實現社會保障地方性立法由沖突到和諧的路徑選擇——基于長三角社保一體化實踐的思考

杜樂其，錢宇弘

（1.江蘇大學法學院，江蘇鎮江212013；2.江蘇漫修律師事務所，江蘇蘇州215000）

囿于城鄉二元結構格局與屬地化社會保障制度框架的局限，受利益與體制雙重梗阻而“畸形”繁榮的社會保障地方性立法之間的沖突，給公民社會保障權的實現帶來了法制的羈絆，而創建科學合理的社會保障地方性立法沖突協調機制則是實現公民社會保障權、完善社會保障法律體系的理性選擇。當前，由區域經濟一體化推動的長三角區域一體化進程如火如荼，作為長三角區域一體化重要組成部分的“長三角社保一體化”在兩省一市的政府部門推動下也邁出了實質性的步伐，“長三角社保一體化”進程中所形成的社會保障地方性立法聯動協調機制對于化解現階段社會保障地方性立法沖突具有示范意義。在“十二五”規劃“堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點”的思想指導下，以“長三角社保一體化”實踐為研究標本，積極探索并創建協調社會保障地方性立法沖突長效機制，對于實現公民社會保障權、完善社會保障法律體系以及貫徹落實科學發展觀具有重要的時代意義。

一、社會保障地方性立法沖突的現狀

屬地化的社會保障法律制度，不僅具有其深刻的地方利益與體制因素，且在《中華人民共和國立法法》中也有相應的法律依據。鑒于此，社會保障地方性立法之間的“沖突”似乎具有了合理性與正當性。以長三角兩省一市的社會保險立法為例，“沖突”主要體現在以下幾方面：

1.保險體系內容存在差異，劃分標準多元化。以養老保險為例，江蘇省養老保險種類主要分為企業職工養老保險、機關事業單位養老保險、農村社會養老保險三項主要內容；浙江省養老保險制度體系主要包括職工基本養老保險、低標準養老保險、機關事業單位養老保險和新型農村社會養老保險四項內容；上海市的養老保險制度主要按戶籍進行區分，主要包括城鎮職工養老保險（城保）、農村養老保險（農保）、小城鎮社會養老保險（鎮保）、外來從業人員綜合保險（綜保）。其中，城保主要適用對象是城鎮的機關、企業、事業單位在職和退休人員；鎮保適用于郊區用人單位及具有上海市戶籍的從業人員；農保適用于農村各類從業人員；綜保則是適用于外來從業人員和無單位的外來從業人員。

2.繳費比例因地區經濟差異存在多個標準?！督K省企業職工基本養老保險規定》：參保人員按照本人繳費工資的8%繳費，由用人單位代扣代繳。個體工商戶及其雇工、靈活就業人員按照全省上一年在崗職工月平均工資的20%繳費。其中個體工商戶的雇工個人繳納8個百分點，個體工商戶主為其繳納12個百分點；上海市也基本按照《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》修改了其養老保險的規章，基本規定與全國一致，但也存在一些特性。如：單位繳納養老保險費的為22%，其中3%記入個人賬戶，19%納入社會統籌。職工繳納養老保險費的比例為8%，全部計入個人賬戶。記入個人賬戶的金額是本人繳費基數的11%。本市個體工商戶及其幫工繳納城鎮養老保險費的比例為30%。其中，個體工商戶業主為本人和幫工繳費的比例為22%，個體工商戶業主本人及其幫工的繳費比例為8%。

3.社會保險關系轉移條件存在差異。以養老保險關系轉移為例，養老關系的轉入條件一般都由各統籌地區自行制定政策，從人員流動的角度來看，這些制度差別是巨大的。如杭州市規定，外地戶籍人員參加市區職工基本養老保險后，必須在到達法定退休年齡前參加杭州市區職工基本養老保險繳費年限滿7年后方可辦理。寧波市同樣規定在本地實際繳費年限滿7年為基本條件，但對四類特殊人員不作此要求。江蘇省規定距法定退休年齡5年以上的參保人員才可以跨統籌區域流動。在最后一個轉入地辦理退休時，必須連續繳費滿5年以上。距法定退休年齡不足5年的參保人員仍在原參保地繼續參保。但南京市規定養老保險關系轉入的條件是需在該市實際交費年限滿10年或者15年兩種情況。上海市只規定養老關系個人賬戶可轉入的部分。綜觀三地做法，上海市規定得較為宏觀,僅規定了某一個時間段的個人賬戶部分可以轉移，沒有規定必須滿足的參保年限；江浙兩地則要求參保人員必須在本地參保若干年以上，其中江蘇省規定的時間期限稍寬些,，但是南京市卻規定了長三角地區最為嚴格的條件。[1]

上述差異只是長三角兩省一市社會保險中養老保險領域所體現出來的，這些差異也同樣存在于不同省市社會保障其他領域中。當各地區的勞動力處于靜止狀態時，上述差異尚不能成為地方性立法“沖突”的直接誘因。但勞動力一旦由靜止走向流動之時，社會保障地方性立法之間則會因“勞動力”這一連接點形成“沖突”態勢，由此產生“負外部性”，即對勞動力流動形成障礙。屬地化的社會保障制度使勞動力自由流動成本升高，這主要體現在社會保障關系轉移方面。我國養老和醫療實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度，目前主要存在兩方面問題：“一是個人賬戶轉移問題。一般來說，個人賬戶是可以隨勞動者轉移的，但實際操作中勞動者經常會發現自己的個人賬戶轉出后卻由于種種政策上的因素無法轉入新的工作地，原因往往是新的工作地無法接收沒有當地戶籍的勞動者，所以只能以現金形式一次結清個人賬戶；另一個問題是社會統籌問題。由于各地繳費標準不一致，致使各地社會統籌部分高低不同，而社會統籌一旦繳納，就變成地方社?；鸬慕M成部分，其在我國現階段具有不可轉移的特性?！盵2]253如此以來，勞動者如果選擇到異地工作，那么就需承擔之前繳費期間與數額喪失的雙重風險。而勞動力一旦無法作為市場要素自由流動，自然不利于區域經濟一體化的推進。

二、國內外社會保障地方性立法沖突協調機制功能評析

社會保障地方性立法沖突問題并非“中國特色”式問題，許多國家和地區也同樣面臨這樣的問題。為了協調不同地區間的立法沖突，國內外相關國家與地區已經進行了積極探索并建立了合理的沖突協調機制，這些都為我國構建社會保障地方性立法沖突協調機制提供了有益的借鑒與經驗教訓。

1.借鑒與啟示：歐盟各國社會保障立法沖突協調機制?；跉W盟各國經濟發展不平衡、屬地化的社會保障制度以及社會保障立法體系等領域與我國具有相似性，因此歐盟社會保障立法沖突協調機制對于我國具有積極的示范意義。歐洲各國的社會保障制度都具有屬地性（本土性），即只適用于在本國領土上居住的或工作的人（包括外派人員），這些人一旦離開該國領土，就不再享有該國社會保障權利，即社會保障權利的關鍵因素是國籍。[3]在歐盟社會保障立法沖突協調機制建立前，歐盟實行以國籍為基礎的屬地化社會保障制度，這與我國實行以戶籍為基礎的屬地化社會保障制度極為相似。為了取消不同社會保障制度在適用中所隱含的地域限制，并“允許勞動者為其在不同成員國完成工作的所有時間不受歧視地獲得福利”，歐盟主要采取了兩種解決方式，一種是統一（harmonization） ,一種是協調（coordination）。從具體的方式上看，前者主要是用統一實體法將各國經過長期艱苦談判所達成的共識，即在歐盟的各項基本條約中所闡述的關于保證勞動者在自由流動中的社會保障權利的規定固定下來，這些規定是歐盟各國在社會保障問題上達成的原則性共識，為具體立法提供法律基礎；后者是用沖突規范的方式幫助受益主體確定其應當依據哪國社會保障制度作為準據法，這些規定是為解決跨國勞動者的社會保障問題而專門制定的條例、指令、決定等。[2]266-267因為我國省市也具有經濟發展不平衡、社會保障制度屬地化等特征，所以歐盟所采用的統一實體法和沖突規范兩種方法對我國協調社會保障地方性立法沖突具有指導意義。

2.檢討與反思：國內社會保障地方性立法沖突協調機制。

（1）《立法法》關于法律沖突協調機制的規定。由于社會保障地方性立法是我國法律淵源的組成部分，因此社會保障地方性立法出現沖突當然可借助《立法法》中規定予以消除。根據《立法法》規定，地方性法規與規章之間出現沖突時，主要采取行政裁決的方式予以協調。但值得注意的是，上述規定適用的前提是地方性法規、規章的適用效力設定在同一行政區域內，其無法解決制度的靜態與勞動者的動態這一矛盾范疇。如江蘇的勞動力流向上?；蛘憬硟葧r，則會出現兩個或兩個以上地方法規或規章同時調整一個勞動者的社會保障關系的積極沖突，抑或出現社會保障關系無法可依的消極沖突。針對這樣的情況，我國《立法法》并未提供相應對策，這也為構建我國社會保障地方性立法沖突協調機制提供了廣闊的試驗空間。（2）長三角社保一體化進程中的協調機制。2008年國務院《進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》出臺后，長三角地區即開始著手推進“長三角社保一體化”建設。在推進過程中，為協調各地社會保障立法沖突，2009年召開的“長三角地區社會保障合作與發展聯席會議”第一次會議審議并通過了《泛長三角地區社會保障合作與發展聯席會議第一次會議紀要》；2010年召開的“長三角地區社會保障合作與發展聯席會議”第二次會議在原有基礎上繼續推進社保一體化建設，并簽署了《長三角地區跨省市用工信息共享平臺建設合作協議》《建立長三角地區社會保障待遇水平信息共享機制的工作意見》《長三角地區工傷保險合作專題會議紀要》《長三角地區醫療保險合作專題會議紀要》和《長三角地區社會保險經辦合作專題會議紀要》等5份文件。上述文件對于協調兩省一市關于社會保險關系轉移接續、屬地化管理服務等方面的沖突具有積極作用。但當我們仔細考察上述已經形成的立法協調機制時，發現上述合作協議、會議紀要、工作意見主要表現為政府層面行政契約。從內容來看，這些契約的目的往往并不是實現某一項具體的行政管理職能，多以原則性、綱領性達成共識或意向的內容出現，而不會直接對行政相對人的權利義務產生影響，缺乏直接的可操作性。從這種意義上說此類行政契約類的區域協作仍屬于較低層次的協作，對區域現代化進程的推進和保障作用有限。鑒于此，當前長三角社保一體化實踐過程中所形成的協調機制雖能在一定程度上化解現階段長三角社會保障地方性立法沖突，但還需進一步深化與完善。

三、由沖突到和諧的路徑選擇：多元化協調機制的構建

如前文所述，長三角社會保障地方性立法之間的沖突所產生的直接影響是對勞動力的流動形成障礙，從而進一步影響市場要素的自由流動，延緩長三角區域經濟一體化進程，并且嚴重阻礙長三角社保一體化的進程。由此可推知，我國各省市社會保障地方性立法之間的沖突也必將羈絆我國統一國內市場建設與一體化社會保障法律體系構建。因此，如何在借鑒與吸取國內外社會保障地方性立法沖突協調機制的經驗與教訓的基礎上，構建符合中國現行政治體制的社會保障地方性立法沖突協調機制，是一個亟待解決的問題。筆者認為，結合我國國情，構建多元化的協調機制是社會保障地方性立法實現和諧的必由之路。

1.建立中央立法協調機制：以“地方性法律選擇規范”制定為切入點。歐盟各國社會保障制度的法律沖突主要采用國際私法的途徑加以解決，即沖突規范和實體統一法，并且以沖突規范為主要方式。囿于我國城鄉二元結構格局及區域經濟不平衡局限，試圖通過制定全國統一實體法來協調立法中的沖突只能是一種美好的“愿景”。而立足現有社會保障地方性立法現狀，以長三角為試點，借鑒歐盟沖突規范成功經驗，引入國際私法規則，制定我國地方性法律選擇規范則具有現實性與可行性。在設計地方法律選擇規范時，很重要的一個環節即確定沖突規范適用的“連接點”。根據董保華教授的觀點，應當以工作地作為連接點。因為選擇工作地可以解決戶籍地無法解決的問題：第一，工作地主義可以解決社會保障城鄉二元結構問題；第二，工作地主義方便企業操作和員工核查；第三，工作地主義能夠避免對勞動者的地區歧視。[2]280但在采用工作地主義時，還必須有完善的保險基金轉移制度相配套，否則地方法律選擇性規范無法發揮其功能。

2.改革現有立法協調機制：由“政策型”向“法治型”轉變。有學者在研究我國泛珠三角九?。▍^）區域勞務合作機制時指出，?。▍^）之間以“合作協議”（本質上即行政協議）為表現形式的區域勞務合作機制實質是一種“政策型”區域勞務合作機制，合作協議與地方立法的沖突難免會成為協議實施的瓶頸，容易使協議流于形式或因僭越立法權產生違法現象，且行政協議效力的不確定性在很大程度上也會影響協議作用的進一步發揮，因此主張泛珠三角“政策型”區域勞務合作機制應由“政策型”轉變為“法治型”，以使合作更具穩定性、規范性與效力性。[4]由此推知，長三角在推進社保一體化進程中所采用的“合作協議”方式亦可視為“政策型”社會保障地方性立法協調機制，其同樣具有“負外部性”。正如華東政法大學沈?？〗淌谒?，此種行政契約多以原則性、綱領性達成共識或意向的內容出現，而不會直接對行政相對人的權利義務產生影響，缺乏直接的可操作性。鑒于此，我們應在現有協調機制基礎上構建“法治型”社會保障地方性立法協調機制。筆者認為“法治型”立法協調機制應包括以下內容：（1）進一步完善合作協議，增強其法律約束力。應在現有協議基礎上，進一步細化其內容，使其具有更強操作性。此外應建立履行協議的保障機制，即應明確簽訂協議的行政主體的違約責任，以增強其約束力。（2）構建區域間立法協調的主要制度和工作機制。主要包括：區域立法資料、信息全面通報和意見反饋制度；地方立法草案相互征求意見以及頒布后的相互通報制度；具有共性立法草案共同研究論證機制；先行性創新性地方法規規章制度相互推薦、借鑒機制；地方法規規章制度建設、中央立法實施細化的理論研討或工作協調交流機制。[5]（3）合理選擇協調模式。2006年7月，遼寧、吉林、黑龍江三省簽署了《東北三省政府立法協作框架協議》，這個舉動開創了中國區域性立法協作框架的先河，是我國嘗試建立的首個區域立法協作框架，有利于預防并解決各行政區域間的立法沖突。東北三省政府立法協作主要采取了三種方式：緊密型協作、半緊密型協作和分散型協作，而分散型協作則是現實中使用頻率最高的一種方式，其主要特征在于三省根據本省實際，獨立立法。此種模式與我國政治、立法體制相吻合，也未產生有學者主張設立的凌駕于?。ㄊ校┲?、與我國現行立法體制相沖突的立法機構。因此，我國在協調社會保障地方性立法沖突過程中，同樣也可以建立分散型的協作模式。

3.建立立法利益補償機制。我國社會保障制度出現屬地化現象，除根深蒂固的體制因素外，利益因素也是驅動社會保障地方性立法沖突的重要因素。以社會保險轉移為例，我國養老和醫療實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度，個人賬戶是可以隨勞動者轉移的，而社會統籌部分往往不能實現自由轉移。由于各地繳費標準不一致，使各地社會統籌部分高低不同，而社會統籌一旦繳納，就變成地方社?；鸬慕M成部分，基于地方利益考慮，社會保障地方性立法對社會統籌賬戶轉移只字未提，而這也正是導致我國地方社會保障立法沖突的原因之一。筆者認為，以長三角為例，應在兩省一市社會保險實現省級統籌的基礎上，由各省、市參照勞動力流入和流出狀況以及繳費比例的差距，以財政資金為來源設立社會保險省際調節基金，專門針對勞動力流動過程中社會統籌部分轉移帶來的利益不平衡進行動態補償，將勞動力流動過程中個人所承擔的成本與風險轉嫁給政府。如此，則各省市在進行社會保障立法時將會主動尋求地方立法的協調與銜接，以推進社保一體化建設。

4.完善公民有序參與機制。社會保障雖然是一項公共產品，但卻與私人利益密切相關?？茖W合理的社會保障法律制度是公民社會保障權利實現的堅強后盾，因此社會保障立法更應該借助完善的公民參與機制廣泛聽取民眾意見，尤其是推進區域社保一體化進程中涉及多個區域民眾共同利益的地方性立法。筆者認為，應做到以下方面以減少地方立法間的沖突：第一，明確公民參與立法的形式、范圍、程序，使之規范化、制度化、常態化，并為公民參與提供必要的物質基礎和制度保障。同時，公民參與形式應當多樣化，不拘泥于對立法機關主動“開門立法”的參與，公民應當可以隨時主動向立法機關提出立法建議和意見；第二，立法機關在公開立法草案的同時，還應當通過報紙、電視網絡等媒體，將常委會審議中的主要問題以及草案中涉及群眾切身利益的重要問題通過專題形式，進行集中、深入報道，引導社會公眾特別是利害關系人廣泛關注，有針對性地發表意見，提高公開征求意見的實際效果；[6]第三，建立立法互動機制，借助現代信息平臺加強立法溝通。通過各種渠道如借助互聯網、電子布告欄、網絡發言人等途徑及時向社會反饋人民群眾的意見，避免“重征集、輕處理”現象，調動公民參與立法的積極性，形成公民和立法機關的良性互動機制。

建立全國統籌、城鄉一體的社會保障制度是我國政府一項基本任務，但又是一個長遠的目標。我國現階段經濟發展不平衡以及城鄉二元格局短期內難以改觀，因此，為了實現這樣的宏偉目標，我國只有走循序漸進、逐步統一的道路?！笆濉币巹澲械膮^域發展戰略為一體化的社會保障制度建設指明了道路，在長三角社保一體化進程中，通過積極探索而創建社會保障地方性立法沖突的協調機制必將為在全局上解決我國社會保障地方性立法沖突提供成功案例。

[1]李毅飛，易凌.論區域人口流動及權益保障的制度性障礙協調——以長三角養老保險法規政策沖突為視角[J].安徽大學學報（哲學社會科學版）,2009,（3）.

[2]董保華.社會保障的法學觀[M].北京：北京大學出版社，2005.

[3]劉衛翔.歐洲聯盟國際私法[M].北京：法律出版社，2001:75.

[4]韋娌.建立法治型“泛珠”區域勞務合作機制的思考[J].桂海論叢，2009,（5）.

[5]陳俊.長三角區域一體化進程中的地方立法協調[EB/OL].（2011-02-20）.中國區域法治網，http://fzw 2008.gdufs.edu.cn/Article_Show.asp?ArticleID=936.

[6]滕鑫曜,陳超.試論地方立法中的利益沖突及其平衡機制[EB/OL].（2009-02-25）.湖北省人民代表大會常務委員會網站,http://www.hppc.gov.cn/list-lwj.asp?id=710.