黨代表常任制的實踐與思考

莊 保 余功建

黨的十八大報告指出“以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程，全面提高黨的建設科學化水平”，并且明確提出“落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉鎮黨代會年會制，深化縣（市、區）黨代會常任制試點”。作為廣東省第二批試行黨代表常任制的試點區，深圳市鹽田區委在這方面做了大量的工作，也取得一定的成效。鹽田試行黨代表常任制的工作實踐表明這是加強黨的建設的一項重要舉措，它對堅持中國特色社會主義政治發展道路具有積極的意義。

一、全面認識黨代表的地位和作用，強化黨代表的民意基礎

要順利推行黨代表常任制，首先應當全面正確地認識黨代表的重要地位和作用。過去之所以未能很好地發揮黨代表的作用，除了制度方面的缺陷之外，其中一個重要原因就是對黨代表的地位和作用認識不夠全面。所謂黨代表就是指在一個政黨內部經過組織程序決定參加該政黨的各級代表大會或代表會議的代表。但是，如果人們只是把黨代表單純地作為一名會議代表來對待，那么黨的代表會議一結束，黨代表的使命也就完成了。這樣一來，黨代表發揮作用的時間和空間就十分有限。實際上，在整個黨的組織結構和黨務活動中，黨代表都具有特殊的地位和作用，不能僅僅等同于一般的會議代表，這是實行好黨代表常任制的思想基礎。

第一，黨代表是黨的代表大會的合法性基礎，也是黨的方針政策正當性的來源。我們黨是一個有著8000多萬黨員的大黨，黨員要參與黨的大政方針的決策，主要是通過經過民主選舉產生的黨代表來實現的。因此，我們不但要重視黨代表的個人身份，更必須關注他們所代表的千千萬萬的普通黨員。不發揮好黨代表的作用，也就意味著對黨員群眾意愿的忽視，必然會削弱黨的凝聚力、降低黨組織的戰斗力。黨員群眾的意愿應該成為開展黨務活動的基礎，而且這種意愿總是隨著形勢的發展而不斷地發生變化，因此黨代表作用的發揮也絕不是一時一事的權宜之計。

第二，黨代表在黨的組織結構中具有不可替代性。黨章明確規定：“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作?！秉h的代表大會是黨的領導機關，不是抽象的，它是由具有不同身份的黨代表所共同組成的。如果說黨代會是一種組織形式的話，黨代表就是組織細胞。因此，努力發揮黨代表的積極作用，對完善黨的組織結構、提高黨的領導能力都具有十分重要的意義。

第三，黨代表在黨務活動中有全面履行自身權利和職責的必要性。根據《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》的規定，黨代表不但在同級黨代表大會召開期間，有參與聽取和審查黨的委員會、紀律檢查委員會的報告，參與討論和決定有關重大問題，以及行使表決權、選舉權、監督權等一系列權利；同時在黨代表大會閉會期間，黨代表還享有通過參加座談、列席會議等方式，對本地區經濟社會發展、黨的建設等重大決策和黨內重要文件的制定，提出意見和建議的權利，也可以應邀列席同級黨的委員會全體會議等會議并發表意見，同時還可以參加對本地區重要干部的民主推薦和對同級黨的委員會、紀律檢查委員會領導班子及其成員的民主評議。黨代表的這些權利和職責能否得到真正的履行，既反映了黨的組織制度是否得到落實，也表明他們所代表的廣大黨員群眾的民主權利是否得到切實的保障。

在上述三點中，最重要的就是黨代表的代表性問題，即他們不但是出席黨代會的“會議代表”，更是千千萬萬黨員群眾意愿的代表，他們代表著廣大黨員群眾的心聲，是黨的領導機關和普通黨員聯系的橋梁。正是基于上述這些認識，鹽田區在試行黨代表常任制的過程中，首先把解決好黨代表的“代表性”問題放在首要位置。在2011年11月舉行的區黨代表直選中，按照深圳市委的要求是黨代表應該有20%進行公推直選，但鹽田區卻提出要100%實行“公推直選”。實踐證明，這種選舉方式對于強化黨代表的民意基礎起到了很好的作用。一方面每位黨代表候選人都必須直接面對群眾，要敞開胸懷向群眾表明自己的真實想法，要以謙誠的態度接受群眾的挑選；另一方面在黨代表候選人的安排上又體現了組織的意圖，真正把民主和集中有機地結合起來。

二、重視體制機制建設，開拓黨代表發揮作用的空間和途徑

黨代表如何發揮其應有的作用從根本上說是一個體制機制問題。黨的代表大會一般是五年開一次，除了在這次會議上舉手表決和投票選舉之外，黨的代表會議一結束，代表的使命也就實際上終止了，所以在平時人們是很難感覺到黨代表的存在，黨代表自身也缺乏發揮作用的空間和途徑。針對這一現狀，鹽田區委一方面大力推行黨代表直選，努力建立一支充分反映民意、結構合理、素質較高的黨代表隊伍，另一方面則重點探索能有效拓展黨代表作用的新辦法、新制度，以確保黨代表能在代表大會及閉會期間，始終能夠行使自己的各項職責，積極參與決策，有效地進行監督，成為聯系黨與群眾的橋梁和紐帶，為廣大黨員當好表率。

一是實行區黨代表大會年會制，重點探索如何開好黨代表大會年會。為了確保年會開出實效，不走過場，鹽田區著力在強化年會職能、明確年會內容、規范年會的運行機制上下功夫。按照設計，在每年的黨代會上，不僅要“議事”，也要“議人”，即不僅由區委、區紀委向大會作工作報告，每一位區委常委都要向大會作口頭述職。今年1月下旬的中共鹽田區第四屆代表大會第三次會議上，聽取和審議了區委、區紀委工作報告，區委書記和全體常委向大會做了述職演講，區委組成部門、街道及機關基層黨工委等18個單位，也同時向大會作了書面工作匯報。述職結束后，黨代表就述職報告的內容進行現場提問，并由述職對象現場作答，然后實行分項民主測評。對區委常委的評議指標分為“科學發展”、“依法辦事”、“改革創新”等五個方面，對區委各單位的評議則分為“落實市、區重點工作情況”、“服務群眾、服務基層情況”等五個指標，黨代表分別對區委、區紀委領導班子、各區委常委、各述職單位工作報告進行現場測評，最后由總監票人現場宣布測評結果。這種做法與現有“自上而下”的年終考核相結合，可以形成“上下結合”的監督評議機制，對促進領導班子的工作是一股強大的激勵機制。同時，這種大會上的公開述職，也打破了黨委工作的神秘感，是黨務工作逐步走向透明化的嘗試。

二是建立黨代表工作室，深化黨代表聯系群眾的工作機制。鹽田區制定了《中國共產黨深圳市鹽田區代表大會代表聯系黨員和群眾暫行辦法》，明確了黨代表聯系黨員和群眾的主要內容，規范了黨代表聯系群眾的方式、方法，要求區黨代表聯系群眾應當以黨代表工作室為平臺，圍繞區黨代會確立工作目標確定活動主題、制定聯系方案。在試行黨代表常任制的過程中，鹽田區通過建立社區、行業和網絡三種類型的黨代表工作室，打造黨代表履職平臺，為他們多渠道、全方位地聯系群眾創造必要的條件。鹽田率先在22個社區全部成立了黨代表工作室，然后又在教育、衛生、公檢法系統和深圳市集裝箱運輸拖車協會等6大行業內掛牌成立黨代表工作室。各黨代表工作室都安排有專職主任，負責制定、實施黨代表接待和走訪黨員群眾活動計劃。

三是注重頂層設計，重點探索如何完善黨代表大會常任制的制度體系。為了引導黨代表全面履行自己的職責，2012年6月，鹽田區制定了《中國共產黨深圳市鹽田區代表大會代表任期制實施辦法（試行）》，進一步明確了試行黨代表常任制的指導思想，規范了黨代表的權利與職責，指明了黨代表發揮作用的方式和途徑，并強調了黨代表履行職責的保障和黨代表隊伍的管理方法。同時，為了加強黨代表隊伍的建設，還對黨代表的資格管理也制定了相應的制度，對黨代表如何產生，以及黨代表的辭職、罷免、暫停執行代表職務和代表資格的終止都作出了明確的規定。此外還制定了區黨代表大會閉會期間代表活動的《暫行辦法》，對黨代表如何有效地開展調研、視察、列席黨內有關會議、學習培訓等一系列活動做了詳細的安排和部署，以保障黨代表各項職責的行使能夠真正落到實處。為保證制度執行得更加有成效，在手段上也進行創新。區委要求每一位黨代表一個月內最少要到工作室開展一次活動，對所收集的意見和建議，做到能當場答復或予以解決的就當場答復或解決；不能當場答復或解決的要在提出辦理建議后，由工作室主任錄入《鹽田區社情民意數字化管理系統》轉交相關單位辦理。由于建立了這種數字化管理系統，從而使群眾訴求的處理情況受到了全程監控，不但強化了黨代表的職責意識，也大大提高了有關單位為民辦事的效率。

三、堅持實踐探索，不斷發展和完善黨代表常任制

目前黨代表常任制只是在小部分地方試行，要真正使其完善起來并在全黨推廣，還有不少復雜的問題需要我們去解決，只有堅持改革創新的理念，大膽探索，才能取得最終的成效。從鹽田的實踐經驗來看，黨代表常任制的進一步完善，還應該努力解決好以下一些理論和實踐問題：

一是實行黨代會常任制是否可作為中國民主政治發展的突破口。民主政治建設的核心目標就是要發展人民民主，而人民民主的發展則有賴于黨內民主制度的健全和完善。從鹽田區的實踐來看，實行黨代表常任制，從黨員大會民主選舉黨代表開始，到黨代表充分行使決策權、建議權、批評權、監督權，確實為實現黨內民主提供了有力的制度保證。同時，建立黨代表工作室，為黨代表開拓聯系群眾的途徑，使之能夠經常性地聽取群眾的意見和呼聲，就等于是讓群眾有機會間接地參與黨委的決策，這些都為實現人民民主創造了良好的條件。因此，面臨著發展社會主義民主政治的艱巨任務，我們是否可以花費更大的精力，全面推廣黨代表常任制的實踐，鼓勵各級黨委大膽創新，使之真正成為中國民主政治建設的突破口？

二是如何理順黨代會同全委會和常委會的關系。應該說，使黨的代表大會真正成為黨的最高決策和監督機關，這是實行黨代表常任制的根本出發點。但是，如果真正作為黨的最高決策和監督機關，黨代會和常委會就存在著權力不易劃分的問題，因為常委會是實際上的黨的最高決策機關。也正是由于這點，所以幾十年來黨代表常任制在實踐中都一直難以落實。鹽田在試行黨代會的過程中，也試圖理順這二者之間的關系，提升黨代會的地位和作用，如區委常委直接向黨代表述職，接受黨代表的當場測評。但這些都是解決一個監督權的問題，并沒有解決好決策權。當然，從實踐操作來講，靠全體黨代表集體決策要比常委會決策要復雜得多，而且不容易提高決策的效率。但是黨代會的決策權不落實好，實行黨代表常任制的意義就要打折扣，權力過分集中在常委會特別是一把手的弊端就很難加以解決。

三是如何處理好黨內民主選舉和組織安排的關系。就目前來看不管是鹽田也好，還是其他試點地方也好，代表選舉從嚴格地意義上講還是一種組織安排型的選舉，即大部分黨代表是各級黨政領導干部，他們經過組織部門的考察，安排成為黨代表的候選人，然后通過黨員大會選舉進行確認。這樣一來便帶來兩大弊端，一是領導干部在黨代表中的比例過高，代表性不充分；二是黨員群眾在選舉中沒有多少比較、挑選的余地，黨代表的民意基礎不牢固。因此，黨代表常任制要不斷地完善和發展，就要繼續在推進黨內民主選舉方面下工夫。不要單純地把黨代表作為一種榮譽來安排，而要更多的考慮黨代表實際作用是否能得到充分的發揮。要探索一條既能充分發揮黨內的民主、讓廣大黨員群眾真正能夠按照自己的意愿來選舉黨代表，又能體現黨組織意圖的新路子，讓更多來自基層、來自群眾的普通黨員成為各級黨代會的代表，增加黨代會的活力。

四是如何處理好黨代會代表和人大代表的關系。按照我國憲法，人民代表大會是國家的最高權力機關，行使最高決定權和監督權；中國共產黨是國家的領導核心和執政力量，擁有對國家重大事務的領導決策權。從理論上講，黨代表和人大代表其地位和作用都不同。但是隨著黨代表常任制的實行，一年一度的人代會變為一年一度的黨代會和人代會相繼舉行，也帶來了不少問題。比如說相當多的黨代表其實又是人大代表，而黨代會所討論決策的重大問題又往往是人代會所關注的問題。這樣一來兩個會議不僅在人員組成方面、而且在議程安排方面都有重復的感覺，處理得不好，就很容易出現以黨代政的情況，這就背離了社會主義民主政治發展的正確方向。從鹽田的情況來看，他們是采取有分有合的辦法，比如黨代表工作室就和人大代表、政協委員工作室合署辦公，黨代表和人大代表、政協委員一起，共同擔負起了解民情、傳遞民意、化解民怨、服務民生的責任。而一年一度的黨代會，則把工作的重點放在強化黨內監督方面，區委領導向黨代表述職，接受全體黨代表的評議和監督，使黨內民主制度建設向前邁出了一大步。但不管怎樣，如何規范和協調好黨代會和人代會的關系，是擺在我們面前的一個突出問題。

五是是否應設立黨代會的常設機構。應該說，在目前的體制下，要新設立黨代會的常設機構，是不符合精兵簡政的原則。包括鹽田在內，大多數試點地方黨代表常任制的工作都是由組織部門負責牽頭、協調。但是這樣一來也影響了黨代表常任制的實施意義和效果。因為組織部畢竟是黨委下屬的一個部門，從嚴格地意義上講，是無權代行黨內的最高權力機關——黨代會的日常工作權力。所以，這個問題不解決好，黨代會就不可能成為真正意義上的最高權力機關。而要解決這個問題，又涉及黨內機構的重大調整。盡管目前解決這個問題的時機不成熟，但也應該鼓勵有條件的地方大膽實踐，為今后的改革逐步積累經驗。