公共服務市場化中的政府責任

張頂浩

(蘇州大學，江蘇 蘇州 215000)

公共服務市場化中的政府責任

張頂浩

(蘇州大學，江蘇 蘇州 215000)

我國正在進行以公共服務市場化為主要內容的行政體制改革。目前的公共服務市場化改革雖然取得了一些進展，但也出現了許多問題，尤其是醫療、教育和住房的高費用引發了公眾的高度關注，也引起了理論界關于公共服務市場化過程中政府責任的反思。在公共服務市場化的過程中，必須正確定位政府應當承擔的社會服務的職能，明確政府在公共服務市場化中的責任，提高市場化條件下政府的公共服務能力。

公共服務;市場化;政府責任

一、公共服務市場化的內涵

公共服務市場化，是指通過政府與社會之間的合作，利用競爭機制、價格機制、供求機制與約束機制，調動社會資源參與政府供給公共服務的過程，從而實現政府以較少的資源與較低的成本來實現提供數量更多、質量更高的公共服務之目的。它主要包括三個方面的內容:政府的公共服務決策與公共服務具體的供給執行過程分開;在公共服務的具體供給過程中引入競爭機制;消費者具有選擇的權利與選擇的機會。［1］公共服務市場化是一種制度的創新，它突破了政府決策、政府執行的傳統模式，通過政府權威與市場交換之間的復合配置，凸現了雙方各自的功能優勢，從而為政府以更高效更經濟的方式履行公共服務職責提供了可能。

公共服務市場化改革要求在公共部門中引入市場機制，通過市場化的運作方式向公眾提供公共服務，達到降低成本、提高效率的目的。蓋伊·彼得斯認為公共服務市場化改革體現在四個方面:一是公共部門結構的變化(包括打破壟斷讓私營部門介入、分解大型組織使其小規模企業化、權力分散和下放等);二是管理上的變化(包括人事管理中的績效管理及工資制、財政管理中的將購買者與提供者分開及成本核算、引入私人競爭讓市場來檢驗公共部門的效率等);三是政策制定(包括決策權力分散化、協調工作的困難且重要性加強等);四是公共利益(包括以政府的施政成本是否低廉為評價標準、政府責任的市場化傾向、公民被看作消費者和納稅人等)。［2］公共服務市場化是政府職能轉變和行政改革的必然趨勢，它代表著一種全新的治理理念和形式。公共服務市場化的實質就是改革公共服務供給方式，提高公共服務的供給效率。公共服務市場化絕非只要市場不要政府，政府責任始終是公共服務市場化中不容忽視的一個重要內容。積極推行公共服務市場化，是我國政府向服務型政府轉變的一個重要標志，具有重要的現實意義。

二、當前我國公共服務市場化改革中存在的主要問題

1.公共服務市場化的標準、領域和范圍不明確。在我國公共服務市場化的過程中，部分人對公共服務市場化有誤解，認為要實行公共服務的全面市場化;還有部分地方政府為了減輕政府財政負擔，把一切都推給了市場。公共服務市場化不是要推卸政府在公共服務領域中的職責，而是為了以更好的方式滿足社會對公共物品及服務的需求。在公共服務市場化改革的進程中，政府的責任主要體現在組織協調多方的力量共同辦好公共服務事業，從公共服務事業的經營者轉變為組織管理者和協調者上。如果政府控制的公共服務范圍過寬，則會造成市場失靈，甚至會引起某種程度的政府壟斷。公共服務市場化的限度問題異常重要，需要政府對市場化的標準進一步明確，對市場化的領域和范圍進行深入分析，明確公共服務的性質，認清在哪些領域進行市場化是合適的，哪些領域進行市場化不合適，明確市場化的操作步驟和細節，分步驟、分階段實現公共服務的市場化，而且市場化的對象必須有明確的目標和衡量標準，使易于監測和評估。［3］

2.市場化對象不明確，政府職能“缺位”和市場化“過度”。在公共服務市場化過程中，市場化對象不明確，政府職能“缺位”和市場化“過度”的問題也很突出。對于公共服務市場化所應采取的內容和形式目前存在著爭議，有所謂全面的“市場化”，沒有具體區分哪些領域能夠市場化，哪些領域不能夠市場化，這是對公共服務市場化的誤解。規范化的政府職能是市場化的必要條件，“掌舵而非劃槳”，是公共服務市場化時代對政府職能的形象性表述。公共服務市場化改革中，政府的職能主要是宏觀方面的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，而具體的執行職能則交給市場去完成。但這并不意味著政府放棄責任，任憑市場自發調控。在我國公共服務市場化的實踐中，存在著許多問題，首先是腐敗現象的不斷出現;其次是公共利益被忽視和受損;再次是公共責任的缺失。公共部門的責任缺失，最終會損害公共利益。在公共服務市場化中我們必須謹記，“公共服務可以民營化，但公共責任不能民營化?！保?］所謂市場化“過度”，是指任由市場去支配。我國的公共服務市場化必須“適度”，一些公共服務可以市場化，而另一些仍由政府提供為好。至于如何把握“度”的問題，應具體問題具體分析，在“市場失靈”的時候，政府應加強監督和控制，在“政府失靈”的時候應引入市場機制。

3.公共服務市場化方式存在缺陷。公共服務市場化方式目前主要有以下幾種:合同外包、特許經營、用者付費、內部市場、憑單制等。在實際運行中這些方式都存在著一定的問題。如合同外包存在著以下問題:市場準入門檻與行業管制壁壘過高;傳統觀念阻礙社會大眾接受新的服務方式;法律不完善容易導致合同招標過程中腐敗現象的滋生;其他社會主體力量薄弱削弱其競爭力;監控機制的缺乏易引起私人壟斷問題;合同外包可以通過賄賂、串謀和索取來獲得。［5］再如，目前實行特許經營存在的問題:企業規模小、知名度低;市場機制不健全;特許經營的期限過短;相關法律法規不健全;特許經營體系不規范。其他公共服務市場化方式也存在著一系列的問題。種種市場化方式的缺陷，制約了我國公共服務市場化改革的進一步發展。

4.公共服務投融資體制改革滯后。根據公共產品與公共服務的需求彈性理論，隨著公眾收入水平的提高，對政府提供的公共產品與公共服務的需求隨之增加;社會公共需求增加，對公共支出的需求必然增長，要求政府相應地增加公共支出。［6］而政府在公共服務市場化過程中資金投入不足的問題一直存在，主要原因在于公共服務投融資體制改革依然滯后。目前我國公共服務投融資體制改革存在著以下問題:一是責權利不相匹配，責任單位投融資積極性不高。二是融資工作效率不高，部門之間管理條塊分割。三是資金短缺，財政負擔過重。四是融資平臺建設滯后，投資方式仍然單一。五是公共服務資源未能發揮合力，浪費嚴重。［7］公共服務投融資體制改革的滯后，使得公共服務市場化的進程嚴重受阻。

三、公共服務市場化中政府應承擔的責任

1.法治化治理責任。公共服務市場化的順利推行，離不開完善的配套法律制度、社會保障制度等良好的制度環境。完善的法律制度是激勵和約束政府與市場組織發展公共服務市場化的重要條件，是保證并提高公共服務質量的堅實基礎，也是使市場化過程有法可依、有章可循的有力保證。當前，我國市場化改革方案之所以缺乏有效的制度安排，主要是相關法律、制度不夠健全，市場化過程中監督機制、責任機制、績效評估、防范非法競爭問題等都有待法律來加以規范。當前公共服務市場化進程中我國亟須制定和完善的法律制度主要包括以下幾個方面:市場化的操作原則和實施步驟、市場準入條件、政府和企業雙方的權利責任和義務、融資方式、合同制定、監管的體制和手段等等。要進行法律制度的建設，關鍵是在法治理念和政府治理理念上要有創新，法治理念要從過去強調“管制”向維護市場平等權利轉變，從“允許”性規定向“禁止”性規定轉變，政府治理理念要從主要依靠行政規章和文件向依據法律授權轉變，從“權力本位”向“責任本位”轉變。［8］這是理順市場經濟體制下政府與市場關系的基礎，也是避免政府過度隨意干預市場的重要保證，有利于防止官員腐敗和維護市場秩序。

2.公共資源支持責任。公共資源，是用于公共服務的資源。主要包括以下幾類:公共設施、公共物品;公共信息資源;公共人力資源;公共自然資源;公共企業和公司。無論采取什么樣的生產與供給方式，現代政府所提供的公共服務都應當是充足的，只有這樣，才能確保絕大多數社會成員獲得政府所提供的公共服務，實現最大限度的社會公正。一句話，就是增加政府公共服務支出。在公共服務市場化過程中，政府不再是公共服務的直接生產者，但政府仍是公共服務責無旁貸的提供者，加大對公共服務的資金投入，保證公共服務滿足人民群眾日益增長的社會公共需求是政府的責任。然而有些地方政府在公共資源配置上，主要向經濟建設項目傾斜，擠占了稀缺的政府資源，在公共服務資金投入上卻舍不得花錢，使公共產品和公共服務遠遠滿足不了社會的公共需求，使政府在社會所需要的公共資源支持上存在著缺位。公共服務的覆蓋面太窄，成為目前中國弱勢群體大量涌現的一個重要原因。［9］各級政府應轉變觀念，樹立科學的以人為本的發展觀，逐步降低經濟性服務支出的比重，減少政府的公務支出，增加公共服務支出的比重，特別是要增加社會保障、醫療衛生、義務教育、環境保護等群眾期盼的公共服務投入，而不是簡單地將它們推向市場。其中提供農村的公共物品尤其是“基本公共物品”，是政府的當務之急。

3.監管責任?！昂侠淼拿駹I化需要優良的管理、有效的腐敗防范機制和對特許經營者的監督?！保?0］政府的有效監管是公共服務市場化順利開展并取得成功的關鍵。這種監管除了指對相關政府主管機構及其工作人員進行監管以防止腐敗外，還指要對公共服務的委托經營者進行監管。因為在公共服務市場化進程中，政府把具體的服務事項以合同外包或者其他的方式移交給民間機構去辦，必須明確的是政府移交的只是具體服務事項的經營權和管理權，改變的只是提供公共服務的方式，相應的責任并沒有轉移。這種委托授權使政府與委托經營者的關系變成了委托代理關系，隨之帶來了典型的委托代理問題，政府作為委托人必須對其代理人也就是委托經營者進行監管。具體來講，政府要對以下影響到公眾利益的關鍵環節和關鍵因素進行有效的監管:一方面是對政府主管機構及其工作人員的監管，監管的重點是腐敗問題;另一方面是對市場主體的監管，監管的重點主要是其履約情況、提供服務的質量和價格如何、是否有損害民眾利益的行為存在等等。

4.輿論環境責任。輿論環境是指整個社會的意識狀態，狹義的來說，是指社會主體達到某個目標或完成某項任務而形成的意見環境。它是客觀存在的，不以人的意志為轉移。［11］輿論是能夠反映民心向背、預示風云變幻的，它對于個人的榮辱、事業的成敗、社會的進退、國家的興衰都具有廣泛的影響。實踐經驗告訴我們:“輿論導向正確，是黨和人民之福;輿論導向錯誤，是黨和人民之禍?！保?2］在公共服務市場化過程中，政府擔負著培育和諧輿論環境的責任。在公共服務市場化過程中政府要注重引導，充分發揮新聞媒體輿論監督的重要作用，針對公共服務市場化過程中產生的階段性問題，引導媒體適時適度報道，使公民對公共服務市場化有更加深入的了解，也為公共服務市場化營造良好的輿論氛圍，從而有利于公共服務市場化為廣大公眾所接受，也有利于它的進一步推進。

四、公共服務市場化中強化政府責任的若干對策

公共服務市場化中政府責任的缺失會使政府的威信受損，會損害公共利益、破壞正常的公共服務市場化秩序。政府責任的缺失，不僅會使公共服務市場化改革達不到預期目標，還會對社會文化、社會穩定等各方面造成深遠的負面影響。正因為政府責任的缺失會給社會帶來嚴重后果，所以我們必須尋找政府責任回歸的途徑。要強化公共服務市場化中的政府責任，筆者認為應該從以下幾個方面努力:

1.明晰公共服務市場化中公共利益的價值取向。一般情況下，公共服務市場化堅持“顧客導向”，顧客的付費能力將決定其獲得服務的質量和數量，這將直接導致付費能力低者或無付費能力者得不到較好的服務。當整個社會中一部分人被剝奪了某些選擇權時，就很難說是社會公正的表現。這正是公共服務市場化所產生的消極的分配后果。公共性和服務性是公共服務市場化中公共利益的主要價值取向。所謂公共性指的是以公共利益為依據，以保障公民基本權利為前提，均衡各種利益的行為。公共性以及公共行為是公共行政的基本理念，公共行政是以追求“公共”為最基本的要義，從而保證各種利益公正而充分地實現。它包括三方面的涵義:其一，以權利為基礎，以權利為趨向，并以權力為保障，保證社會公共利益和各方權利的實現;其二，維持公平與平衡，能夠讓各種利益得以適度實現;其三，提供利益表達的機會。同時，服務性行政的構筑是我國政府管理方式轉型的主導趨勢。對政府來講，堅持以公共性和服務性作為公共利益的主要價值取向，推進公共服務市場化改革，就要求政府進一步轉變政府職能，厘清政府和市場的職能界限，建立服務型政府。在實行公共服務市場化的過程中不能改變政府的定位——公共利益的代表。

2.明確公共服務市場化的領域和范圍。在確定公共服務市場化的領域和范圍時，必須要以審慎的態度作出選擇。應該根據具體國情和不同公共物品的性質來確定哪些公共服務可以完全市場化，哪些可以部分市場化，哪些不能市場化。市場化不能解決公共服務的所有問題。公共部門與私營部門是有差異的，公共物品和服務與私人物品和服務亦有區別，因此，政府在把公共服務推向市場的過程中，必須堅持“有限市場化”的理念，要結合我國的國情，確定公共服務市場化的范圍。具體來說，一些具有特殊意義的純公共服務，包括維護國家機器正常運轉、行政管理正常運行以及涉及全體公民共同利益的公共產品應在政府提供的范圍之內;對于混合公共產品(準公共產品)政府只應承擔其具有社會效益的方面，應在政府政策和稅收扶助下并借助市場機制，由政府、企業和非贏利組織三方面共同參與;私人產品應主要由私人部門按照市場規則提供，政府對其監管。政府要卓有成效地提供公共服務，就要與各種社會組織合作，充分發揮私人部門和非政府非盈利部門的作用。

3.完善公共服務市場化的法律法規，制定公平的競爭規則。健全的法律法規體系是市場化過程規范化的重要保障，也是便于政府監督和控制，減少市場化過程中的成本和不確定因素的重要保障?！叭绾斡行б敫偁帣C制是整個公用事業市場化改革成功的關鍵?！保?3］應大力推進公共服務市場化的法制建設，通過一系列實體法和程序法的建構，為公共服務市場化提供制度性的保障。首先要完善目前的法律法規體系，防止私營部門弄虛作假和公私勾結。如健全我國的《公共事業法》、《行政許可法》等，完善對于提供公共服務的主體資格的認定;其次政府要通過立法，為公共服務市場化創造一個公平的發展環境。如對于行政撥款、補助等生產活動中的各個環節要進行嚴格規范;再次要進一步推進政府審批制度改革。［14］同時要強調依法管制，政府違法，同樣要受相應的法律制裁。只有真正健全和落實相關法律法規制度，才能切實地為公眾提供更好的公共服務。

4.完善公共服務市場化的政府監管體制。目前公共服務效率低下的主要原因之一便是缺乏監管。推進公共服務市場化相關的監管制度建設，形成符合國際慣例，體現中國國情，規范、嚴整和健全的公共服務監管體系是公共服務市場化改革的重要內容?？偟囊笫翘岣咄该鞫?，建立多層次、多主體參與的公共服務市場化監管體系。首先，建立多元監督機制主體。不僅要在政府內部建立專門的監督機構，還要廣泛動員社會監督力量，如公民、民間團體和新聞媒體等，形成一個制度化的監督者、經營者和消費者之間的快速良好的互動機制;其次，加強對公共服務市場化各個環節的監督。重點加強價格監管、質量監管、腐敗監管。［15］為了更好地預防腐敗，還要完善政府內部公共服務監管體制?？刹扇∫韵麓胧?建立獨立于傳統行政機構之外的公共服務監管委員會，對使用財政資金和公共資源提供公共服務的機構進行監管，要求其嚴格遵守各項監管規則，并適時改進;政府內部公共服務監管委員直接對行政首長負責，負責審查各類公共服務提供機構的行為。財務審計、績效評估及各類投訴事件的處理，由相關業內專家和審計人員組成審查小組進行;加強政府內部的審計制度建設，改進基于任務和績效的財政制度;對于公共資源和財政資金的使用以及公共政策的制定進行嚴格的成本—收益分析，保證有效產出和良好業績。

五、結語

公共服務的市場化是政府治理的一個基本理念和基本戰略。從未來發展趨勢來看，公共服務將在各級政府的職能體系結構中占有越來越大的比重。而政府是因為人民而存在的，政府要對人民負責。休斯指出:“責任機制將政府的行政部分與政治部分結合在一起，并最終關系到公眾本身。責任機制說到底是民主制度?！币驗椤肮衽c政府的關系可以看成是一種委托—代理關系，公民同意推舉某人以其名義進行治理，但是必須滿足公民的利益并為公民服務”。所以，“政府與公民之間的關系形成了責任機制?！保?6］因此，政府有責任也有義務改進和提高公共服務質量，改善政府作為服務提供者的績效。各級政府要明確角色定位，恪守角色規范，履行公共服務提供者、監督者和管理者的職能，更好地推動和改進公共服務市場化改革。

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D669

A

1002－7408(2012)02－0026－03

江蘇省哲學社會科學研究“十五”規劃基金項目“區域公共管理創新:模式、機制與路徑”(04ZZB014);江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究項目“地方政府創新:實踐探索與理論思考”(03SJB810003)的階段性成果。

張頂浩(1986－)，男，江蘇徐州人，蘇州大學政治與公共管理學院行政管理專業2009級碩士研究生，研究方向:區域公共管理、公共政策。

［責任編輯:孫 ?。?/p>