近二十年來關于“警察權益”的研究綜述

潘志鋒

(廣東警官學院 理論部，廣東 廣州，510230)

我國早在1957年6月25日就公布了《人民警察條例》，在第五條和第六條中明確規定了人民警察的25項職責和權限。1995年2月28日《中華人民共和國人民警察法》公布實施，在第二章中明確規定了人民警察的27項職權。2000年2月28日，時值《人民警察法》頒布5周年之際，上海市公安局成立了“人民警察正當執法權益保護委員會”，此后各地公安部門紛紛效仿。

“警察權益”問題在20世紀90年代初學界就開始探討，隨著襲警事件的不斷增多，90年代末這一問題漸成為學術熱點。 《人民公安》2000年第10期發表了一組題為《誰來保護民警的執法權益》的文章，用9篇文章的篇幅比較全面地探討了警察執法權益的問題。學界對“警察權益”的熱烈探討一直持續至今?？v觀近二十年來學界發表的相關成果，文章類約有130余篇，專著10部，現把這些成果總結如下。

一、警察權益、警察權、警察職權、執法權益

警察權益是個涵蓋面比較廣的概念。張楚、李娜認為，權益就是權利，即權力和利益，所以警察權益就是指警察應當享受的不容侵犯的權利，包括執法權益、職務權益和個人權益［1］。王梅花認為警察權益包括執法權益、職務權益、個人權益三部分。［2］耿連海認為，國家賦予警察的職務權力和特別保護權利，構成了人民警察合法權益的基礎。［3］因此，警察權益是基于“警察”這一特殊職業而衍生出來的所有權益，包括了警察執法權益、職務權益、個人權益。

警察權益的具體內容比較多。劉小榮認為，警察權益是指警察個體及相關人員依法履行職責應享有的特定權利，它包括七項權利:生命健康權、司法特別保護權、人格尊嚴權、傷亡撫恤權、獲得工作報酬權、接受教育培訓權、休息休假權。［4］周忠偉、李小強也認為警察權益以生存權和生命健康權為基礎，包括生命權、司法特別保護權、傷亡撫恤權、精神損害賠償權、醫療救治權、特殊保險權、休假權。［5］劉卉認為，警察權益既包括以公務人員身份行使職權時的執法權益，也包括以公民身份在該次法律活動中產生的與一般公民相同的私權益。［6］田秀然、于學忠認為，“人民警察權益”是指人民警察履行職務時法律賦予的個體權利和利益。內容包括:一是人民警察在執法過程中應享有的憲法賦予公民的合法權益。如生命健康權、休息權、獲得勞動報酬權等;二是在執法中享有的特殊的執法權益。如對器械、武器的使用和對特殊裝備的使用。人民警察享有的公民權益與執法權益并存。［7］耿連海認為警察權益保護包括警察職權保護、使用警械武器權保護、執法防衛權保護、執法優先權保護、緊急避險權保護、拒絕執行越權指令權保護、休息權保護、生命健康權保護、優恤優待權保護、名譽權保護、申訴控告權保護等十一項權益保護。［3］呂紹忠認為，警察權益是指警察依法享有的不可侵犯的權利，以及基于警察職業所享有的正當利益。具體來說，他認為警察權益包括9項內容:獲得履行職責應當具有的職權和工作條件權利;非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分的權利;依法獲得工資報酬、享受福利、保險待遇的權利等等。［8］邢曼媛等認為，警察權益包括執法權力和自身權利，執法權力有行政處罰權、行政強制措施權、行政強制執行權、行政許可權、刑事強制措施權、處置突發事件權、使用器械武器權、執法優先權、偵查權、執行刑罰權等;自身權利分為人格權和身份權。［9］

警察權也稱“警權”，即警察執法權。學界對此概念的定義多種多樣，細分起來可以歸納為以下三種:三分法、兩分法、一分法。

“三分法”觀點的代表學者是聶福茂、余凌云，他們認為，警察權有廣義、中義和狹義之分:廣義的警察權是指國家機關有關警察行為的決策和實施的權力;中義的警察權是指國家賦予警察機關的權力;狹義的警察權是指警察機構治安行政管理方面的權力。［10］22－23

“二分法”觀點代表學者有三位:李健和認為，廣義上，警察權應指國家設立、訓練、調配、指揮以及監督警察機關 (構)、警察力量和警務工作的權力;狹義上，警察權則指一定的警察機關(構)、警察人員依法從事警務工作的能力。［11］高文英也認為廣義警察權是指國家賦予公安機關的一切權力;狹義警察權僅指警察行政權。［12］趙燕萍也指出，廣義的警察權是指國家賦予公安機關、國家安全機關、監獄和勞教管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察的一切權力:包括履行警察刑事職能和行政管理職能中所運用的一切權力。狹義的警察權是指國家依法授予警察機關以及人民警察履行維護國家安全和公共秩序所必需的各種權力的總和，亦稱警察職權。［13］

“一分法”觀點的持有者比較多:惠生武認為，警察權是指由國家憲法、法律賦予警察機關執行警察法規范，實施警務活動的權力。［14］姬新江認為，警察權是指國家維護社會公共利益，依法設定各種罰則，用以維護國內安定，維護社會治安秩序的一種國家權力。［15］梁艷、李尚偉認為，警察權是指處于維護國家安全和社會治安秩序、預防、制止和懲治違法犯罪的目的，而由一國憲法、法律賦予的警察機關的權力［16］。趙昂認為，從國家權力結構上看，警察權是具有政治、法律雙重性質的國家權力，是國家維護公共安全和社會秩序，實現有效統治和管理社會的需要而產生的一種國家強制力量。［17］周學峰認為，警察權是指警察機關及其警察在國家法律規定的職權范圍內依法可以行使的權威性行為。［18］

高文英區分了警察權與警察職權，認為二者之間是抽象與具體、一般與個別的關系。［19］莊京偉、李群英也對此作了區分:警察權是指一個主權國家用以維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民人身和財產安全，預防、制止和懲治違法犯罪活動的強制力量;警察職權是國家通過立法賦予警察機關或個人的職務責任和權利限制的統一體。警察權是一種抽象的國家意志，警察職權是其具體化。［20］

關于警察權的具體內涵，學界探討頗多。于麗萍認為，警察權主要包括警務基礎權、警務強制權、警務保障權。［21］陳實認為，警察權被賦予下列國家機關行使:公安機關、國家安全機關、監獄和勞教執行機關、人民法院、人民檢察院、武裝警察部隊。由此他提出五項警察權:刑事偵查權、司法裁判的執行權、治安行政管理權、治安緊急處置權、武裝防衛和鎮壓權。［22］邢曼媛、劉慶林認為，警察權力主要包括公安行政管理方面的權限、刑事偵查方面權限、緊急治安情況處置方面的權限三部分。［23］蕭伯符等對警察行政權作了深入而全面地研究，認為警察行政權是指在履行行政管理職能中行使的命令權、裁決權、處罰權、強制權等，是國家賦予警察機關等部門在進行行政管理過程中所運用的權力。［24］邢捷認為公安行政執法是公安機關基于法定職權對社會實施管理，依法作出影響行政相對人權力義務的具體行政行為。［25］

二、警察權的權變

石啟龍認為，警察權作為維護社會秩序和公共安全的一種重要權力形式，它分為常態警察權和警察應急權，常態警察權在規則和程序的嚴格控制下表現出有限性、穩定性、長效性特征;警察應急權則具有擴張性、能動性、臨時性特征，其首先表現為自由裁量權的擴大。［26］在常態和非常態的不同情形下，警察權該限制還是擴張，應遵循權變原則靈活規定。警察權的權變實際上也就是警察的自由裁量權。對自由裁量權進行探討比較早的是駱梅芬、楊建廣，他們在1990年把“自由裁量權”稱作“酌處權”，認為警察的酌處權是指警察在執行職務時決定是否和怎樣干預他們所遇到的情況的權力。［27］張吉軍、祁泉淞認為，對警察權力的擴張與限制需要保持一個平衡，此平衡的落腳點是尊重和保障人權，平衡的前提是對現行警察權力進行分權與制衡，平衡的必要是正確的執法觀念，平衡不可忽視的一端是保障警察權力。［28］

(一)限制警察權力。

維護社會秩序與保障公民權利是一個悖論，站在社會秩序與公民自由的交匯點，警察的權力必須限制和規范。陳興良認為，我國現有的警察權設置具有壟斷、廣泛、重大的特征，對此應通過分權實現對警察權的限制，將行政警察與司法警察分立，行政警察內部再根據職責分工進一步分立。［29］李艷、李尚偉認為我國警察權具有廣泛性、暴力性、自由裁量性、易于濫用性等特點，應從六方面對警察權規范和制約:在警察權力的設定上，嚴格貫徹職權法定;在警察權力的運行上，要遵循正當程序和比例的原則;健全警察權力運行的責任追究機制;改革公安機關的現行管理機制;建立有效的內外監督機制;提高警察培養權力保障意識。［16］亓偉偉提出應從六方面規制警察權:明確警察權行使的各項原則;通過嚴格的執法程序來規范警察權力;通過引入司法審查來制衡警察權力;完善相對人特別是犯罪嫌疑人對抗警察權的相關權力，實現控辯平衡;減少法外因素和地方利益對警察權行使的干擾;切實關注警察權益，減輕工作壓力。［30］趙昂認為，警察權在使用過程中必然會產生兩種效用:正效用和負效用，警察權的負效用指權力擁有者假公濟私、濫用權力，從而對公共目標和公共利益造成危險。抑制警察權的負效用須加強思想教育，強化警察權內外監督機制。［17］邢捷認為，公安自由裁量權分為行政自由裁量權和刑事自由裁量權，當前公安行政自由裁量權行使過程中存在著越權行使、濫用、消極行使等現象，因此需要進行控制。［25］吳道霞對警察執法與民法的關系進行了探討，提出警察權力與公民權利是矛盾統一的，警察行使公權力必須以保護公民的財產權和人身權為前提。［31］

(二)警察權的擴張。

我國正處于矛盾頻發的社會轉型期，公安機關時常會面臨著應急警務。魏猛認為，應急警務中警察權的擴張應遵循四個原則:比例原則;法治原則;公共原則;權責統一原則。［32］

三、警察權益受到侵害的原因

關于警察權益遭受侵害的原因，學界討論非常熱烈，有不少學者從內因外因來探討。朱金孝、周剛從內、外兩方面分析了襲警事件多發的原因。外部客觀原因:警察與犯罪分子的根本對立性和對抗性;新形勢下公安機關執法主體與客體之間矛盾容易激化的誘因增多;社會風氣不正;對襲警行為打擊不力;警察常常被推到與群眾對立的矛盾漩渦中。隊伍內部的主觀原因:警察裝備差，實戰訓練不夠，抗暴力和威懾力弱，自我保護能力不強;部分公安機關依法維護合法權益的舉措軟弱無力;公安機關處于社會矛盾的焦點地位;一些民警工作中存在不足;宣傳教育上有偏差。［33］吳天恒也從內部原因和外部原因兩方面分析了襲警現象的原因，他認為內因主要有三:一些警察存在濫用警察權力或者嚴重不作為的行為;基層公安機關警力嚴重不足;警察執法行為缺乏具體規范。外因主要有二:社會處于轉型時期，各種矛盾在一定程度上出現了激化;執法環境較差。［34］張光宇認為襲警事件的發生有外因和內因，外因有四:警察不幸成了社會矛盾宣泄的突破口之一;因執行非警務而引發矛盾問題;一些群眾對警察執法有嚴重的抵觸情緒;群眾的維權渠道不暢，轉而鋌而走險，襲擊警察。內因有四:一些警察執法態度惡劣;警察在一些特殊場合被要求做到“打不還手，罵不還口”;警械管理的程序規定過于刻板;對民警的錯誤定位等。［35］楊天波身為一線干警從實際工作出發探討了襲警案頻發的內因和外因。他認為外因有三:人民群眾對公安機關期待過高;社會轉型時期的各種矛盾不斷出現;少數媒體的失實報道誤導了輿論。內因有:各級公安機關對于民警被襲擊事件重視程度不夠;個別民警實戰經驗缺乏;法律法規不健全，處罰力度太輕，與民警對抗的成本極其“低廉”。［36］

湘公研總結了警察權益遭受侵害的四種類型:襲警;民警受到誣告和誣陷;民警執勤時受阻挨打;警察職權受到不當干預。遭受侵害的原因分為主觀原因和客觀原因:主觀方面是部分民警執法行為不規范等;客觀原因主要表現在犯罪暴力化和公安打擊力度加大的矛盾，有關維護警察合法權益的立法不完善。［37］邵定美認為警察權益遭受侵害除了公安機關自身的原因和外部執法環境原因外，還有立法方面的原因，如處罰性條款缺乏震懾作用、保護性條款操作不強等。［38］趙春玲等認為惡意投訴警察的心理動因有三:潑臟水;有偏見;逗悶子。警察遭受惡意投訴的原因主要有:部分警察執法水平不高;警察職能自我定位模糊;對惡意投訴處理力度不夠;對惡意投訴的處理缺乏相應的法律依據;外部執法環境因素的影響。［39］

有些學者多視角探討警察權益遭受侵害的原因。趙忠誠從三方面分析了暴力襲警的原因:社會原因:社會價值觀扭曲，各種社會矛盾沖突被轉移到警察身上。制度原因:缺少專門針對襲警事件進行規范和懲戒的條文。警察自身的原因:民警缺乏職業防范意識和自我保護意識。［40］杜雪晶和趙洪河認為警察權益現狀存在的問題有三:警察職務保障權的法律規定粗糙;人民警察武器使用權式微;人民警察各種權利被隱形侵犯。原因有三:警察行政權的不合理限縮;公安機關自身的因素;媒體的不當引導。［41］莊京偉、李群英從警察職權與警察權的平衡來探討警察權益受到侵害的深層原因:我國警察職權的過于寬泛加劇了警察職能泛化，導致了警察權擴張和警察權益受限;我國警察行政職權配置上的制衡機制不夠完善，導致警察職權的濫用和警察權益受損;我國警察行政強制權的配置呈現某種失衡狀態，導致警察現場執法常受襲與非現場執法易越位。［42］呂紹忠對警察權益現狀進行了文本分析和實證分析。從法律法規文本上看，《人民警察法》有關警察權益保障的規定不足;缺乏警察執法執勤的具體操作規范。從現實實證上看，襲警現象值得關注;誣告侮辱等問題多發;警務保障難以落實。［43］姬新江等認為警察執法權益頻受侵害的原因有四:警察公權力行使的正當性被執法相對人質疑;社會轉型期利益調整使部分群眾心理失衡;警察執法理念及相關執法制度缺失;警察執法的物質保障 (警用裝備保障)缺位。［44］吳秀榮也總結了產生暴力襲警現象的六方面原因:立法上欠缺;打擊的不力;執法素質低劣;“人性化”執法的誤讀;保姆式的承諾;執法環境的復雜化。［45］

四、警察權益保護的措施

關于警察權益的保護措施，學者們紛紛獻計獻策，提出了一系列可供操作的建議。我把大家提出的措施按照項數總結為兩項說、三項說、四項說、五項說、六項說，分別介紹如下。

“兩項措施說”。王梅花認為宏觀上要制定《人民警察權益保障法》和在《刑法》中設立“襲警罪”;微觀上要使得警察樹立維權意識、改善公安裝備以提高警察防衛能力、加強教育培訓以全面提高警察的執法水平和素質、協調公安工作與民眾和媒體關系。［46］崔國賢認為，保護警察的執法權益首先要改善公安工作的外部環境，其次是加強公安機關自身建設，建立保護民警權益的專門組織，并且對一線警察進行警務技能培訓。［47］

“三項措施說”。劉卉認為，進行理性警察維權應從三方面入手:在內部機制上，加強監督，提高警察自身的抗干擾、維權能力;在外部環境上，消除公眾對警察職權認識上的誤區;在制度保障上，重視警察權益保障機制的完善。［6］吳天恒提出了三項措施:加快襲警罪立法，制定《人民警察適用警械和武器條例》的實施細則;提高警察職業素質和戰術技能;對襲警行為嚴格司法。［48］杜雪晶和趙洪河認為，立法及相關配套制度要完善;從行政及司法上救濟;改善輿論環境的。［41］申淑環提出，優化警察執法環境、用足現有法律依據、完善立法是維護警察正當執法權益的重要途徑。［48］呂紹忠認為在警察權益保障上各級領導要樹立科學用警育警、依法護警的觀念，確立“有限警務”的理念;完善有關法律和執法執勤規范;健全保護機制。［43］姬新江等提出警察執法權益受侵害的救濟途徑:行政救濟——國家給予相應撫恤;社會救濟——保險機構依約給以保險賠償;司法救濟——國家給予相應補償。［44］

“四項措施說”。謝曼娜提出了四項維權措施:加強立法并建立專門機構;設立專門經費保障制度;合理配置警力，建立和規范警察的輪休培訓制度;加大正面宣傳力度，維護警察人格權;提高警察待遇。［49］張楚、李娜提出了基層警察權益保障的四個方面:正確界定警察職責;調整警力配置，確?；鶎泳Τ渥?科學用警;切實保障基層警察的休息權、薪酬權、培訓權等各項權益。［1］尤國瑛認為保障民警權益，一要完善立法;二要規范執法;三要強化維權;四要多策并舉。［50］朱金孝、周剛認為應從四方面來遏制暴力襲警:法律保護是關鍵;物質保護是前提;社會保護是基礎;民警的自我保護是核心。［33］

“五項措施說”。湘公研提出了維護民警權益的五條建議:完善法律法規;設立受理侵權案件的專門機構;科學界定公安機關的職責;加大公安機關正面宣傳的力度;強化民警防衛能力。［37］楊天波提出的措施有:建立健全警察維權機構;提升民警自身應對能力;運用法律武器維權;爭取群眾最大的理解和支持;嚴厲提高不法對抗的成本;構建和諧美好的社會。［36］趙忠誠提出預防暴力襲警的五項對策:營造良好的執法環境;通過新的立法引入襲警罪;明確警察職責;提高警察職業素質和戰術技能;全力抓好警民和諧關系建設。［40］

為了防止惡意投訴警察事件，趙春玲等提出了五項措施:提高警察執法水平是減少惡意投訴的關鍵環節;確立“有限警務”觀念是減少惡意投訴的基礎條件;強化警察的證據意識是減少惡意投訴的重要步驟;成立專職的警察維權部門是減少惡意投訴的重要手段;成立警察心理咨詢機構是減少惡意投訴的不良影響的有效措施。［39］

“六項措施說”。邵定美認為警察維權應從六方面采取措施:加強對警察合法權益的立法保護;正確處理嚴格執法與熱情服務的辯證關系;提高公安隊伍綜合素質;塑立人民警察良好的社會公共形象;改善警械武器和防護裝備水平;從強化領導入手切實抓好落實。［38］

吳秀榮提出了保障警察權益的六項措施:健全法律法規;加大打擊力度;正確解讀“人性化”執法的內涵;提高執法素質;合理定位110承諾;優化執法環境。［45］

為了應對“襲警”這一嚴重危害警察權益的現象，許多學者都提出了在現行法典中設立“襲警罪”的建議。張建國更是強調圍繞保護警察權益應全面強硬立法:加快襲警罪立法;創設警察權益保護法;完善警察執法權的立法，創設《警察職權行使法案》。［50］杜立戰也再三強調立法在保護警察權益上的重要性，認為人民警察正當執法權益保護委員會的設立僅是內部機構，作用有限，只有通過立法，對人民警察權益進一步確認，并保證民警權益真正實現，才切實保護警察權益。［51］

綜觀這些成果我們看到:學界關于“警察權益”方面的研究在現象描述、原因分析和措施設計上比較充分。我認為，進一步推進此問題的研究應沿著以下兩個方向展開:一是形而上的理論研究，包括從法理層面的深入探討和從中西比較來拓寬研究;二是形而下的實證研究，按照警種的劃分逐一細化研究每一警種在具體工作中的權益保護問題，在“分權”與“限權”的原則下力求把“規范執法”細致化、具體化。

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