人大制度的理論與實踐發展——基于“增量民主”理論視角分析

□ 張斌斌

人民代表大會制度，是國家的根本政治制度，是社會主義民主政治的根本標志，是社會穩定之所在，是全民自由權利之所系。人民代表大會制度是我國社會主義民主政治的主要表現形式，其在我國政治生活中重要地位的形成，是中國人民革命斗爭和歷史選擇的結果?！敖ㄔO社會主義民主政治，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度?！盵1]本文借鑒俞可平教授的“增量政治改革和增量民主”理論，通過分析人民代表大會制度的歷史軌跡和發展趨勢，使我們對當前政治民主改革和發展，建設社會主義政治文明有更為深切的理解和把握。

一、人民代表大會制度的確立

我國人民代表大會制度的形成最早可追溯到第一次國內革命戰爭時期，中國共產黨建立了工農代表大會的蘇維埃政權組織，這一政權組織形式是根據民主革命斗爭的需要提出的，從建設理論到具體制度都是照搬前蘇聯蘇維埃政權組織的模式?？谷諔馉帟r期，共產黨領導下的邊區政府為了全國統一抗戰形勢的需要，提出了具有民主性質的“三三制”原則，建立了邊區參議會制度。1940年，毛澤東在《新民主主義論》當中首次提出人民代表大會制的理論設想，指出“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產、教育等差別的真正普遍、平等的選舉制，才能適合各革命階級在國家中的地位”。

我國人民代表大會制度理論的形成，是中國共產黨人在馬克思主義無產階級政權組織理論和代議制理論直接指導下，以蘇維埃政權組織為實體參照，結合民主革命斗爭形勢和根據地建設的需要而逐步形成的。經過新中國成立前夕中國人民政治協商會議和各地人民代表會議的過渡，1954年第一屆全國人民代表大會通過我國第一部憲法。從此，人民代表大會制度就作為我國的根本政治制度得到了自下而上的確立。但由于受到當時經濟文化落后和社會因素的制約，使得這一新型民主制度的巨大優越性得不到充分發揮。馬克思主義代議制理論所提出的“實現真正普遍、平等、直接和無記名投票選舉”的經濟社會基礎尚未形成。人民代表大會制度表現為一種較高民主理想模式[2]。

二、人民代表大會制度的民主積淀

人民民主是社會主義的生命?！皼]有民主就沒有社會主義，也就沒有社會主義的現代化?！泵裰髡问巧鐣髁x政權建設的前提，也是社會主義政治文明建設的最終目標?，F代民主的發展有其共性，但基于不同階段和不同國情的具體環境，民主實踐又表現為不同的模式。

我國社會主義民主體現在不同的內容和形式上，包括人民代表大會制度、政治協商會議制度、基層群眾自治制度和黨內民主制度等多種形式。其中“人民代表大會制度作為國家的根本政治制度，是人民借以行使國家權力，管理國家事務和社會事務，管理經濟文化事業，實現人民當家作主的根本形式”[3]。它集中體現了人民民主的性質。

人民代表大會制度，具體是指以人民代表大會為核心組織機構和主要內容的國家政權組織形式。我國憲法第二條規定“一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。一切權力屬于人民是現代國家權力來源的基本理論，是任何組織合法性的基礎和標準，也決定了人民代表大會的性質和組織活動的最高準則。人民代表大會制度的基本內容有：（1）各級人民代表大會都是在人民選舉的基礎上產生的，它要對人民負責，受人民監督。人民有權依法罷免自己選出的代表，下級人民代表大會可以依法罷免由它選出的上級人大代表。（2）由人民選舉產生的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會為國家權力機關，同時也是國家立法機關，由它產生國家行政機關、國家司法機關和國家法律監督機關，對它負責，并受其監督。這與西方議會民主制下的分權制衡體制大不相同，保證了人民民主的絕對權威性和政治地位。（3）國家機關和國家機關工作人員接受人民的監督。公民對國家機關的工作有提出批評、建議和意見的權利，對國家公職人員的違法失職行為有檢舉、控告、申訴的權利，任何人不得打擊報復。（4）國家實行中央的統一領導，同時注意充分發揮地方的積極性和主動性，在少數民族聚居地區實行民族區域自治制度。民族區域自治制度是我國民主制度框架的重要組成部分，也是人民代表大會制度的重要內容。根據權力屬于人民的原則和少數民族地區的具體情況，實施區域自治制度，保障少數民族有平等參與國家政治、經濟、文化事業管理的權利，自主管理地方事務，行使當家作主的民主權利。（5）民主集中制是人民代表大會制度的組織原則。我國憲法第三條規定“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”。民主集中制的組織活動原則是人民代表大會制的重要內容，也是民主政治的重要體現。

改革開放以來，我國社會進入全面改革和快速發展時期，經濟領域和政治領域的改革漸次推進?！霸隽空胃母铩焙汀霸隽棵裰鳌币丫邆涑浞值纳鐣洕驼位A條件。從當前我國的具體國情出發，以“堅持和完善人民代表大會制度”為路徑依賴，繼續推進政治體制改革，發展社會主義民主政治大有可為。

三、人民代表大會制度的民主“增量”何在

人民代表大會是人民代表大會制度的核心組織機構。新時期，圍繞“堅持和完善人民代表大會制度”，發展社會主義民主，健全社會主義法治，人民代表大會在履行法定職責、充分表達和回應民意方面，通過不斷的工作機制變革和政策創新，強化了法定權力的有效行使。人民代表大會在國家政治生活中的權威性得到顯著增強。

人大工作在鞏固和完善代議制機關的民主實踐上進行了許多有益嘗試和積極探索。這成為鞏固和提升社會主義民主，堅持和完善人民代表大會制度，進一步推進有序、穩定和效益的政治改革，充分保障和促進人民民主和權利的真實有效性的現實選擇和漸進民主的“路徑依賴”。

（一）加強人民代表大會的立法和監督工作

立法和監督是憲法賦予人大工作的兩大基本職能，也是社會主義民主政治的重要內容?，F代國家民主政治的發展，很大程度上依賴于一個法制健全和公民民主參政意識較強的社會環境。鄧小平在改革開放初期指出“必須是民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。法治和民主是現代社會政治文明的重要成果，兩者之間也是相輔相成的，憲政民主是現代民主國家的現實選擇。

人民代表大會作為國家的立法機關，根據社會主義市場經濟體制逐步建立的新情況和我國社會發展的新需要，在推進科學立法和民主立法工作上，不斷進行制度創新。黨的十五大報告中提出“加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”。完善健全的法律體系和社會管理制度成為進一步推動“政治改革和民主建設”的必需的“存量”。立法的過程即是通過廣泛征詢民意，吸收和表達公眾意志，發揚人民民主的過程。近年來，全國人大及其常委會在開展立法工作中，就關系社會民生的重要法律草案，通過借助網絡平臺，廣泛征集法律專家、相關社會團體和人民群眾的意見和建議，并對其中的有益見解予以采納和吸收。2005年9月，全國人大法律委員會、財政經濟委員會和全國人大常委會法制工作委員會，就修改《個人所得稅法》舉行關于個人所得稅減除費用標準立法聽證會，這是全國人大常委會立法過程中舉行的首次立法聽證會，它的意義不僅在于聽取了民眾對個稅起征點的意見，還在于為各級地方人大的立法和重大決議事項的民主決策設立了一個“范例”。這些探索對于發揚民主作風、提升公眾民主意識和法律觀念都是實踐證明了的有益經驗。

“人民代表大會的監督權，從根本上說是人民當家作主、參與國家事務管理權利的表現?！盵4]完善的法律體系還要經過嚴格的執行和監督環節才能發揮應有的法律效益，而在目前我國的法律和政治生活中的主要問題即有法不依、法律監督機制乏力。人大及其常委會對其他國家權力機關執行人大的決議和實施法律情況的監督是我國政治生活中的重要監督形式。由于我國人大監督體制機制建設和相關程序性規范還不完善，“多層間接選舉，模糊了代表和選民之間的委托責任關系，選民難以有效地監督自己的代表，更是難以實際監督政府活動”[5]。

人大在強化履行法律賦予的監督職責下，各級地方人大就監督形式和規范進行了許多探索工作，諸如：代表評議“一府兩院”、述職報告和“個案監督”等。盡管這些形式的合法性仍存在爭議，但卻是實踐民主監督的積極探索。

（二）改進和完善選舉制度

選舉制度是民主政治的支柱，民主選舉是民主政治的重要內容。保障和實現公民的合法政治權利，對于絕大多數公民來說，主要體現在選舉權的行使。逐步完善選舉制度是推進我國政治民主化的重要步驟。改革開放以來，在1953年我國第一部選舉法的基礎上，對《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》進行了5次修訂、補充和完善。主要內容包括：

第一，逐步擴大直接選舉的范圍。1953年選舉法規定直接選舉代表的范圍僅限于鄉、鎮、市轄區和不設區的市。1979年新的選舉法規定中，將直接選舉范圍擴大到縣一級?？h鄉兩級直接選舉有其必要性，基層人民政府開展工作的主要內容多與人民群眾的具體切身利益相關，擴大基層民主，提升普通選民對政治生活和民主觀念的接受和認同。

第二，新中國成立初期，由于當時我國城鎮人口比重低的特殊原因，1953年選舉法對農村和城市選舉每一代表所代表的人口數作了不同的規定。改革開放后，我國經濟社會快速發展，城鎮化建設不斷推進，城鄉人口結構比例發生較大變化，同時，我國各級人大經歷了數次換屆選舉，積累了豐富的經驗，社會主義民主政治建設和法制建設取得巨大成就，黨領導的人民民主專政的階級基礎和群眾基礎不斷鞏固與擴大。全國人大常委會根據新形勢、新情況，適時改進選舉制度，逐步對城鄉按不同人口比例選舉人大代表的規定進行修改完善。黨的十七大提出，“要堅定不移地發展社會主義民主政治，擴大人民民主，保證人民當家作主，建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表?！?010年十一屆全國人大三次會議通過第五次對選舉法修訂，實現了城鄉按相同人口比例選舉人大代表。

第三，改革和簡化選舉過程。1979年新的選舉法在選舉程序方面，規定直接選舉的選區應設立投票站或召開選舉大會進行選舉，選舉一律采用無記名投票的方法，有效保證了選民和人大代表的真實意愿表達。簡化選民登記手續，1986年選舉法修訂確立一次登記、選民資格長期有效的辦法，而之前的規定是每次選舉都普遍進行選民登記，耗時耗力。

第四，實行差額選舉。1979年新選舉法實施以后，對地方各級人大代表的選舉和地方國家機關部分領導人的選舉實行差額競爭選舉的重大改革。由于這一規定的靈活性和現實情況的滯后性原因，差額選舉還未能廣泛實行。1982年，地方國家機關領導人的選舉規定修改為“選舉可以采取候選人數多于應選人數的辦法；也可以經過預選產生候選人名單，然后進行選舉”。此外還就差額選舉具體組織實施和差額選舉中候選人的競爭活動也作了相應規范。

（三）理順黨組織同人大組織的關系

增量民主理論從中國的實情出發，充分肯定政府在民主建設中的作用?！肮膭钫诿裰鹘ㄔO中發揮更加主動和積極的作用”[6]。堅持中國共產黨在國家政治生活中的領導地位，這是在長期的革命實踐和斗爭中逐漸形成的。同樣，發展社會主義民主作為中國特色社會主義現代化建設的一個重要組成部分，也必須堅持中國共產黨的領導。中國共產黨作為執政黨，理清黨組織同人大組織的關系是推進社會主義民主建設的重要條件。

“政黨政治的一般規律表明，執政黨代表本階級的利益和意志，支配社會公共權力，通過控制和影響代議機構使代表本階級的意志通過法定程序上升為國家意志，這已經成為普遍的法則”[7]。民主既是一個征求民意和協商決策的過程，也是一個利益磨合的過程。對于我國現階段的客觀國情來講，沒有一個能夠協調各方面，代表絕大多數人民利益的政治核心在中間起領導作用，人民政權的性質可能改變，人民民主也會扭曲。中國共產黨的“兩個先鋒隊”性質和全心全意為人民服務的宗旨決定了它是社會主義民主發展和進步的重要保證。

在堅持中國共產黨對發展社會主義民主的領導地位的同時，必須不斷改進黨的領導方式，處理好黨管干部原則與人大依法行使任免權的關系，逐步形成黨的領導與人大職權行使的規范制度。十一屆三中全會以來，黨積極推進黨政分開，改變以往以黨代政的局面。黨的十六大提出“要按照總攬全局，協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監督”。在加強黨的領導能力建設的同時，保障人大職權的有效行使，從而以黨內民主帶動人民民主發展。

（四）加強人大及其常委會的組織自身建設

人民代表大會及其常委會的最高工作宗旨是履行人民意志，踐行人民民主。人大及其常委會為加強和改進人大及其常委會履職能力建設，在組織工作自身建設方面取得了明顯進展，主要內容包括：其一，1982年憲法規定，全國人大常委會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關職務，這樣使得相當數量的委員專職化，加強了人大常委會的工作能力和審議質量。其二，適應人大工作性質和內容的需要，六屆全國人大設立了民族、法律、財政經濟、教科文衛、外事、華僑等6個專門委員會，七屆、八屆、九屆全國人大分別增設了內務司法委員會、環境與資源保護委員會、農業和農村委員會。各地方人大根據地方組織法的相關規定，也設立了相關專門委員會。各專門委員會的設立在健全人大組織體系的同時，加強了人大的監督能力。其三，人大及其常委會職權行使逐步向程序化和制度化邁進。經過長期的實踐探索，人民代表大會逐步形成了一套合法規范且行之有效的議事制度和規則。1987年制定的《全國人大常委會議事規則》和1989年制定的《全國人大議事規則》，對全國人大及其常委會會議的召開，議案的提出和審議程序，發言和表決等作出了具體的規定。其四，建立健全了人大常委會的服務機構，設立了立法、研究、信訪等工作機構，充實了一批有實踐經驗和專業知識的人才。

此外，自1988年七屆全國人大一次會議之后，每次人代會都舉行新聞發布會，就大會的指導思想、基本精神、會議議程安排和內容，以及其他重要問題向新聞媒體通報。此外，根據情況每次人代會就政府的重要內外政策和人民群眾普遍關心的重要問題回答媒體記者的提問。這兩項對外宣傳制度的實施，增加了人大會議的透明度，增強了人民群眾對國家事務的責任意識，對于進一步推動公民對國家事務的參與，民主議事的有效開展產生了積極影響，人民群眾反映熱烈。

四、結論

現代社會民主政治的建設與發展是一個不斷探索和長期積累的結果。正如托克維爾在《論美國的民主》一書中所論，有助于美國維護民主制度的原因有三：自然環境、法制和民情，“按貢獻對它們分級……自然環境不如法制，而法制又不如民情”。中國有自己的自然環境、社會民情和歷史傳統，所選擇的人民代表大會制度是一種相比于西方民主更具優越性的民主形式。中國民主社會建設有其自己的發展特色和發展軌跡，進一步推進我國政治民主的建設和發展，需要以繼續堅持和完善人民代表大會制度為路徑，在民主的制度化、程序化和規范化方面不斷積累經驗，不斷提升廣大代表和選民的現代政治民主意識，逐步鞏固和發展我國的政治民主建設。

[1]《毛澤東選集》（第一卷合訂本），人民出版社1968年版，第637、638頁。

[2]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（第四版），法律出版社2003年版，第506頁。

[3][4][5]劉德喜等著：《全球背景下的中國民主建設》，重慶出版社2005年版，第195、364、51頁。

[6]俞可平著：《增量民主與善治——轉變中的中國政治》，社會科學文獻出版社2003年版，第160頁。

[7]李良棟：《當代中國民主問題研究》，當代世界出版社2001年版，第216頁。