基于可行能力理論的避災移民安置優化——以江西省九江市避災移民安置實踐為例

鄭瑞強，王 英

（1.江西農業大學經濟管理學院，南昌330045；2.江西廣播電視大學組織部，南昌330027）

一、避災移民安置活動分析

避災移民指緣于地質災害進行的人口遷移與社會經濟系統重建活動，是移民在人與自然關系需要協調的情境下的自適應行為表現，屬于自然災害移民的一個亞類，具有不確定性、自愿與非自愿轉換性、往復性等特征。[1]避災移民主體是地質災害的受影響群體，影響其遷移決策的理性因素主要是移民對未來可能的風險的感知，以及在遷移投入產出分析基礎之上對遷移后生產生活水平改觀的價值預期。原居住地的“壓力因子”推力與安置區“地點效用”拉力的耦合共同促成避災移民活動的展開。避災移民不僅涉及到移民從原居住地向安置區的空間轉移，而且涉及戶口、土地資源承包關系、社會資本變遷等社會經濟資源的重新配置。自然環境因素變化只是避災移民活動的直接誘因，國家和地方政府的管理觀念、經濟實力等則決定了避災移民是否發生、遷移規模、持續時間以及移民搬遷安置保障程度。

我國是地質災害多發國家，災害具有隱患多、分布廣且隱蔽性、突發性和破壞性強的特點，防范困難，風險損失突出?！秶鴦赵宏P于加強地質災害防治工作的決定》 （國發[2011]20號）中指出，到2020年，基本消除特大型地質災害隱患點的威脅，使災害造成的人員傷亡和財產損失明顯減少。地方各級人民政府要有計劃、有步驟地加快地質災害危險區內群眾搬遷避讓，優先搬遷危害程度高、治理難度大的地質災害隱患點周邊群眾。要加強對搬遷安置點的選址評估，確保新址不受地質災害威脅，并為搬遷群眾提供長遠生產、生活條件。[2]

江西省作為全國12個地質災害危害嚴重的省份之一，地質災害隱患點25228處，受威脅人口26萬多人，其中危害程度高、工程治理難度較大的隱患點3800多處，受到直接威脅的群眾達8萬多人，地質災害防御形勢十分嚴峻。[3]依據國家的統籌安排，江西省頒布了《江西省人民政府辦公廳關于在全省開展地質災害避災移民搬遷工作的通知》 （贛府廳字[2011]92號），決定開展避災移民。對居住在危害程度高、治理難度大的地質災害隱患點的群眾，在自愿的基礎上，實施移民搬遷。江西省九江市嚴格執行避災移民文件，2011年共搬遷1741戶，7568人，其中集中安置4438人，分散安置3002人，有土安置4595人，無土安置2973人，建房安置5334人，購房安置2097人，敬老院安置9人。整體搬遷村組421個，建設集中安置點34個。補助資金到位3216.38萬元，整合新農村建設、交通建設等資金共15577萬元。

歸納總結九江市2011年避災移民安置實踐，按照工作開展順序，避災移民安置主要環節表現為：一是調查規劃環節。依托地質勘測等技術部門的基底數據，明確地質災害隱患點。在充分聽取各地政府和群眾意見的基礎上，確定搬遷對象，并制定詳實的搬遷方案與安置區建設與發展規劃；二是強化政策宣傳。通過多種渠道，以多種形式向廣大干部和群眾進行避災移民意義、政策、安置模式、實施方案等內容的宣傳，使他們知曉政策、掌握政策并支持政策；三是規劃操作。避災移民安置工作關乎遷出地和安置區兩個區域的經濟有序發展和社會穩定，尤其是在與移民利益密切相關的原居住地遺留資源處理、補償資金發放、安置區項目建設與管理、移民與非移民之間的關系融合等活動開展時，管理主體應當嚴格執行操作規程，兼顧工作效率和效益；四是關注移民安置后續發展扶持。避災移民安置的政策宗旨是“使他們搬遷后的抗災能力顯著增強、居住安全環境和條件明顯改善、生產生活水平有所提高”。因此在移民安置后，還要繼續關注移民的社會適應情況，并以基礎設施建設以及產業帶動生產發展為抓手，幫助移民盡快融入安置區社會經濟環境，實現“整體搬得出、長期穩得住、逐步富得起”的目標。

二、移民安置活動風險與可行能力理論分析框架

作為一項民生工程，避災移民的受益者是移民群眾。開展避災移民有利于從根本上消除地質災害對人民群眾生命財產的危害，維護處在地質災害隱患點的群眾的發展權益。依據默頓的反功能理論，“功能就是觀察到的那些有助于一定系統之調試的后果。反功能就是觀察到的那些削弱系統之調試的后果。還有那種非功能后果的實際可能性，即后果與所考察的系統完全不相關?！盵4]避災移民行為也可能會產生有違政策宗旨而導致群眾合法權益受損的風險，尤其是對于一個還沒有成型理論和經典經驗可資借鑒的社會經濟系統重建工程而言。借鑒塞尼的IRR風險分析模型，避災移民安置活動可能帶給移民群體的風險主要包括經濟收入降低、邊緣化、失業，增加的發病率、失去享有公共權利、社會組織結構解體等，[5]其誘致性因素主要是生產方式的轉變和發展環境的變化。諸多風險隱患可能在很大程度上影響移民群體的持續發展能力，不但不能讓移民群眾致富反而可能使其致貧，若出現這種狀況則有違避災移民政策的初衷。因此，應優化避災移民安置活動，關注有利于移民群眾發展致富能力的維護與保障，提高避災移民發展的可行能力。

被稱為“經濟學良心”的阿瑪蒂亞·森在《以自由看待發展》一書中提出“發展可以看作是擴展人們享有的真實自由的一個過程。能力就是一種自由。一個人的‘可行能力’指的是此人有可能實現的、各種可能的功能性活動組合”。因此可行能力是一種自由，是實現各種可能的功能性活動組合的實質自由（或者就是實現各種不同的生活方式的自由）。[6]阿瑪蒂亞·森的可行能力理論在分析個體差異性帶來發展結果不同現象的同時，關注了人的選擇和實現的自由度，認為發展即是擴大并享受自由的過程，強調“主體的合法權益得以維護與保障”在實現進一步發展過程中發揮的重要作用。具體到江西省避災移民實踐，對于避災移民的合法權益的維護與保障體現在：

第一，保障避災移民的參與權、選擇權和申訴權。主要是指移民在從規劃設計、安置實施直至后續扶持整個搬遷安置過程中具有廣泛的參與權。政府相關部門應設計具有可操作性的參與機制，充分聽取移民的意愿和訴求，并反映到工作方案中去。在涉及安置模式選擇、補償方案確定等需要移民行使選擇權時，要切實落實相關規定并予以政策規約、物質基礎等保障。為防止移民在行權過程中遇到妨礙或合法權益受到侵犯，應建立暢通的申訴渠道，健全申訴機制。

第二，保障避災移民的補償權和生產生活水平改善權。

雖然避災移民搬遷安置活動是一項惠民工程，但搬遷安置行為也在一定程度和一定期間內擾亂了移民的正常發展秩序，帶來了多種損失。因此，應給予移民一定補償補助，以盡量減輕移民搬遷安置對移民生產生活帶來的負面影響，同時給予多種發展資源支持和政策優惠，扶助移民生產生活水平迅速恢復并有所提高。

第三，保障避災移民的受教育權與就業權。避災移民子女與安置區原住居民子女享有同等的受教育權利。政府要解決好移民戶口的簽轉問題、移民子女擇校阻礙等問題，幫助移民子女克服語言、知識基礎差異等因素的干擾，盡快適應新的學習環境。同時，政府還應積極開展移民技能培訓，增強避災移民的就業技能和擇業競爭能力，使其較好地對接和把握新環境下的各種發展機會。

第四，保障避災移民的知情權和監督權。相關部門應按照法定程序，將避災移民搬遷安置的全部信息通過合適的渠道向移民宣傳，杜絕信息不對稱現象，讓移民知悉避災移民方針政策、安置方案、操作規程、補償標準等，以便更好地支持和利用政策。同時，要保障移民對于管理機構工作人員工作行為的監督權，防止相關部門或人員侵害其合法權益。

第五，保障避災移民的社會保障權和公共服務異域享有權。不論避災移民遠遷或近遷，都涉及到移民群體社會資本的損失，由此“在發現與新環境存在差異的情況下，所產生的一種易變卻趨于穩定的、不同于城市居民和農村居民的邊際人格”，[7]主要表現為移民的內在排斥和缺乏良好環境與心理適應。因此，避災移民管理部門應在考慮安置模式、移民生產生活水平與社會保障政策整合的基礎上，設計不同區域之間有效的社會保障政策銜接機制，公共服務體系建設匹配機制，切實維護移民的社會保障權和公共服務異域享有權，避免移民“因移致貧”現象發生。

三、避災移民安置活動優化

避災移民是一項減災防災、造福移民、發展經濟和保護環境的效果較好的長效發展機制，體現了國家從 “因災移民”向“因險移民”觀念與策略的轉變。系統審視九江市2011年開展的減災移民安置實踐，尤其是在搬遷安置過程中出現的管理主體分散、補償標準低、移民后續發展難、公共服務體系建設不足、缺乏靈活的搬遷機制、搬遷不徹底等問題，[8]避災移民的安置工作應持續優化，注重效能的提升。

第一，理順管理體制，強化資源整合。避災移民安置涉及民政、國土、財政、城建、扶貧和移民辦等多個工作部門，為有序開展移民搬遷安置，需建立一個運轉高效的組織機構，聯合行動，加強協作配合，以降低交易費用，實現協同效應，[9]順利推進避災移民安置工作。各個工作部門應明確職責，按照“范圍不變、渠道不亂、各記其功”的辦法，構建不同層次的資源整合平臺，整合財政資金、財政扶貧資金、國土資源專項避災資金等資金資源，在充分溝通協商的前提下，擬定和頒布專業、翔實同時又與各部門前期政策銜接的法規、政策、實施方案、補償標準及操作規程，以降低政策風險。

第二，建立健全避災移民實施運轉機制，增強移民的可行能力。首先優化避災移民安置的“政府主導，移民主體，社會參與，計劃與市場相結合推進”的政策執行綜合模式，健全利益平衡、政策宣傳、民主參與、溝通協調、執行監督、行為誘導與激勵、各主體責權利優化配置等保障多主體有序推進移民安置工作的政策執行機制；其次，加大對移民群體的人力資本投資，提高其行權意識，增強其獲取資源和維護權益的能力、可持續發展能力，避免形式與內容、與運行機制不和諧的“嵌入式”的移民搬遷安置；再次，完善避災移民社會保障體系，“從針對保障對象的生存救助型保障轉向以能力發展為重點的發展型保障；保障的人群從針對特定的孤殘受災等生活生存群體，轉向所有可能遇到生活風險和困難的居民；從以往的臨時性、封閉性救助救濟轉向制度型的開放性、常規性救濟”，[10]為避災移民社會保障事項專門立法，加大財政投入，廣開社會保障籌資渠道，為避災移民提供牢靠的防護性保障。

第三，創新避災移民安置模式，注重防范安置風險。堅持“保護人民生命財產安全”的政策宗旨和“政府主導，群眾自愿，整體搬遷”實施原則的協調統一，創新避災移民安置模式，采取就近安置、宅基地權置換、異地統遷等靈活的搬遷安置機制，的移民需求，因地制宜，妥善安置。鑒于避災移民是涉及社會經濟系統重建的系統工程，一旦安置模式或者工作機制運轉失控，有可能引發系列性的移民致貧、區域發展乏力、資金管理失控、安置區環境超載、遷出地遺留發展資源浪費、移民與原住居民利益沖突等風險，應做好區域生態承載力測算、影響社會穩定的突出問題排查、資金審計、實施過程定期督查、資源優化利用等工作，建立動態協同的避災移民風險防范機制，以最大限度地規避風險。

第四，完善公共服務體系建設，關注移民后續發展扶持。在避災移民安置過程中基礎設施建設固然重要，服務于移民生產生活的公共服務體系建設以及與移民增產增收緊密聯系的后續發展扶持同樣不可忽視。避災移民安置工作的開展要以加快基礎設施建設為切入點，注重完善醫療、教育、文化等公共服務體系建設，努力提高移民生活條件。各級管理部門要立足服務，打破“重基礎設施建設，輕生產開發扶持”的工作格局，注重后扶資金整合，拓寬資金籌措渠道，立足當地特色，注重市場接入，優化調整產業結構，投資發展地方產業，幫助移民群眾增收致富，[11]為移民發展經濟牽線搭橋。

[1]施國慶，鄭瑞強，周建.災害移民的特征、分類及若干問題[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2009，11（1）.

[2]國務院辦公廳.國務院關于加強地質災害防治工作的決定[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/17/content_1886569.htm.

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