建設用地供后監管中存在的問題及對策

建設用地供后監管中存在的問題及對策

□王偉革 毋德鋒

近年來，隨著房價的波動，建設用地的供應也逐漸成為各級政府及群眾關注的焦點。土地利用效率低、囤地圈地、違規用地、土地閑置浪費等現象，嚴重擾亂了正常的土地管理秩序。特別是國有建設用地招拍掛供應后，受讓方是否按照出讓合同約定投資建設、如期完工等已成為土地管理的重點和難點。

一、建設用地供后監管的含義

建立建設用地供后監管模式，探索建設用地供后監管有效手段是國土監管機構和國土監管工作者的重要任務。筆者認為，建設用地供后監管應界定為，土地使用權人簽訂國有建設用地使用權出讓合同或者獲取劃撥決定書，并在實際取得土地后，其各項行為應被有關部門納入監督管理范圍之中。建設用地供后監管的主要內容，應包括土地出讓金和相關稅費繳納、開竣工時間、投資開發強度、項目建設進度、建設規劃條件等。建設用地供后監管的直接主要依據有《國土資源部關于加強建設用地動態監督管理的通知》、《閑置土地處置辦法》、《國土資源部關于加強房地產用地供應和監管有關問題的通知》、《國土資源部住房和城鄉建設部關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》等，其監管方式為現場監督檢查、合同監督管理。

二、建設用地供后監管中存在的問題

目前，建設用地供后監管存在的問題可以概括為“兩單一，一低下，三困難”，即責任機構單一、監管依據單一，監管效率低下，調查取證難、事實認定難、問題處理難。

建設用地供后監管統一性的缺失，導致責任機構單一，監管職能難以到位。建設用地供后監管是一項系統工程，涉及國土、規劃、建設、財政、稅務、發展、環保、法院等職能部門，監管過程環環相扣。誰監管、監管什么、監管程度等，在建設項目的不同階段表現為不同形式。因建設用地供應來自于國土部門，監管責任的落實無疑首問國土部門，然而國土部門的監管同其他相關職能部門一樣，散見于出讓合同或劃撥決定書，限于對部分內容監管，而非實時監管，其承擔的監管責任具有很強的局限性、單一性。建設用地供后監管，無統一、明確的組織機構，國土部門很難協調多部門共同監管或指派監管，難以推動監管內容的既定落實，做到監管的責任落實、職能到位。

建設用地供后監管依據單一、懲處措施的剛性，迫使監管機構處于被動地位，監管作用難以發揮。建設用地供后，《出讓合同》或《劃撥決定書》對土地使用權人具有重要的約束作用，也是監管的唯一依據。就《出讓合同》而言，屬行政合同，其特征具有雙重屬性，是公法契約的一種，是一種非強制性的公法行為，以非強制性的自愿接受、自覺履行為原則。對于土地使用權人不能履行《出讓合同》或《劃撥決定書》相關約定的行為，只能通過行政復議或者提起行政訴訟的剛性方式予以解決，解決不了的也只能申請人民法院強制執行。在我國，行政合同理論研究還比較薄弱，立法上處于空白狀態，這給行政審判造成了一定的難度。違反《出讓合同》懲處措施的剛性，迫使監管機構處于被動地位，監管作用難以發揮，監管效果不十分明顯。

建設用地供后監管周期長、涉及面廣，使得監管效率低下，監管目的難以保障。土地使用權人取得土地后，通常應辦理的手續主要有：到財政部門繳納出讓金，到稅務部門繳納契稅，到規劃部門辦理規劃，到建設部門辦理施工，到發改部門辦理備案，到環保部門辦理環評等等。對此，國土部門僅能督促土地使用權人，按照合同約定時間進度分期履約，出現問題和矛盾也僅限于協調、協商解決?！冻鲎尯贤返娜媛募s具有很強的關聯性，且履約周期較長，一般需2至3年，期間可變因素諸多，加之土地使用權人自查自控能力差、履約乏力，監管的目的、效果很難保障。

建設用地供后監管調查取證難，難在調查的原因、事實、依據，及認定結論的確定。建設用地的投入具有連續性，投入時序的可控性完全由土地使用權人決定。建設用地施工期間，除土地使用權人自身原因外，往往會因為政府不按期交地、修改規劃、政策調整、處置信訪事件、軍事管制、文物保護等其他原因，影響施工進度，導致違約行為發生。而此類原因的調查取證專業性較強，涉及被調查部門不盡相同，其結論認定對調查機構而言十分困難。

建設用地供后監管事實認定難，難在一個部門不能對多個標的認定。建設用地的原則性意見一般按照約定俗成的標準認定，而限制性指標卻散見于相關職能部門。諸如建筑密度、容積率、投資強度、土地單位面積產出、竣工等的標的認定，非國土部門一家職能所及。而此類標的的履行，是綜合評判建設用地開發利用的決定性指標。

建設用地供后監管問題處理難。建設用地供后問題主要集中在三個方面：一是工業用地攤大占多、建設條件不達標；二是商業用地的增高擴容、建設條件超指標；三是未按規定用途、投資強度等規劃條件使用土地。這些問題的出現，突出表現在用地秩序的混亂，針對此類問題所采取的行政處罰、司法強制執行的效果也往往大打折扣。

三、建設用地供后監管對策與建議

通過對上述問題的整理、分析，擬研究制定科學的對策與措施，以達到解決問題，提高監督管理水平的目的。

出臺政策，完善制度，彰顯監管的法律地位。整合現有的政策規定，針對國有建設用地供后特點，出臺《國有建設用地供后監管辦法》，建立土地供后監管標準體系。要進一步理清政府與土地使用權人之間的關系，明確各有關監管職能部門的范圍和時限，強化違反合同等約定或承諾的懲處力度，提高土地利用的違規成本。要建立溝通聯系、協作配合的管理監督機制，提高監督效能，進一步提升管理監督水平。要完善監督制約機制，構建結構合理、程序嚴密、運作規范、約束有力的監管網絡，切實提高制度執行力。要界定好供后監管的時間節點，切實解決好原遺留問題，確保政策的連續性和可執行性。

注重宣傳，典型示范，推動制度的科學建設。堅持宣傳與監管并重，注重宣傳方式，將供后監管宣傳納入招拍掛須知，做到事前預防。要選擇3～5宗典型用地，按照監管標準和要求先行試點。要重視發揮典型的示范效應，通過抓典型，以點帶面，減少不合理和不可操作的成分，增強制度的可操作性，保證每個時間段、每個環節均有部門監管，都能按制度規定運轉。同時，根據監管實際要求，適時修訂完善制度，維護制度的有效性，推動相關制度的科學建設，增強制度的威懾力和執行力。

創新監管，提高效率，確保監管的強硬約束。建立內部聯席會議制度、定期檢查考核制度。對開竣工管理、規劃指標落實、建設進度驗收等重點環節，采取部門聯動、主動介入等方式，做好提前預防、重點監管。內部聯席會議要明確召集人，定期邀請國土、規劃、建設、財政、稅務、發展、環保、法院等職能部門溝通交流情況，聽取項目建設各階段進展及監管情況，分析研究監督檢查工作中的突出情況和問題，提出解決的辦法和建議，協調解決工作上需要配合的其他問題，保證監管各項規章制度的強硬約束和有效落實。

強化手段，重點管理，落實責任的倒查追究。將責任追究納入供后監管的各個環節，明確各有關職能部門的監管職責，形成規范有效的工作機制。對監督管理工作不負責、職能不落實的失職行為以及發生重大問題單位的有關責任人員和領導嚴肅追究責任。主要是從管理失職、監督失職、決策失誤、執行不力、處理問題不到位、協調配合不及時等方面進行責任追究。監管部門在對監管對象進行監督管理時，應自覺接受再監督。對于再監督過程中發現的新問題，既要追究有關單位（部門）和人員的主要責任，也要追究相關監管部門的連帶責任。

靈寶市國土資源局）