檢察機關對司法工作人員違法行為進行調查的工作機制研究——以民行檢察履行訴訟監督職責為立足點

文◎課題負責人：高蘭圣

課題執筆人：裴桂華** 范曉蓉***

一、民行檢察違法行為調查機制中各要素的基本內涵

（一）民行檢察違法行為調查權的內涵

在民行檢察違法行為調查機制中，調查權是最核心的要素。民行檢察違法行為調查權是指民行檢察部門對人民法院即其工作人員在行使審判權、執行權時是否存在違法行為采取多種方式進行調查的權力，屬于依法律授權而享有的一種工具性權力。特點在于：一是調查對象的特定性。民行檢察違法行為調查的對象僅針對審判人員和執行人員 （下文將詳細限定司法工作人員范圍）。二是調查手段的非強制性。民行檢察違法行為調查采取詢問、查閱卷宗、勘驗、鑒定等非強制性手段，與職務犯罪案件初查、刑事偵查等存在顯著區別。三是調查地位的中立性。檢察機關代表國家對民事、行政訴訟活動進行監督，“居中”是對民行檢察監督的法律要求。四是被調查主體的配合義務。在調查權行使過程中包含被調查主體負有向檢察機關如實反映違法情況、提供證據、配合調查的義務。

（二）司法工作人員的范圍界定

根據《刑法》第94條規定，司法工作人員是指有偵查、檢察、審判、監管職責的工作人員。兩高三部《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》第16條規定，司法工作人員是指依法負有偵查、檢察、審判、監管和判決、裁定執行職責的國家工作人員。本文僅針對其中一項即審判人員。筆者認為，從民事行政檢察的角度考量司法工作人員的范疇，應與刑法對主體身份的嚴格限定相區別，所以對司法工作人員的界定范圍可以適當放寬，大致包括：對案件具有審判權的審判人員，包括合議庭成員（當然包括審理該案的人民陪審員）；可能影響案件處理結論的人員包括庭長、院長等；輔助審判工作進行的其它工作人員包括法官助理、書記員（涵蓋行政編制、事業編制和聘任制書記員）；從事案件執行工作的執行人員以及執行輔助人員（即書記員）。而司法鑒定人員、專業評估人員等，由于其系以專業知識受托僅對專業問題發表意見，并不直接參與案件裁判或執行，雖然其所做專業結論會影響裁判結果，但該類人員由于與審判權的行使不相關，所以不應納入本文所指的司法工作人員范疇。

（三）司法工作人員違法行為的內涵

司法工作人員違法行為因為其主體特殊性、違反法律的限定性等因素使其范圍相對較窄。違法行為調查必須與檢察機關的法律監督目的一致，其權力行使必須限定在該項職權范圍內。只要司法工作人員在審判、執行活動中所實施的行為違反相關訴訟法律規定及司法解釋等，均應納入本文所限定的調查范圍。本文限定范圍內的司法工作人員違法行為的特點是：一、違反的法律限定為民事和行政訴訟法及相關司法解釋、《法官法》對法官行為的規范等。二、其違法情節雖可輕可重，但對司法的負面影響相差不多。三、違法行為對應的法律后果多樣，可能涉及司法工作人員，也可能涉及審理的案件。需要明確的是，就民行檢察違法調查權而言，該違法行為的性質是一般違法，所違之法僅限于民事行政訴訟法律、法規和司法解釋，不包括刑法。由于訴訟監督權與職務犯罪偵查權分屬于不同部門行使，調查過程中一旦發現行為涉及犯罪，則應移交至職務犯罪偵查部門，轉而啟動刑事訴訟程序，進行立案偵查。

二、民行檢察違法行為調查機制的基本內容

（一）民行檢察違法行為調查機制的概念

民行檢察違法行為調查機制，是指人民檢察院民事行政檢察部門針對人民法院及審判人員、執行人員在民事、行政訴訟活動中，為準確認定和依法糾正司法工作人員的瀆職行為，而對該司法工作人員違反法律的事實是否存在及其性質、情節、后果進行調查核實并作出相應處理的監督機制。［1］審判權作為一個開放的系統，對審判人員、執行人員履職行為的監督是訴訟監督的重點。通過建立違法行為調查機制，對原則性授權具體化，也不失為構建民行檢察違法行為調查機制的緣由之一。

（二）民行檢察違法行為調查機制應遵循的原則

民行檢察違法調查的內容不外乎對違法線索材料進行書面審查和進行必要的調查兩個方面，需遵守以下基本原則：

1．嚴格依法調查原則。民事行政檢察部門在行使民事檢察監督的權力時，應該遵守嚴格依法調查的原則，具體要求為：第一是調查主體合法。實施調查行為的主體必須是從事民行檢察工作的人員，可限定為申訴案件的具體承辦人員。第二是調查內容合法。違法行為調查必須在相關法律規定的范圍內進行，不得隨意超出調查范圍。第三是調查程序合法。違法行為調查必須遵循既定的程序規范，不能一味追求調查效果而忽視甚至犧牲程序正義。

2．不干擾人民法院正常司法活動的原則。在違法調查過程中，在未能核實證據線索的前提下，應高度尊重人民法院及其司法工作人員在訴訟環節中實施的各類行為。民行檢察違法行為調查應該及時高效，只有這樣才能將對法院正常司法工作的影響降至最低。

3．全面調查原則。該全面調查原則包括：對調查線索的全面調查核實、對申訴案件證據和事實的全面審查、對被調查主體進行個案考評以及綜合考察、可采取多種調查方式開展工作。這是從調查對象、調查內容、調查方式各方面的立體調查。

4．懲治與維護并重的原則。該原則主要是針對調查結果的處理。一旦啟動民行檢察違法行為調查程序，均應給出確定的調查結論，在處置上應該堅持懲治與維護并重的原則，即違法行為確實存在，則應該依法給予紀律或法律方面的對應懲治；如果經查實不存在違法情形，民行檢察部門應該將調查結果在一定范圍內（如舉報人、知曉開展調查的人員、被調查人所在組織的領導以及被調查人自己）予以公示，如存在虛假舉報或惡意提供調查線索的情形，還應依法對該惡意舉報人進行懲處。

（三）民行檢察違法行為調查機制中適用的調查方式

民行檢察違法行為調查作為監督方式之一，原則上仍應堅持書面審查為主，但可根據調查情況的展開以及實際需要，在法律限定范圍內采取其他調查方式。具體的調查方式包括：

1．審查卷宗和檔案材料。根據當事人舉報線索或自行發現的違法線索，民行檢察的調查人員首先應該調取案件卷宗或相關的檔案材料。人民法院在接受國家法律監督機關監督時，有義務提供審判卷宗。對于其他機關留存的檔案，如果與本案相關需要調閱，其他機關也有配合義務。通過對卷宗材料的審查，形成閱卷記錄或初步審查意見。

2．詢問相關人員。民行檢察部門在審查申訴案件或進行違法行為調查過程中，有權向有關人員詢問情況。該有關人員包括申訴案件的原審承辦法官或其他司法工作人員，與案件相關的證人、鑒定人員、評估人員，了解案件情況的其他人員（如涉案人員所在單位領導、基層組織工作人員等）。

3．要求有關單位或個人提供證據。民行檢察部門在辦理申訴案件或進行違法行為調查時，有權向有關單位或個人調取書證、物證、視聽資料等證據，有關單位和個人不得拒絕。

4．委托鑒定、勘驗、評估等。民行檢察部門在辦理申訴案件或進行違法行為調查時，對專門性問題應當委托有鑒定資格的機構進行鑒定。對人民法院應當勘驗而沒有勘驗的，檢察機關在調查時可以進行勘驗并制作現場勘驗筆錄。

（四）民行檢察違法行為調查機制涵蓋的調查范圍

1．司法工作人員嚴重不履職或履職不當。司法工作人員嚴重不履職或履職不當，不僅會有損訴訟參與人權益，更會對司法公信力造成負面影響。該類情形大致分為：一、違反法律規定，對應當受理的案件不予受理，或對不應當受理的案件違法受理。二、送達程序違法，嚴重侵害當事人利益的。三、法官未能依法釋明或不當釋明，造成嚴重后果的。四、委托鑒定、評估程序違法，對當事人權益造成侵害的。五、遺漏主要證據、重要情節，導致裁判錯誤，造成嚴重后果的。

2．司法工作人員濫用職權。實踐中存在大量司法工作人員濫用職權的情形，大致包括：一、明知具有法定回避情形，故意不依法自行回避，或對符合法定回避條件的申請，故意不作出回避決定，影響案件公正審理的。二、不依法采取保全措施或違法采取保全措施。三、不依法執行或無理由遲延執行，造成對當事人權益侵害的。四、無正當理由剝奪或限制當事人訴訟權利的，如對符合申請法院調取證據的申請不予答復。五、妨礙證人出庭作證或指使證人作偽證。

3．司法工作人員嚴重違紀或違法情形?！斗ü俜ā芬约胺ü俾殬I道德等法律和行為規范明確規定法院的司法工作人員應該嚴格遵紀守法，并恪守職業道德。該類情形主要表現為：一是接受當事人或代理人等的吃請，其后果可能導致辦人情案、關系案。二是收受或索取當事人、近親屬或委托人的賄賂，徇私枉法，甚至觸犯刑法。三是在執行過程中，執行人員侵吞或違法處置被查封、扣押、凍結的款物，故意超標的查封、扣押、凍結被執行人款物，侵害被執行人或案外人的合法權益。四是其他違反法律規定導致司法不公的情形。

三、民行檢察違法行為調查機制的流程設計

民行檢察違法行為調查作為民行檢察監督方式的一種，貫穿整個申訴案件辦理過程。為了更好地發揮該監督方式的作用，民行檢察部門擬將其作為一項工作機制予以建設，賦予其明確的調查范圍和可采取方式。同時，違法行為調查也是民行檢察部門享有的一項權力，為了規范該權力的運行，亦需要從程序上對其加以規制，確保權力不被濫用?；诖藘煞矫娴哪康?，筆者將初步擬定民行檢察違法行為調查機制的流程設計，來保障違法行為調查權的正常、正當行使，發揮該調查機制的功效。

（一）統籌線索收集、分類、整理工作

根據經驗，民行檢察違法行為調查的線索來源大致包括三部分：一是訴訟當事人、訴訟相關人員的舉報、控告和投訴。二是上級機關交辦或有關部門轉辦的材料。三是民行檢察人員在辦理申訴案件過程中自行發現的違法行為線索。［2］在整理申訴案件材料時可分為兩類，一是對事即案件情況，一是對人即司法工作人員違法行為情況。內勤人員在收集、整理材料過程中，可制作表格分欄列明，對于需重點關注的線索應著重標示，以便承辦的檢察人員有針對性地核實。

（二）線索甄別后立案程序

承辦人受理申訴案件后，應先行調閱案件卷宗材料，并要求當事人提供相應證據，在對材料的基本審核基礎上，進行對線索的初步審查評估，并擬定是否立案的意見。通過承辦人的初步篩查，可篩選掉舉報不實、誣告、錯告或無任何證據支持的線索。對這類線索，直接將其排除在違法行為調查機制之外，作出不予立案的決定。如決定立案，需具備兩方面條件：第一，必須有一定的事實和證據支持。第二，初步判斷違法行為達到一定程度。如違反程序，剝奪當事人訴權；如未依法回避、接受吃請等可能影響案件公正審理；涉嫌違紀甚至瀆職。［3］只要具備上述條件，則承辦人員應擬定立案決定，報處長和主管檢察長批準，啟動違法行為調查程序。

（三）開展違法行為調查工作

在這個過程中，應該結合違法行為調查的基本原則，注意做到以下幾點：一是對于線索涉及的所有證據要全面審核；二是要明確民行檢察調查權的性質，調查方式和可采用措施要嚴格限定在法律規定和職權設定范圍之內；三是要嚴格履行工作流程設置的審批程序；四是嚴格按照流程設置的辦案期限進行調查，不可久查不決。

（四）終結違法行為調查

民行檢察的承辦人員應在限定期限內，根據違法行為調查情況，制作違法行為調查終結報告（該報告可與申訴案件的審結報告合并，也可分列），并提出處理建議，經部門負責人審核后，報經主管檢察長決定。該報告的內容大致包括：被調查人基本情況、案件來源、工作開展情況、經調查認定的事實及相關證據、承辦人處理建議和法律依據、其他需說明的問題等。如果經調查認定被調查人存在違法情形，在形成最終結論前，需當面聽取被調查人的申辯意見，如認為確有必要還需進行補充調查。

（五）調查結果的處置

民行檢察違法行為調查權是一項具有現實功能的檢察職權，檢察機關對司法工作人員在訴訟活動中的違法行為調查完畢后，應根據已查明的情況提出不同的處置意見，大致包括以下處置方式：一、司法工作人員的行為違反民事訴訟、行政訴訟相關法律規定，可能影響案件正確判決、裁定的，可以據此對申訴案件依法提起抗訴或向人民法院發出再審檢察建議。二、司法工作人員的行為雖未嚴重違反訴訟法的規定，但被調查人繼續承辦案件將嚴重影響正在進行訴訟活動的公正性的，檢察機關應向人民法院提出糾正意見或建議更換承辦人。三、經調查發現司法工作人員的違法行為涉嫌犯罪的，應當按照刑事訴訟法的規定報經檢察長決定，移送職務犯罪偵查部門進行初查或立案偵查。四是經調查沒有違法事實的，應當及時向被調查人所在單位說明情況。調查中詢問過被調查人的，應當及時向被調查人本人說明情況，并采取適當方式在一定范圍內消除不良影響。同時將調查結果及時回復舉報人、控告人、投訴人。對于捏造事實、誣告陷害的，檢察機關應對舉報人予以批評、訓誡，情節嚴重的并涉嫌犯罪的，應依法移送有關單位追究刑事責任。

（六）違法行為調查工作備案存查

違法行為調查終結并出具處置意見后，民行檢察部門應將該項調查工作的相關材料裝訂成冊，建立單獨的違法行為調查卷宗，可作為申訴案件的特別副卷歸檔存查。下級檢察機關經調查認為違法行為成立的，應依程序向上一級民行檢察部門報告并備案，以便民行檢察部門統一掌握情況，同時也方便人大等其他部門對檢察機關該項工作的正確性和規范性進行監督。

四、民行檢察違法行為調查機制與其他機制的銜接

由于法律規定不具體，各方面對民行檢察調查權的認識不一，民行檢察違法行為調查機制在實際操作中必然會遇到阻力，因此要發揮民行檢察違法行為調查機制在實踐中的作用，須注意與其他工作機制的銜接配合。［4］

（一）嚴格檢察職能分工，完善檢察機關內部銜接機制

根據兩高三部的司法解釋，民行檢察調查中發現司法工作人員的違法行為涉嫌犯罪的，則對該行為的后續偵查應由檢察機關職務犯罪部門進行。因此民行檢察部門應按照偵查一體化的工作格局要求，將調查結果或線索移交相關部門，并加強與其他部門的配合。

（二）強化業務指導，建立上下級檢察機關業務部門之間的配合機制

在辦理民行申訴案件過程中，如果是抗訴案件，涉及到司法工作人員的違法行為調查，則應由承辦案件的檢察人員直接實施，不宜再交被監督對象的同級檢察機關進行。如果因平級監督而遇到一定難度和阻力，則需要上級院加強對下級院的領導和支持，在有明確違法線索時，上級院業務部門應對下級院的調查工作給予協調和指導，必要時可組成聯合辦案組，保障民行檢察調查權的有效行使，發揮其監督效力。

（三）明確調查目的，搭建與人民法院的溝通協調機制

檢察機關的調查是以外部監督的方式，既要做到糾正法官的違法行為，更要做到消除當事人的猜測與誤解，化解矛盾，維護正確裁判的權威性。作為民行檢察對司法工作人員違法行為調查工作機制的配套機制之一，與人民法院的溝通協調機制建設，既涵蓋法定監督方式下的正常工作往來，也可以就某一時期監督態勢舉行座談，或就某一監督個案進行單獨通報等。該溝通協調機制的建立，既有助于民行檢察違法行為調查工作的開展，也有助于個案監督效果的影響擴散，以確保民行檢察中違法行為調查機制作用的發揮。

新的民事訴訟法即將實施，新法對民行檢察監督中的調查權給予明確規定，雖然其范圍相對較窄，調查對象僅限于案件當事人和案外人，但這種權利的明確授予并不是對民行檢察監督權權限范圍、監督方式、監督手段的限制。民行檢察部門應該在該工作機制之下，嚴格依法、慎重用權，真正讓檢察監督促進司法維護、提升司法權威。

注釋：

［1］最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定(試行)第17條對調查作出規定。

［2］楊彥軍：《民事行政訴訟活動違法行為調查機制研究》，載《訴訟法學》2010年第6期。

［3］周清華、史玉平、魯志強：《民行檢察中建立違法行為調查機制的思考》，載 《人民檢察》實務研究，2007年第6期。

［4］周清華、史玉平、魯志強:《民行檢察中建立違法行為調查機制的思考》，載 《人民檢察》實務研究，2007年第6期。