏低，避免“看米下鍋”的現象。四是建立科學合理、規范有效的財政投入機制。作為可靠、穩定的資金來源，財政投入結構應更加完善;根據責任共擔的原則，健全各級財政對于社會救助資金實行足額列支和按時撥付機制，制定穩定的制度化的中央和地方各級財政共同負責機制，以制度化的方式明確各級財政的責任，同時完善社會募集機制作為公共財政的有力補充。五是真正實現城鄉一體化。城鄉一體化主要是指社會救助制度框架一致、管理體系一致、具體救助標準因城鄉消費差異而有所差別或逐步走向趨同。社會救助制度屬于公共服務范疇，要堅持制度公平，堅持機會公平，保證城鄉居民在社會救助面前具有同等的權利和機會，同時要保證城鄉居民的社會救助效果公平。

3.進一步強化社會救助管理工作。一方面要加快社會救助工作的管理體制改革，改善我國目前社會救助實際上的“多龍治水”的工作格局，建立綜合協調機制，整合和規范社會救助工作的管理體制，有效整合救助資源，促進社會救助工作的良性運行:一是各級政府成立社會救助工作的領導協調組織，改善過多的地方分權式的社會救助管理模式，統一政策，協調步伐，全面管理與監督社會救助工作。二是進一步轉變政府職能，明確各級政府職責。三是建立社會參與的多邊救助機制，整合基層的社會救助力量，成立處理公共事務的綜合服務平臺，開展社會救助服務。

另一方面，完善社會救助工作的運行機制:一是規范操作。根據權利與義務對等的原則，規范救助對象的確定程序，堅持公開操作;進一步完善分類施保機制，制定相關的分類標準、補助系數等;救助資金管理必須明確職責，嚴格實行專戶、?？?、專人管理。二是建立專門的社會救助信息共享機制，實現救助工作的動態管理。三是建立健全監督機制，包括預決算管理機制、監督檢查機制和處罰機制。四是統一整合地方社會救助各方面的資源，統一管理支配社會救助資金，實行資金、信息統一口徑、統一數據庫。

注釋:

①參見民政部《2010年社會服務發展統計報告》。

②根據民政部《2010年社會服務發展統計報告》數據整理得出(其中城鎮低保以2005年為基數，農村低保以2007年為基數)。后同。

③世界銀行:參見中國經濟季報－2010年6月。

④根據《中國統計年鑒》(2006－2010年)數據計算得出。其中社會捐贈款物的數據由于2008年汶川地震的發生而有所偏離。

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D632

A

1002－7408(2012)02－0023－04

民政部和聯合國兒童基金會合作項目“中國社會救助制度(五年)發展規劃研究”(MSJ10－001)。

唐麗娜(1972－)，女，陜西富平人，西北大學公共管理學院講師，主要研究方向為社會保障學;席恒(1962－)，男，陜西寶雞人，西北大學公共管理學院教授，博士生導師，主要研究方向為公共經濟學和社會保障學。

［責任編輯:黎 峰］