警察維權困境與出路——基于合法性視角的觀察

程金生

(廣東警官學院 公共管理系，廣東 廣州 510232)

一、引言

在以合法性為基礎而構建起來的民族國家制度體系內，警察代表國家維護公共秩序，供給穩定的政治社會環境，為國家建設和社會發展提供基礎性保障。警察執法具有無可爭議的權威。這種權威形式上來自國家而實質上則來自公意，是公民權利和意志凝聚的結果，并通過對國家和社會關系的規范而制度化的結果。警察權威不僅直接體現國家權威的正當性和合理性，也體現了共同體成員對這一權威的認可。然而，我們置身于其中的中國當代轉型社會，警察執法經常受到不法侵害，甚至于其權益維護由于沒有充分有效的制度途徑而陷于困境。據公安部統計，從1995年到2005年，全國每年因公犧牲的民警中遭遇襲擊而犧牲的占12% －16%。［1］在2008年全國因公犧牲的486名民警和負傷3059名民警中，有相當一部分就是因不法分子暴力襲警造成的。［2］具有無可爭議國家權威的警察執法行為為何會受到如此之多且如此慘烈的暴力抗拒?更令人痛心的是，警察所受到的不法侵害的救濟在在法律上何以得不到充分有力的支持，輿論和組織也不能給予充分的援手?這種困境的出路何在?

本文從合法性視角入手，希望對這種困境提供一種理解，并借此找到破解困境的出路。

有別于其它論者的提法，本文認為，這一問題的準確內涵是警察權益沒有得到充分救濟。警察權益是作為普通公民的公民權和作為國家公職人員的警察權二者的合一。在我國法律體系中，警察的普通公民權益相對來說是可以通過制度渠道得到救濟的①警察作為普通公民的權益是相對得到救濟的，實際上是與后文所持的公民權益保護不力的看法具有一致性。普通公民權益的保護由于限制公權的制度體系并不完善，公民權與國家公權的制度性博弈平臺基本沒有構建起來，使得基于公民權利的利益訴求渠道并不完善，造成公民權益受損不可避免。因而，警察作為普通公民的公民權益救濟只能是相對的。，而其警察權益則沒有相應的制度渠道予以有效救濟。在此意義上，警察權利救濟問題應該準確界定為警察作為國家公職人員的警察權益救濟問題。當然，做這種限定更深的用意在于，不僅警察權益的救濟存在著制度性障礙，而且公民權的救濟同樣也存在著制度性障礙。換言之，由于公民權的救濟存在著制度性障礙導致警察權的制度性救濟也有困難。這二者之間具有內在一致性。警察權益救濟困境是公權力弱化的直接體現，是公民權受損的間接體現，其效應必然是公民權受損的大量存在并隨之產生警察受到不法侵害的明顯增加，導致警察執法權威的下降，并最終影響到公共秩序的維持。在此意義上，研究這一問題的理論意義和實踐意義都非常重大。

二、現代合法性制度體系的構建與警察權與公民權的配置

在政治學中，合法性 (legitimacy)是一個關于現代民族國家構建進程中政治關系制度化的理性構成與價值取向的范疇，它反映的是掌握公共權力 (public power) (或國家權力)的政府機關及其人員和擁有個人權利 (personal right)(或公民權利)的公民之間的規范性的契合關系。在現代社會，合法性表現為前者對后者控制的正當性和有效性以及后者對前者權威性的認可程度。二者的良性互動保證了既有政治關系的存續。合法性是自有政治存在以來貫穿始終的基本問題。具有合法性的統治才能存續。

合法性以自身獨有的形式來表現其實質性內容。合法性總是在一定的價值觀下形成形式化和制度化的規范形式，構造出正當的、合理的和可行的 (可訴諸操作的)、可預期的政治運行體系。列寧因此指出:“政治就是參與國家事務，給國家定方向，確定國家的活動方式、任務和內容?！保?］5在民族國家時代，合法性呈現出與傳統國家迥然不同不同的內容和形式。特別是在形式上，它以憲政原則來規范政治關系，不僅使公共權力和個人權利之間的良性互動在形式化的制度規制的軌道上即法治的軌道上持續地展開并向前推進，而且更主要的是，主權在民 (或民權)這一現代基本價值觀有了制度性保證。它使政治生活中的人們的關系以制度化的方式得到規制并以此展開，從而供給公共秩序，實現公民權利，保證政局穩定和社會生活安定，以不致演變為對抗性的社會沖突。以此為前提，它為現代人的幸福生活提供了秩序性保證。

自洽的形式化的制度體系是現代政治的重大發明。它把社會生活一分為三:作為公權的政治領域、作為私權的財富創造和個人生活領域以及作為公共生活的自治性的 (社會權利)公共領域，并以制度規范使它們得到全面的規范。自此，社會生活各個領域相對獨立又彼此互動，整個社會生活得以有序地展開。政治關系的實質是利益，而其形式則是權力和權利。它通過形式化的規范體系來規定、維持并運行政治體系。由此，形成了通過權力和權利關系的形式規定來實現利益分配的現代制度體系以及在這一制度體系規制下的良性運轉的現代社會生活體系。大衛·伊斯頓因此把政治的本質界定為“通過公共權力來對社會價值進行權威性分配”［3］4。由此，形式化的制度體系不僅成為處理西方社會發展中各種問題的靈丹妙藥，而且也孕生出現代社會功能豐富、自我運轉 (自治)的各種社會組織。整個社會生活被有效、有序、正當地組織起來。

毫無疑問，警察執法活動是現代政治關系形式體系所規范的極其重要的內容，也是其基礎性內容。警察通過公民讓渡給國家的權力而代表國家供給公共秩序，保障公民權及社會生活的有序展開。這是社會得以存續的基礎。由此，警察權作為公權力在現代形式化的制度體系中得到安放。其行使與公民權保護對置，警察權與公民權之間形成互補性的成比例的張力關系。一方面，公民權需要警察權來保護，另一方面，警察權需要公民權來約束。彼此需要又相互制約。這種關系使現代生活的基礎性秩序得以構成。

這里特別重要的是，在警察權和公民權之間關系建構的價值取向和步驟問題。它是制度化體系構建和實現的基礎性問題。公民權在價值觀上無疑具有優先性，這是整個現代制度體系的出發點與歸宿。但從實踐上講，或從手段上講，警察權又具有優先性。因為，正是通過民族國家的構建，才使整個現代制度體系的前提和歸宿有了實現的基本途徑。這個道理既可以從歷史的經驗來證成，也可以通過手段和目的的關系來理性的把握。

從現代制度體系構建進程來看，警察權是優先被建構起來的，它是現代民族國家得以建立的起來的重要標志。當然，毫無疑問的是，現代民族國家制度體系之建成又總是受到公民權的張力性約束，并在價值取向上依公民權的保護為出發點和終極性歸宿。手段和目的之間構成一種合理的正當的配置關系。

在制度演進中，警察權的建構總是與公民權的增進相伴隨。這種關系在任何時候都不能被隨意地打破。否則后果是災難性的。前者太大，國家成為警察國家。后者太大，國家將失去秩序。只有將二者合理的均衡的配置起來，有秩序的優良生活才成為可能。這一看法已經基本固定下來，成為制度建構及其演進遵循的基本常識。

無論是英美法系國家還是大陸法系國家，與警察權益的國家權威性保護相提并論的必然是對警察強制性權力的約束。西方現代法治由此形成了經典看法:警察權越大，公民權越小。毫無疑問，這是由警察權與公民權的關系所決定的。警察權擴張，公民權就會受到限制;而公民權得到保障，也會對警察權形成制約;假如警察權被濫用，就會導致公民權的缺失。雖說保持一定限度的警察權，是現代國家對實現法治社會的共識，但如果超越了某種限度，就會構成對公民權的傷害與威脅。對警察來說，法無授權即禁止;對公民來說法無禁止即自由。對強制力進行有效性和正當性約束，公共秩序才有保證?！皬娏Σ⒉粯嫵蓹嗬?，而只是對合法的權力才有服從的義務?！保?］13－14公民權的維護是一個比警察權益維護更為基礎性的價值，也是警察權追求的目的。其內在邏輯是，警察權益從屬于警察權，警察權從屬于國家權力，而國家權力是公民權利讓渡的結果。這是西方近代以來的民族國家構建中主權在民精神和原則的根本體現。美國開國元勛托馬斯·杰斐遜說得好:“構成一個社會或國家的人民是那個國家中一切權力的源泉……我不知道除了人民本身外還有什么儲藏社會的根本權力的寶庫?！保?］60這一原則和精神也是憲政精神的真實意蘊所在。美國最為有名的憲政學家麥基文甚至指出: “現代憲政的核心本質就是對政府的法律限制，是對專政的反對，它的反面是專斷，即恣意而非法律的統治?！保?］16正是基于從根本上保護公民權利這一基本立場，近代以來的西方社會構建并逐步完善了其政治制度體系。這種制度體系不僅使公民權利得到維護，更為重要的是，公權權威也得以確立。正是這樣一種公共權威與公民權利對置的制度性安排，使現代政治制度體系得以確立并得以良性運轉。

結論很清楚，警察的公權權威建立在對公民權維護的基礎之上。警察公權權威是由公民權益的有效和正當的保障而傳遞的。二者相互制約又相互促進。

現代民眾之所以愿意將一部分自由和權利讓渡給國家，形成警察權并塑造警察權威，是因為警察權能保障公民權利和維護社會秩序。保障公民權利才是警察權存在的第一動因，只有把保障公民權作為確立警察權的核心，才可能實現警察權和公民權的統一。保障了公民權利，也就自然維護了社會秩序。也就是說，要把維護社會秩序，看作是保障公民權利的結果，不能使兩者對立起來。同理，現代國家之所以強調警察權的權威性，正是出于保障公民權的需要。因而，警察權益的完整保障與公民權益的完整保障是一致的。不僅如此，公民權益的完整保障比警察權的完整保障在價值觀上更為基本。

警察權的設立使得國家權威得以建立，它是秩序的基本保證。這是現代制度體系得以運轉的首要前提。強調這一前提是非常務實的，也是必須的。這是實踐的需要。正是在意義上，亨廷頓指出:“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。必須先有權威，而后才談得上限制權威?！保?］7現代制度體系的高明之處在于，它在明確了現代制度體系構建的方向后，又通過制度化使合法性處在不斷地構建之中。它既要權威，構建秩序，實現制度體系的運轉，又要自由，保證公民權，追求現代制度體系的基本價值。在路徑上，在二者之間，權威建立是首要的，自由則是一個逐步完善的過程?！罢沃刃虿糠值厝Q于政治制度的發達程度和新興社會勢力被動員起來參與政治的程度二者之間的關系?！保?］1與此相反，政治動蕩的原因，“在很大程度上，是社會急劇變革、新的社會集團被迅速動員起來卷入政治，而同時政治體制的發展卻又步伐緩慢所造成的?！薄罢紊系氖滓獑栴}就是政治制度化的發展落后于社會和經濟變革?！保?］4－5亨廷頓的觀點講的正是這一道理。這如我國國家政策中所倡導的“先有穩定，再改革，而后發展”的政策思路是完全一致的。只可惜很少有人這樣來論證這一問題。使得它從權威主義的思路上得到理解。而筆者認為，這不是權威主義的思路，而是公民權益實現的實踐問題。是一個在終極意義上追求民權價值的現代制度體系建構的路徑問題。

可見，現代合法性制度體系給出了警察權威建構和警察權威發展的基本路徑。它始終是在保護公民權的終極性價值追求和公共權威建立的現實實踐二極張力中展開的。

三、制度供給不足與警察權和公民權雙向受損

然而，上述道理并沒有得到清晰地把握和自覺地遵從。我國關于警察權與公民權之間關系的規范性制度體系存在著諸多不完善之處。在現實生活中，警察權威的樹立及權益保護與公民權的保障處于左右不是的境地。制度化建設缺乏清晰的思路。

第一，警察權益保護規范性制度體系不完善。

與英美法系國家和地區不同，他們有襲警罪，對警察執法行為予以公權性質的權威性保護，而我們卻沒有。與大陸法系國家也不同，大陸法系雖大多沒有襲警罪，但對警察不法侵害行為附加妨礙公務罪，并從重處罰，從而使公權權威得到保護、公權權益得到申張。相比之下，在我國家法律體系中雖有妨礙公務罪，但這一罪罰由于大大輕于警察作為普通公民遭受侵害所處罪罰，基本可以忽略不計。因而，在警察權益維護制度體系中其象征意義大于實際意義。警察受到不法侵害僅僅被當作普通公民遭受的侵害來進行屬于公民權利性質的權益維護，僅僅體現了公民個體的普遍性權益，而沒有體現作為國家公職人員的權益。這意味著無論是英美法系國家還是大陸法系國家，對警察不法侵害行為的處罰都包含著維護國家公權力的權威這一基本立場，都明確了警察權益包含著著眼于公權權益這一基礎性內容的價值立場和思路。而在我國則沒有相應思路和價值的制度安排。這使得警察權威和警察權利救濟在形式化的規范性制度體系中成為一個問題。警察權威確立和權益保護的形式化的規范性制度體系有重大欠缺。

第二，警察權力行使規范異化。

警察權益保護總體上看是消極的，它更多的是事后的補救。無論是從保護警察權益看，還是從警察權威樹立更有利于保護公民權來講，確立正當有效的權力行使規范，使警察權益得到事前的防護才是更為積極的?？v觀中國警察權力的變遷，，濫用強制權力的現象日漸式微，警察權力日益得到規范，依法行使警察權日益成為中國警察不斷向善的趨勢。這是與在法治的大背景下，黨和政府大力弘揚法治精神，各級領導機關嚴格要求有著極大關聯的。

為了規范警察的執法行為，公安部相繼出臺了《公安機關內部執法監督工作規定》、《公安機關追究領導責任暫行規定》、《公安機關人民警察執法過錯責任追究規定》、《公安機關執法質量考核評議規定》等規范干警執法行為的規定。根據公安部的規定，地方公安機關還出臺了規范本部門警察行為的規范。這些規定出臺都是相當有意義的。它有利于樹立警察執法的良好形象。然而，從這些規定的內容來看，其思路和目的又顯得問題特別大。首先，警察權的行使是警察積極干預現實生活的行為的規范性規定，這種規定旨在保護公民權益，維護公共秩序。但上述規定完全是消極性的、糾錯性的、內部問責性的。其次，受到不法侵害時警察自我保護性的積極性行為規范幾乎看不到。第三，警察消極性執法行為規定還會引起誤讀，有矯枉過正之嫌，使警察在警務活動中畏首畏尾，難以有效控制局面，以至于導致良好的愿望沒有取得良好的效果的局面出現。第四，可以保護警察權益的警察執法強制性行為、槍械的合理合法使用規范大都被降格限制使用。其原因雖然很復雜，但結果是清楚的，這就是警察權威的大大弱化，警察權益大大損害結果不斷大量出現。第五，警察權力行使輿論環境也沒有得到有效規范。近年來，在一些地區一些人心中警察的威信有所下降，其中原因很多。但與某些媒體為尋找“賣點”，不遺余力地挖掘警界“丑事”，將警察“妖魔化”有非常大的關系。媒體價值觀及其行為不得到有效規范，警察權威的社會文化氛圍還沒有形成。

第三，公民權利保障與警察執法的對立。

上面所反映的問題固然有利于規范警察行為，改善警察執法形象，但是，更為深層的原因在于，我們沒有樹立警察權威的自信。而何以沒有這種自信呢?這又與公民權的保障不力的制度規范性不完善及其現實不無關系。

與警察權益保護規范的不完整以及警察權力行使規范異化相關聯的是公民權的實現問題。警察權威的弱化與警察權益的損害是公民權的擴張嗎?不是。如果是這樣，那么警察權益受損、警察權威弱化的代價還是有積極意義的。事實并非如此。在現實中，警察的非警務活動在所有警務活動中占有據相當的比例。我們常?？吹降氖抢镁鞕鄬駲嗟那趾?。如一些地方政府，在行政事務中越來越多地依賴警察權，不僅使警察權凌駕于其他司法權力之上，更造成了民眾與警察機關的對立。一旦民眾合法權利受到警察權的侵害，也沒有任何法律救濟制度能幫助他們維護自己的權利，民眾主張權利特別是民事權利成為難以實現的事情。迄今為止，警察因濫用職權而接受刑事處罰的案例，還極為少見。這顯然與國家實現法治社會的目標背道而馳的，與現代民族國家構建的普遍價值觀相違背的。

與此相應，國家憲法規定的很多公民權益無法得到有效實施。公民權益的行使往往被當作挑戰現存秩序的行為，予以圍追堵截，公民權益損害司空見慣，習以為常。結果可以想像，在現實生活中，一方面是警察權益的損害，降低警察執法權威，影響警察執法的積極性，影響良好社會秩序的形成;另一方面，公民權益損害比比皆是。

警察權的權威的樹立與公民權的有效保障的制度性供給不足，未能形成一種警察權與公民權相互匹配的規范性的制度體系，既損害警察執法權威，損害警察權益，也損害公民權益。這就是警察權力行使的制度性現實。不解決這個問題，警察權益的保護仍然無法提上議程。

四、社會變遷中警察權力運行困境

與警察權與公民權合理配置的形式化規范體系的建構不完善緊密相關的問題是，社會變遷背景下警察權力運行的實質性障礙。襲警現象的調查顯示，警察權益受損有不可避免的客觀原因和主觀原因。從客觀原因看，主要有下述幾個方面:

1．社會變遷進程中的國家與社會之間的矛盾性互動通過警察執法活動而聚焦。

改革開放30年，中國的經濟建設與社會發展取得了巨大成績，但同時也制造了許多社會性或結構性的矛盾，貧窮與富裕、失地與征地、拆遷與移民、超生與計生、盲目擴大生產與環境污染等等之間的沖突現象比比皆是。警察作為執法機構，常常被派到無序現場的最前沿去維持社會秩序、阻止事件升級或平息事件等。警察直接參與到事件中去，則使社會與國家的關系聚焦于警察執法活動，國家與社會的矛盾轉化為警察與社會的矛盾。

2．非警務活動加劇了警察與社會的沖突。

對警察而言，法無授權則禁止。但在當下中國社會，行政管理部門有時會要求警察執行超越法律授權的命令，這在客觀上也加劇了警民之間的緊張關系。非警務活動不僅是法治社會所不允許的，更易于誘發警察與民眾之間的直接對立。

3．法治意識淡薄，法治社會基礎支持薄弱，加上公民權益受損長期積累，使得警察執法阻滯，引發警民沖突。

一些群眾法治意識淡薄，對警察執法具有嚴重的抵觸情緒，不僅不配合，甚至還起哄鬧事、暴力阻撓正常的執法活動，惡化了警察執法的軟環境。例如，發生在貴州甕安的群體性事件，表面上起因于少女死亡鑒定事件，但實際上它不過是事件發生的導火索而已。冰凍三尺非一日之寒。近些年，當地因為礦權糾紛、移民搬遷、房屋拆遷等導致公民基本權益受損，多次發生群體性事件，光是出動百人以上警力的大行動就有5次。雖然每次事件后來都被壓了下去，但思想問題、權益受損問題并沒有得到根本解決，日積月累，終于釀成了火山噴發。這給執政者上了一堂生動的法治教育課，值得深思。

4．群眾維權途徑有限、渠道不暢，民眾的合法權益無法得到有效的保護，是警察執法陷于困境的根本原因。

秋菊打官司的故事，表面上是在宣傳一個農村婦女在法律意識上的覺悟和堅忍的性格，而故事的背后，卻反映出維權成本之高昂的不爭事實，也說明解決各類矛盾糾紛手段的有限性。如果每個小問題都能及時得到妥善處理，或者處理問題的機制不要讓需要維權的老百姓為此付出太大的代價，那么發生重大群體性事件的可能性就會減少許多，警察遇襲的概率也會因此降低。

從主觀方面看，具體可分為以下幾個方面:

1．一些警察法治意識差、執法態度惡劣、執法水平低、謀求個人私利，警察執法偏離宗旨，必然形成警民對立。

這種執法所產生的壞影響具有波及或擴散作用，它使得整個警隊會因此蒙羞、受到牽累。以此執法，警民沖突必然不可避免。

2．警察策略性執法偏差，弱化警察權威，影響警察權益保護。

警察執法的政策性極強。在一些場合，因為出現特殊情形，有時上級領導會要求警察保持極大的耐性，冷靜處理現場的每一個細節，做到打不還手，罵不還口。稍有良知的人都會在這樣的警察面前有所收斂，但也有暴徒會認為警察軟弱可欺，打了也白打，致使襲警事態升級，有的警察甚至為此而犧牲。而站在合法性視角看，一味要求警察作出讓步是對法治社會理解的巨大偏差，是對警察權威和公民權益錯誤定位的結果。無論對警察權益的保護和公民權益的增進都有百害而無一利。

3．警察執法規范規制定位偏差，導致警察執法質量下降自我保護不力，是警察執法陷于困境的重要原因。

加強警械管理固然是必要的，但如果管理的程序規定過于呆板就會適得其反。因為擔心使用警械不慎而給自己帶來麻煩，許多警察在接警或出警時就會不帶或少帶警械，致使民警遭襲的概率大增，遭襲時自我保護不力，既不利于執行任務，也不利于維護自身權益。我們不能全怪民警在使用警械上的錯誤觀念和做法，需要檢討的還有現行的一些條文規定。要對那些不科學、不合理的內容進行必要的修改，避免出現讓民警流血又流淚的情形。

4．決策觀念保守，法治意識淡薄，人治主導，是警察權運行的又一障礙。

政策性偏差、法律保障不到位、對民警的錯誤定位等，其實反映出的是決策者的觀念過于保守、陳舊，人治思想的遺毒沒有完全肅清。缺乏法律的有效保護，只能依靠民警在現有的法律框架內自我保護，而當這種保護缺乏時，警察權益的受損是必然的結果。

可以看到，在當前中國，警察在執法正處于上述主客觀境遇之中，它全面地折射著我們這個時代制度化建設的艱難，綜合地反映著警察權益保護的復雜性。也意味著警察權益保護是一個復雜的系統性問題。

五、警察權益救濟出路

社會變遷背景下的警察權益救濟是一個系統工程，它所牽涉的問題既深且廣。從合法性的視角看，既有形式的方面，又有實質的方面。既有靜態的方面，又有動態的方面，既有結構的方面，又有功能的方面。而當這方方面面在社會變遷背景上發生時，其復雜性大大加強。盡管如此，警察權益救濟的思路仍然可以得到清晰地闡明，并能付諸操作實踐。

從前面的分析可以看到，警察權益受損是一個不爭的事實，但同樣真實的是，公民權益受損，特別是弱勢群體權益受損，也是不爭的事實。相比之下，后者大大高于警察權益受損。由于警察權導源于國家權力，警察權受損實是國家權受損，進而導致公民權的受損。因而，警察權益保護問題反映的是整個社會的系統性問題。但真正說來，國家強勢與社會弱勢的權力結構仍然是一個基本事實。這正是全部問題的實質，也是全部問題的癥結所在。合法性內在邏輯表明，警察權益的救濟取決于權力結構的制度性變革。只要公民權益受損的局面沒有發生根本性的變化，警察權益受損就是一個無法克服的問題。只要權力結構不發生變革，警察執法的環境就不會發生大的變化，警察權益受損就會不可避免。在此意義上，警察權益受損救濟必須從權力結構變革開始，到權力與權利均衡結構體系的完善而終。這是一個不斷變革的累積過程。而這是需要時間的。

在我國，政體的形式方面和實質方面并沒有形成完整的統一。國家強勢與公民弱勢的格局是一個基本事實，而且在短期內不會發生根本性的變化。從政體變革的走向來看，最完善的形式是混合政體，即所謂黨的領導、人民當家作主和依法治國三者之間的有機統一。這是一個價值關懷、社會支撐與規范規制相互配置的統一體。而這樣一種混合政體也仍然處在形構的過程中。但是，趨向是明確的，這就是向社會賦權，給公民增權。這是一個不可阻擋的趨向。在市場化改革啟動之后，特別是在市場經濟體制基本完成后，這一趨勢是不可逆轉的。在這個趨向中觀察，警察權益受損是暫時的，隨著公民權益的增長，警察權和公民權的配置會逐步取得平衡，警察權益保護規范和公民權益保護規范將得到完善，警察執法的環境將大大改善。目前警察權益受損，是警察代國家受過。是警察為國家贏得權力結構變革，贏得社會公眾，所付出的必要代價。從這樣一種思路出發，警察權益受損救濟仍然是一個警察組織主體要承擔的責任。即警察組織通過補償警察作為國家公職人員權益受損而實現警察權。至于警察作為普通公民的權益則通過既有的司法渠道完全可以得到補償。至少其補償水平可以達到普通公民能夠達到的水平。在此意義上，警察權益受損需要警察組織承擔更多的責任。這一責任不僅是為了警察個體的權益，而且從合法性的內在規定性看，也是為了在終極性的意義上實現公民權益增長與保護所作出的不懈努力。在這個方向上，我們要做的是，不斷通過制度完善，而使警察權威和公民權益取得張力性平衡。

當然，毫無疑問的是，警察權權威的加強必須要先行。無論是國家建設，還是西方的經驗，從正當性和合理性方面加強警察權威，完善警察權益保護規范體系與保護機制，都是必要的。這同樣是一個基本的思路。這既符合我國權力結構的設想，也符合權力結構變革的內在邏輯，這不是否認公民權益保護問題，而是一個路徑依賴問題，它可能更加務實，更加易行，更加易于得到支持。只是它需要加以約束，因為，這一路徑是手段性的，它必須在符合增長公民權益的價值方向上展開才是可取的。而這需要其它方面的改善，如警察執法水平的提高，政府亂用警力的行為得到有效規制，特別是公民權益保護與權益增長的等等方面的配套，才能做到。而這是一個任重道遠偉大事業。

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