區域聯動的政府間合作實踐分析——以珠三角一體化推進為例

張巖鴻 韓 靚

隨著改革開放的深入及世界經濟形勢的變化，我國產品的國外市場環境日趨嚴峻，大力開拓國內市場成為迫切需要。但行政區經濟引致的市場分割、要素流動障礙和規則程序不相一致等弊端卻一直阻礙著國內統一大市場的橫向延展與縱向細密。雖然立足于黨和政府的制度優勢與政治優勢基礎上的地方政府間合作，理論上應具有充分的可行性和效率性，但實踐中，區域間各領域的合作聯動進展緩慢，實質性的推進更是遭遇不少障礙。本文以珠三角一體化為例，以黨和政府的制度優勢與政治優勢發揮為視角，深入解析珠三角一體化推進中地方政府合作實踐的成效與問題，并在此基礎上提出了深化合作的對策建議。

一、黨和政府的制度優勢與政治優勢

（一）制度優勢和政治優勢的現實表現

政治動員機制確實推動了珠三角展開一體化協商與合作。通過政治優勢及其相應的制度優勢，借助曾經發揮過無數次現實威力的政治動員機制，《珠三角地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》自頒布實施以來，一體化進程大大加快。在廣東省政府的統籌推動下，涉及基礎設施、城鄉一體、公共服務、環境保護和產業布局等五個專項一體化規劃已制定并進入實施階段，三個都市圈規劃也已步入有序協商合作過程中。

珠三角一體化推進中文本合作成效大于實踐合作成效。目前珠三角區域中城市政府之間簽署了不少合作協議。比如，深圳、惠州與東莞簽署了《推進珠江口東岸地區緊密合作框架協議》，廣州與佛山簽署了《廣州市佛山市同城化建設合作框架協議》，珠海、中山與江門簽署了《推進珠中江緊密合作框架協議》，廣州、佛山與肇慶簽署了《廣佛肇經濟圈建設合作框架協議》，等等。而且，各城市政府相關職能部門間也陸續簽署了各類專項合作協議。但從現實推進層面調研發現，各城市政府間文本層面的合作成效遠大于實踐層面的合作成效。

珠三角一體化推進中硬件合作成效強過軟件合作成效。經由省級政府的統籌規劃和各個城市政府的密切合作，目前珠三角一體化進程中，基礎設施等方面的硬件合作推進較為順利，各個城市政府對于區域間路、橋、環境保護等方面一體化的重要性、必要性和收益性共識明顯，但對于如何實現基本公共服務乃至社會管理方式方面的對接共享卻分歧較多，因此，幾年的一體化推進中，硬件方面的合作成效遠大于軟件方面的合作成效。

珠三角一體化推進中產業合作成效多過社會權利均等合作成效。目前，以經濟發展為中心的政府職能定位和經濟實力與前途高度相關的干部晉升安排，使城市政府的高層官員將發展經濟，尤其是做大產業作為了自身工作的重心。珠三角一體化推進中，產業間的合作被各城市政府認為是合作重點，有利于產業合作的基礎設施建設和相關制度銜接及壁壘突破成為協商合作的重要領域。發達城市希望以質量換空間，相對落后地區希圖努力以空間資源換產業規模，但區域一體化推進中重要的要素自由流動，尤其是人的自由流動的各類公共服務或社會管理領域對接改革卻相對被忽視。

（二）制度優勢和政治優勢的實踐悖論

分稅制下的行政區劃分裂了地方政府利益的整體性。1994年的分稅制改革，確立了中央財政的主導地位，初步規范了中央和地方的財政分配關系。但這次分稅制改革雖然較好地調整了中央與省級財政之間的收入與支出關系，但對省級以下財政體制的改革卻未作出明確規定。省以下各級政府的收入劃分由省政府自行決定，從而在利益驅動下導致收入上收效應在各級政府間層層傳遞。但與收入上收效應不相適應的現實卻是，各級政府在集中財權的同時，卻在不斷下移基本事權。在此情勢下，為完成自身基本事權使命及經濟導向的政績考核，地方政府的行政區劃經濟漸漸大行其道，并在實踐中形成了對張揚要素自由流動的市場經濟的禁錮。

由是，雖然珠三角區域各城市政府的整體目標和終極價值觀具備高度一致性，都是為了使區域的社會成員能夠幸福生活，但為實現該整體目標所設計的以經濟實力、城市建設水平和市民享有的公共服務與社會管理質量為績效考核標準的競爭安排，以及各城市政府的具體服務對象主要為所轄行政區域的戶籍人口，當然目前也逐步延展至常住人口的現實，卻將各城市政府在實踐中推向以局部城市利益優先于整體利益思考的分裂道路。

強大的資源行政配置力沖擊了市場配置力的自由性。珠三角區域一體化實質是人流、物流、信息流、資金流等的自由無障礙流動。但目前各城市政府所擁有的強大的資源行政配置范圍與力度卻人為制造了各種各樣的要素流動障礙，極大地阻礙了各類要素市場配置力的自由性。戶籍及附加其上的基本公共服務權利、水準和轉移難度，事實上限制了企業及市民的遷移意愿并增加了其遷移成本；金融管制設立了金融機構設立創辦的門檻和區域，事實上阻止了資金的自由流動；等等。

缺位的法律規制弱化了城市政府間合作的穩定性。集權垂直設計的政府層級架構固然擁有強力、高效的行政執行力和資源配置力，但在橫向不具備上下級隸屬關系的各城市政府間合作方面卻是既缺乏效力又缺乏意愿。如果沒有縱向垂直系統的上一級政府或實體管理機構指揮，又沒有專門的區域間合作的法律法規規章進行強制約束規范，各城市政府間自愿或自覺的協商合作活動將充滿隨意性和不可預期性。

差異的行政制度安排增加了城市政府間合作的復雜性?？v向分割的行政管轄權設計，再加上目前中央政府為激發各地發展積極性而開放的政策創新空間，使各城市政府在公共服務和社會管理領域擁有了較大的政策創制和執行權。這些多姿多彩的政策創制和政策執行設計，固然創造了眾多便民利民的好政策好制度，但也埋下了無數基于行政安排不同而帶來的合作復雜性和行政對接難題。

經濟取向的一體化理念誤導了城市政府間合作的實質取向。區域一體化的實質應是各類要素，主要包括人流、物流、信息流、資金流等的自由無障礙流動。而這些要素的自由無障礙流動要求這些要素所擁有的基本權利和享受的基本福利應是同等的，這些要素所面對的規則體系應是統一的，這些要素所需辦理事項的地點應是互認的，這些要素流動所需要的各類信息應是共享的，等等。而這一切所實質要求的是區域政府行政管理安排的一體化，包括制度設計、程序流程、監督評估，當然也包括必要的基礎設施等硬件對接。但現實中，各城市政府重點從事的經濟取向的一體化理念及實際工作，強調產業對接、產業合作、產業利益等顯然是誤導了各城市政府推進一體化工作的工作重點和資源配置方向。

二、發揮制度優勢和政治優勢，推進珠三角一體化的政策建議

（一）發揮制度優勢和政治優勢的基本原則

以行政手段破除行政壁壘。區域分割和行政壁壘的制度安排形成的區域封閉發展思維在很大程度上制約著區域一體化程度的提高。受財政分稅制和被GDP扭曲的政績觀影響，地方政府間競爭激烈，地方保護主義嚴重，很少關注跨行政區域的公共問題。在我國目前的宏觀制度環境約束下，完全依靠地方政府去突破因行政區劃分割而導致的各自為政困境是不可能的，破除區域間行政壁壘最好的方式就是利用行政手段，發揮政治動員機制的優勢。

將資源的行政配置力限制在公共服務與社會管理領域。政府的行政權力應該發揮在基礎設施、公共服務、法律服務和社會管理等市場所不能或不愿起作用的領域，而其他本應由市場起作用的領域還是交還市場去做。尤其是那些對于需要政府和企業共同努力才能解決的，如產業政策、取消產業流動限制等，則需要政府持之以恒的工作來吸引企業的積極響應，最終通過自由的“市場之手”實現產業結構的科學布局。

以法律法規規章保證城市政府間合作的穩定可行。區域經濟一體化必然要求規則制度一體化，而規則制度一體化的關鍵又在于法制一體化。我國法律體系僅對各級政府在其所管轄區域內事務和上級機關跨轄區事務的管理進行了界定，而未涉及跨區域和地方政府間的合作問題。這在一定程度上導致跨區域政府間所簽訂的合作協議缺乏法律效力，對協議各方的權利和義務缺少明確的認定，而這導致區域一體化過程中雙方或多方矛盾的解決無章可循、無法可依。因此，區域一體化的發展必須要有法律護航，立法是推動區域一體化的重要機制保障。

以行政制度安排的統一簡明作為城市政府間一體化推進的重點。區域一體化發展首先要具備一體化理念及在政府層面樹立區域公共管理的新型治理理念。區域公共管理作為一種新型的空間治理范式，打破了傳統的“行政區行政”模式，實現了政府空間治理的轉型。作為一種嶄新的治理哲學和制度安排，其根本出發點是解決日益增加的區域公共問題，實現區域公共利益的雙贏或多贏。

以公眾社會權利的均等無礙作為市域間一體化推進的核心。珠三角一體化的首要內容和核心就是要在逐步縮小市域間人均發展水平差距的基礎上，努力實現各市域基本公共服務均等化，使珠三角居民平等無礙地享有區域內基礎設施、教育、衛生、科技、社會保障以及環境保護等。要通過經濟的快速發展和加大轉移支付力度，縮小市域間公共服務水平差距，盡可能在基本服務設施、基礎教育條件、社會保障待遇、醫療衛生資源配置、干凈飲水、便利交通等方面實現公共服務水平的均等化。

（二）發揮制度優勢和政治優勢的具體建議

1.強化政治動員機制，明確市域間合作的均等化、無礙化理念。

首先，應該強化并完善省政府對下屬市域間的協調作用。珠三角是廣東省政府統一管轄的區域，省政府對珠三角各市域政府具有直接影響力。在珠三角重大基礎設施建設的共建共享、地方政府間立法協同問題、城市群統一規劃、跨界河流治理以及區域公共物品在市域間的合作供給等方面，都應充分利用政治動員機制，發揮省政府的協調作用。

其次，設立跨域事務委員會，由省領導牽頭，著力解決涉及到各城市、各部門層面難以解決的合作難題。委員會下可設廣佛肇、珠中江、深莞惠三個圈，每個圈可推選出圈長，專責處理圈內各城市之間的跨域問題和跨域事務?？梢钥紤]讓珠三角各城市在財政中單列出一定比例的資金，每年上繳，用于為珠三角一體化服務。

第三，完善多層次多領域的聯席會議制度。在完善廣佛肇、珠中江、深莞惠三個經濟圈層面的市長聯席會議制度基礎上，可以考慮擴大市長聯席會議的范圍，建立珠三角九市市長聯席會議制度，對珠三角一體化的區域政策議程進行磋商，以達成政策行動方案。

2.減少資源的行政配置權限，開放要素流動的區域范圍。

區域經濟一體化的實質是降低交易成本，促進產品、要素等自由流動，實現資源的優化配置。區域一體化的真正動力不是政府而是市場。因此，要減少資源的行政配置權限，通過市域間聯合和優勢互補，促進珠三角資源要素的優化配置。

首先，珠三角各城市在區域一體化中需要統一規劃商品市場和要素市場建設，形成區域商貿網絡，加大商品交流的廣度和深度。尤其是金融、人才、技術、信息、產權的重要要素市場，促進各類專業市場和特色市場的合理分布與分工。

第二，以基礎設施一體化促進生產要素與能源信息的集約共享。進一步完善珠三角一體化基礎設施網絡建設，使各市間勞動力、土地、資本、技術、信息等生產要素得以突破行政區劃限制，在珠三角范圍內實現優化和共享。

3.出臺法律法規規章，強化市域間合作推進的質量力度。

首先，清理修改現存沖突的法規規章政策。由于珠三角9市中有2個副省級市和2個經濟特區所在地市，分別擁有較大市立法權或經濟特區立法權。因此，要實現珠三角區域法治一體化，首要的任務就是清理、修改珠三角地區的法規規章政策沖突，減少沖突內耗以及立法與執法資源的浪費。

其次，開展區域協作立法。通過地方人大或政府的聯合立法或協作立法，制定統一法規或規章，減少區域內的多頭立法?？刹扇煞N方式：一是對社會關注、群眾關心的熱點、難點、重點立法項目，地方人大可成立聯合工作組開展聯合立法，制定共同法規規章；二是對于有共性的立法項目，可由一個城市牽頭組織起草，其他城市予以配合，立法結果由各城市資源共享。

第三，力促全國性區域一體化協調法的出臺。要有效解決珠三角區域法規規章政策沖突問題，必須通過國家層面制定統一法律的方式來解決，應敦促全國性區域一體化協調法出臺頒布。

4.改革財稅體制，建立健全地方政府間利益協調機制。

首先，健全完善利益共享機制。對投資主體跨行政區的橫向經濟聯合、投資或產業轉移等經濟活動，政府可按投資比例共同分享稅收。對大型跨區域的盈利性項目，可采取聯合共建、股份化運作、利益分享的方式。對大型跨區域的純公益性項目，可按不同行政區域受益程度的大小確定出資比例。

其次，建立區際利益補償機制。包括建立生態補償機制、健全資源有償使用制度、解決末端產業對于源頭產業的利益補償。具體做法可以通過中央或省級政府層面設立負責區域合作的綜合性權威機構，開展調查、鑒定、評估合作中利益受損方的實際損失，提出公正、合理的補償方案。按照“受益者補償”的原則，由受益的地方政府共同安排專項財政資金，專門用于本合作區內因區域整體、長遠發展需要而蒙受損失的或犧牲發展機會的地區救濟和補償；或在技術、人才和政策上給以相應的補償。

第三，鼓勵發達地區對落后地區的利益讓渡機制。區域內的“龍頭”城市要有大局意識、戰略意識，不宜斤斤計較暫時的經濟利益或損失；在不損害本地發展的情況下，應讓渡出部分利益給其它地區以協同發展，防止區域合作中合作效果的“滲漏”，并進而影響發展較慢成員的利益和參與積極性。通過利益讓渡，形成互動、互補、互惠的持續合作格局，收到1+1＞2的規模效益。

5.由內至外，大力推進基本公共服務及社會管理制度的簡化統一。

在推進基本公共服務及社會管理制度一體化的過程中，應遵循先內部統一再外部統一的循序漸進原則。

首先，實現單個城市內部包括教育、醫療、社保、交通等基本公共服務的“同城化”。消除區、縣之間或鎮、街之間存在的城鄉差距或階層差距，使公眾享受到同一的市民待遇。

其次，在城市內部一體化的基礎上，珠三角9市應把更多注意力轉向區域社會政策的協同，強化推進區域基本公共服務均等化的職能，從而使珠三角公民所享受到的基本公共服務能夠突破行政區劃的界限，逐步實現對接共享并最終達到同一標準的過程和狀態。

6.建立規范的珠三角一體化區域干部交流掛職機制。

為推進珠三角一體化進程，加快合作項目洽談、簽約、履約、驗收等環節的溝通合作推進力度與質量，可以在探索試點的基礎上建立規范的珠三角一體化區域干部交流掛職機制。交流掛職可以先在廣佛肇、珠中江、深莞惠等各個圈內城市間進行，時機成熟再擴展到圈外及進入省級政府相關機構內。運行該機制，可以加強干部對合作城市政府運作程式及運作程式背后施政理念、城市發展目標及重點的認知，從而在合作城市相關職能部門的干部間由于深化理解而有助于尋找適宜的溝通方式、形成最佳的合作模式。

7.發揮行業和社會組織作用，形成多元利益相關者的協作治理。

首先，建立以廣東省內專家學者為主體的智囊組織。這些組織主要以廣東省內學術方面的代表人物和專家學者為主體，為珠三角一體化發展獻計獻策，為在各種重大問題上形成共識提供討論空間，為解決各種合作問題提供經過科學論證且強調互惠互利的方案。

其次，進一步發揮行業組織作用。行業組織在積極配合政府促成已經簽訂的協定落實、推動政府間消除阻礙資訊、資源和產品流通的政策壁壘、做好企業的培訓服務、促成各種標準的統一、通過行業自律建設以維護市場秩序等方面可以發揮積極作用。尤其值得注意的是，行業組織可以通過同業企業的聯合，采用自治、自律方式規范企業管理，倡導企業間良性競爭，實現區域內行業資源的優化配置。

第三，加強區域內社會組織建設。公眾是區域一體化的最終受益者，他們不僅有參與區域一體化的積極性，而且組織化的公眾參與也有利于促進珠江三角洲相關區域公共政策的民主化和科學化，更有利于加快實現區域交通基礎設施、環境保護和公共服務一體化。