社會制衡：基層公共權力的界限

周慶智

（中國社會科學院政治學研究所，北京100732）

·政治文明與法律發展·

社會制衡：基層公共權力的界限

周慶智

（中國社會科學院政治學研究所，北京100732）

從社會制衡的角度，即從“社會制約權力”的角度，來分析基層公共權力的范圍和邊界，闡明社會制衡乃是成長中的社會組織所發揮的重要作用。體制內的社會組織是基層公共權力社會治理或控制社會的工具，是其行政權力的一部分。只有發展和壯大獨立的、自主化的社會組織（一般都處在體制外），并通過社會組織形式對基層公共權力進行牽制和約束，使基層公共權力功能明確在公共服務、經濟社會秩序的維護上，從而構建基層公共權力與社會之間的良性互動的結構關系。

基層公共權力；社會組織；社會制衡

多年來，學術界（尤其是法學和政治學界）把對權力的制約大都放在正式制度上來討論，強調體制內權力之間相互制約的重要性，也就是對“制度性的力量”的強調。體制外的制衡力量還不成規模，難以對政府的權力起到制衡作用，因此不能激發多大的想象力。不過，也有一些學者一直關注市民社會的發展和成長，比如市民社會的研究，NGO的研究，社會自治組織、社會團體和民間組織的研究等，都有貢獻和進展［1］。但是，這類研究大都界定在國家與社會關系的建構范疇之內，而集中在社會權力對公共權力的制衡方面，還不多見。這種狀況可能是出于這樣的理由：一是（權力）市場經濟急需對權力做出制衡和約束，而在政權體制上思考，從制度層面上下功夫，來得更直接、更有效，也更有實質意義。二是社會力量分散而弱小，與之相比，公共權力集中而強大，以不成規模的社會力量與之抗衡，徒增混亂和困擾而已。

基層公共權力是與民眾打交道的國家權力，它在人們的日常生活尤其是日常經濟生活領域的所作所為，仍然是一個可以自我證明、自我懲戒的權力，其無所不在的獨斷地位，使社會組織的制衡作用變得毫無意義。同時，權力的尋租和濫用業已成為市場經濟生活當中一個必不可少的因素，而且還是一個支配性因素，而社會制衡則差不多被視為一個破壞“現存秩序”的影響因素?；鶎庸矙嗔εc基層社會力量處在一個不成比例的、各行其道的狀態當中。

對基層公共權力進行“權力制約權力”的設計，非常必要，但受政治邏輯支配，沒有多大的操作性，也沒有值得標新立異的創造力，原因是政治體制改革一定要觸及基本政治制度，而基本政治制度的剛性則使任何所謂的制度創新變得不得要領或別有用心。然而，市場經濟的發展催生社會自治力量的成長，資訊的發達、利益的多元化和相關性，使得它獲得聯合起來并結成共同體的內聚力，在可預見的未來，它必然會成為確定基層公共權力的邊界、約束權力的重要社會制衡力量。

本文從社會制衡的角度，即從“社會制約權力”的角度，來分析基層公共權力的行動范圍，表明社會制衡對基層公共權力意味著什么。要闡釋的是，社會制衡乃是成長中的社會力量所發揮的重要作用，它對基層公共權力的牽制和約束，是地方社會政治民主發展的方向。

一、多元社會與社會制衡

三十多年的改革開放，社會組織從小到大、從點到面，有了很大的發展，已經廣泛存在于社會生活的各種層次和各個領域。①中國新聞網（www．chinanews．com）2011年06月16日：民政部在其網站發布2010年社會服務發展統計報告稱，截至2010年底，全國共有社會組織44．6萬個，比上年增長3．5%；共有社會團體24．5萬個，比上年增長2．5%；共有民辦非企業單位19．8萬個，比上年增長4．2%；共有基金會2200個，比上年增加357個，增長19．4%。社會組織業務范圍涉及科技、教育、文化、衛生、勞動、民政、體育、環境保護、法律服務、社會中介服務、工商服務、農村及農業發展等社會生活的各個領域，吸納社會各類人員就業618．2萬人，比上年增長13．5%。全國共有民辦非企業單位19．8萬個，比上年增長4．2%。從地域分布來看，民辦非企業單位登記數量超過最高的省份是山東省，為29155個，其他超過1萬個的省份有遼寧省、江蘇省、浙江省、湖北省、廣東省和四川省，比去年多1個遼寧省。全國共有基金會2200個，比上年增加357個，增長19．4%。民政部登記的基金會154個。公募基金會和非公募基金會共接收社會各界捐贈203．9億元。2010年底，基層群眾自治組織共計68．2萬個，其中村委會59．5萬個，比上年減少0．4萬個，降低0．7%，村民小組479．1萬個，比上年減少1．4萬個，村委會成員233．4萬人，比上年減少0．6萬人；社區居委會87057個，比上年增加2368個，增長了2．8%，居民小組130．7萬個，比上年增加1．2萬個，居委會成員43．9萬人，比上年增長1．9%。但是，社會組織發展受到的制約和限制也非常多?；旧?，現在的社會組織（包括NGO、民間組織、社會團體等）類屬還限制在商業類、慈善類、行會等，政治類、宗教類以及國外非政府組織等，還處于嚴厲的政治控制范圍之內。進一步講，各種社會組織在發展和成長過程中，表現出與秩序（法律秩序、政治秩序、行政規范、社會慣例）的復雜關系［2］，比如“政治正確”（政治合法性）對社會組織的存在和發展就具有實質性意義。概況地說，社會組織的發展和成長依然受到諸多因素——政治上達標、行政上掛靠、社會支持、法律認可——的限制，還不能成為真正意義上的獨立的社會自治組織，這種現狀的改變有賴于政治民主化進程，有賴于自由民主權利的發展和成長。

反過來說，無論是體制內還是體制外的社會組織，都不是個體的社會成員自愿結成的聯合體，都不能確立在自身發展的獨立的自主性基礎之上。至于那些數以萬計的不能獲得注冊的社會組織，雖有強烈的權利意識和自主性訴求，但大都受到不同程度的壓制，或被邊緣化處置而不能凝聚起來?！兜谑萌珖嗣翊泶髸谝淮螘h關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定（草案）》（于2013年3月14日批準通過）第七項說明中指出：“改革社會組織管理制度。加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，強化行業自律，使其真正成為提供服務、反映訴求、規范行為的主體。探索一業多會，引入競爭機制。重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意”，“健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內部治理結構?！边@對打破對社會組織發展的各種限制因素、發展和壯大社會自治組織、推進社會民主化進程具有重大意義。其中具有突破性的地方包括：一、取消業務主管單位；二、建立依法自治的現代社會組織體制；三、加快推進政社分開，轉變行政化傾向，增強自主性和活力；四、向社會組織轉移職能等。不過，把這個具有現實性、操作性和一定法律效力的社會組織的改革和發展方案落到實處，需要一個漫長而復雜的制度整合過程。而且，從地方社會組織發展的現狀以及地方政府一貫的政治思維上看，要想在行政權力主導與社會組織自主性之間取得恰當的平衡，必然會給現行權力結構帶來不能回避的挑戰和壓力。從根本上講，現代社會自治組織的發展有賴于政治法治化，有賴于社會民主化，有賴于自由民主權利的發展和成長。

三十多年的經濟社會發展，形成社會占用資源的多元化，社會的自主性逐漸增強，一些相對獨立的個人與社會力量，以及非營利組織和獨立社團得到發育和成長。社會組織的多元化、自主化發展，客觀上形成了對國家權力的分割與制衡。大量的社會組織形式已經潛在地構成對基層公共權力制衡（亦即社會制衡）的基礎性條件。

社會制衡理論②社會制衡思想最早要追溯到孟德斯鳩的權力制衡思想。從孟德斯鳩強調貴族階層有助于維護公民的自由，到伯克認為地方社區自由是至高無上的，再到18世紀托克維爾明確提出權力的社會制衡思想，最后達爾把社會制約權力作為明確的思想提出來。社會制約權力思想獲得了理論界和社會越來越多的重視。的核心在于：現代社會是一個高度利益分化的社會，而利益分化形成若干社會團體，權力與各種社會功能應當由這些相對獨立的社團、組織和群體，以一種分散化的方式來行使和承擔。一個由多種獨立的、自主的社團組成的多元社會，可以對權力構成一種“社會制衡”，或者說，一個獨立于國家的多元的、自我管理的社會，是民主社會建構必不可少的條件。

社會制衡思想可以回溯到托克維爾。他在《論美國的民主》中清晰地表達了“社會制衡”思想：民主國家對自由的威脅甚至超過君主制和貴族制，即“多數人的暴政”，而要解決這一問題就必須限制最高主權的專制行動。與洛克、麥迪遜、孟德斯鳩等自由主義思想家一樣，托克維爾同樣考慮到了建立限制專制、保障個人自由的制度設置問題。不過，托克維爾強調，光有這些制度還不夠，還不足以保證個人和社會不受國家權力的侵蝕。因為制度性的力量還不能提供個人抗衡國家力量所需的各種平臺，以至于“中央政權摧毀了所有中間政權機構，因而在中央政權與個人之間，只存在廣闊空曠的空間，因此在個人眼中，中央政府成為社會機器的唯一動力，成為公共生活所必須的唯一代理人”［3］。為此，托克維爾確信，除制度性的力量之外，對專制政治和多數權威的制約方式還必須通過處于國家之外的市民社會。

羅伯特·達爾在托克維爾思想的基礎上把社會制衡的問題提上了民主理論分析的議程。達爾認為，一個國家要維系民主就必須有各種各樣的獨立社團和組織，也就是說，必須有一個多元的市民社會［4］。達爾認為多元社會在民主政治中有著至關重要的作用，認為社會對權力的制衡比以權力制約權力的憲法制衡更為重要。如果沒有社會的制衡作用，在政府內部對官員的制約能否有效地防止專制則很值得懷疑；相反，如果充分發揮社會的制衡作用，政府內對官員的制約和政府機關之間的制衡則能夠有效地防止專制。

達爾認為，現代社會的復雜性是以利益多元而著稱的。為代表和尋求不同的利益，無數中間組織，包括商業組織、工會、政黨、倫理組織、學生組織、婦女組織等，都形成了各自的利益集團，進行“無休無止的討價還價”。利益集團的活動影響到國家和地方政府的公共決策的制定，它們往往能改變社會力量的基本結構。達爾在1982年出版的《民主及其批評者》一書中進一步論述了多元社會的本質。他認為，這樣一個社會首先具有現代性（modernity）的品質（包括史無前例的高水平財富、收入、消費以及教育、高度分化的職業、大量的城市人口、農業人口明顯的降低以及農業在經濟上的重要性相對降低），其次具有社會動態（dynamic）屬性（經濟增長、生活水平的提高），第三具有多元主義（pluralist）特征（大量相對自治的團體以及組織，尤其是經濟方面）。具備上述特征的社會，達爾稱之為“現代動態多元社會”（modern dynamic pluralist society，亦稱MDP）。達爾進一步提出：一、MDP社會抑制權力集中于任何一個單獨的一元化行為者手中，同時眾多相對獨立的行為者在不斷分散權力。達爾講：“一個MDP社會的特征是政治資源（political resources）的分散，比如金錢、知識、地位，以及參加組織；戰略地位的分散，尤其是經濟的、科學的、教育的以及文化事務；商談地位的分散，既有公開的，也有隱蔽的，涉及經濟事務、科學、交流、教育以及其他方面?！保?］348二、MDP社會以種種方式支持民主信仰?！癕DP社會經濟增長的方式培育了這樣一種信仰，即聯合的財富可能由于支出的增加而被分享；在政治生活中，政治游戲不一定是零和（zero—sum）的；如果政治不是零和的，那么，政治對手就不一定是死敵；協商與討價還價能夠導致互利的妥協?！保?］349達爾認為，民主理論不應忽視的最重要、最關鍵的因素是社會上的多元制衡，而不是憲法上的分權制衡，盡管后者也是民主得以實現的一個重要的先決條件。

運用上述關于社會制衡的規范含義，來觀察和分析基層公共權力的活動范圍和邊界，其解釋力在于：一、當今中國社會總體性結構已經發生變化。三十多年來的市場經濟發展和社會結構的變遷，造就了利益的多元化和社會的多樣性，表現在個體的權利意識和自主性意識的發展和成長。二、社會資源占用的多元化，造成權力的多元和分散，不同利益群體（或利益集團）的利益訴求和維護權益的行為，使得基層公共權力面臨越來越嚴重的挑戰和壓力。三、社會力量的基本結構正經歷著動態的整合和分化，新生的社會力量頑強地表達著自身的力量和權力。四、政治體制改革滯后與經濟社會的結構性變化之間形成強烈的張力，或者說，現行政治權力不能將新生的社會力量納入體制之內，這不可避免地與后者構成沖突和對立的關系。五、公共權力的功能必須做出適應性調整或改革，將其權力置于社會的監督和約束之下，社會制約權力的作用愈發凸顯出來。六、基層公共權力深入經營性和競爭性經濟領域的所作所為，與基層民眾之間不斷積累起矛盾和沖突，直接危及基層社會秩序，而現行的“維穩體制”難以為繼，基層權威的衰減，則使基層公共權力面臨越來越大的合法性壓力。

總之，三十多年來基層社會發生了巨大變化，但是這個變化主要是“政府主導型”的變化。換句話說，基層社會變化主要不是社會自發的變化，而是控制下的變化。因此，基層公共權力與社會力量還不成比例，前者一直處于壓倒性的地位，后者曲折艱難地潛滋暗長。那么，把社會力量放在“社會制約權力”的位置上，有點堂吉訶德式的不自量力。但是，相對于傳統社會，新生的社會力量帶來了不斷成長的解構能力，比如，上訪和群體性事件，表明一種抗爭甚至組織起來的力量，而且利益多元化和社會的多樣化逐漸擴展，迫使基層公共權力必須將范圍和邊界確認下來。

二、政府把社會組織起來：基層公共權力的社會管控方式

改革開放三十多年來，中國基層在兩大領域即經濟生活和社會生活領域發生了巨大變化，即經濟體制的轉軌和社會結構的轉型造就了一個（權力）市場經濟和一個利益分化的多元社會。這個巨變過程的主導力量是公共權力，貫穿于經濟改革過程當中的是“政府主導型經濟發展戰略”，以及不斷強化的社會控制和動員能力。換句話說，在這個巨變過程中，公共權力的威權主義結構沒有發生任何實質性的變化，只是它在“發展才是硬道理”的政治方針指導下，把重點集中在經濟發展速度或曰GDP的增長上。惟其如此，經濟繁榮（不是惠及所有民眾的繁榮）的同時，也日益積累著基層社會的矛盾和沖突。難以控制的官民沖突、政府信任危機以及不斷蔓延的社會沖突，迫使公共權力必須做出適應性調整而轉到所謂的“社會建設”方向上。然而，公共權力的治理方式依然遵循貫徹傳統的政治邏輯的社會控制方式——“維穩體制”。這一再表明，雖然中國社會總體性結構發生了改變，但是中國基本的政治社會經濟的權力格局沒有發生有實質意義的改變。

從1949年新中國建立以來，基層（縣鄉）公共權力主要發揮經濟建設和社會管理兩大職能，也就是汲取財稅資源能力與社會控制和動員能力。完成這兩大職能的先決條件是國家與社會高度一體化。在改革開放前，國家與社會沒有邊界。國家行政權力和社會權力高度統一的基層政權形式——人民公社的“政社合一”體制逐步建立起來?！霸谌嗣窆缰贫戎?，最令人驚奇的是在國家和社會之間缺少明晰的組織邊界，盡管公社行政是國家組織的最低一層（從形式上看），但實際的國家邊界無法清楚地劃出，公社經由村社組織──民兵、黨支部、大隊、小隊、農會、婦聯、共青團等各種正式的和非正式的關系聯系起來。這些組織均非村莊內部自發形成，而是由國家嵌入的，以保證對村莊的控制；人民公社的準軍事組織形式依從的是國家權力的邏輯?！保?］國家權力通過對社會經濟生活的統轄，實現了對鄉村社會政治及其他一切領域的控制，極大地強化了國家的社會動員能力。政治現代化意義上的社會不僅沒有得到培育和發展，反而被政治國家所吞噬。社會自治沒有發育的土壤，社會自主性無從生長。

改革開放后，基層政權以“發展才是硬道理”為方向，把行政權力集中在經濟發展領域里，權力主導的市場經濟的一個社會后果是與民爭利。它憑借各種“公共條件“（經濟資源控制權，立法與執法的管轄權，動員社會、制定程序、收集和壟斷信息等組織和決策的權威地位等），將其他競爭者置于不平等的地位，聚斂財富的同時，也積累起大量的矛盾和沖突。上訪和群體性事件連綿不斷，基層社會治理出現危機。

與此同時，社會自主意識發展和成長起來。利益多元化和社會多樣性，對基層公共權力造成越來越大的困擾和壓力。不同利益群體各自的認同和內聚力已經出現，“在民主國家當中，至少在大規模的民主國家當中，獨立的組織十分必要。只要民主程序在像民族國家那樣大規模的國家當中被采用，自治的組織就一定會產生。它們對于民主程序自身的運行、對于使政府的高壓統治最小化、對于政治自由、對于人類福祉也是必須的”［7］1。但基層公共權力在傳統的政治思維主導下，依然采取權力強制式的治理方式，壓制、控制基層民眾的對立行動和維權行為，甚至把鄉鎮政權直接變成一個“維穩辦公室”——管控沖突，平息上訪，掩蓋矛盾。同時，在這樣的政經情勢之下，作為個體的民眾，其抗爭方式卻是不斷地尋求更大的權力援助，而不能成為公民聯合體的一般權利的訴求行為。這帶來的后果，一是分散的個體不能促進自治組織的發展和成長，二是如此抗爭行為對制度和權威帶來毀壞性的破壞，盡管這是權力所有者與個體民眾合謀造成的結果。簡單地說，“組織自治的壓力就像卷曲的彈簧，被國家的反作用力壓制得很不穩定，一俟這種體制有所松動，它馬上就會彈開”［7］3?；鶎庸矙嗔突鶎用癖姸枷萑脒M退失據的困境當中。

簡而言之，面對利益群體的多元化和日益崛起的社會力量，基層政府的社會管理方式并沒有發生實質性的變化。下面用來自基層的比較典型的社會管理經驗材料，①材料來自中國社會科學院政治學研究所2013年在江蘇昆山、蘇州的調研。來說明基層公共權力管控社會方式的變與不變。

材料一：昆山市亭林街道的“社區網格化管理”。亭林街道將所轄社區分成75個責任區（網格），設置75個“網格責任人”。每個責任區設置3～5個信息員，制定了日巡查制度和日碰頭會制度。責任人每天要到責任區巡訪，將情況向街道負責人匯報。街道設有兩個督察組，每組5人，由執法部門（執法隊、綜治辦、物業、公用事業科等）成員組成。通過日巡查，每天都能第一時間發現問題，把問題解決在萌芽狀態。每天下午碰頭會，由辦事處副科級領導任社區第一書記者參加，各個網格負責人對發現的不能解決的問題進行匯總、上報，大家共同商討解決疑難問題。一是深化班子成員“一月一天社區行”活動。除了到社區現場辦公、幫助解決問題外，還要跟隨“網格責任人”深入小區走家串戶。二是職能科室采用結對子的方式“沉”到網格，將掛鉤社區作為細化條線工作的試驗區、工作創新的實踐區、培育典型的哺育區。三是做好《民情日志》記錄工作，除了掌握網格內的居民想些什么、做些什么、有什么要求外，還要記錄網格責任人自己的思考，為社區、街道解決問題提出意見建議。

亭林街道的社區網格化依托統一的城市管理以及數字化平臺，將管理轄區按照一定的標準劃分為單元網格。通過加強對單元網格的部件和事件巡查，建立一種監督和處置互相分離的形式。它有如下特點：一是將過去被動應對問題的管理模式轉變為主動發現問題和解決問題的模式。二是管理手段數字化，這主要體現在對管理對象、過程和評價的數字化上，保證管理的敏捷、精確和高效。三是封閉的管理機制。不僅具有一整套規范統一的管理標準和流程，而且發現、立案、派遣、結案四個步驟形成一個閉環，提升了管理能力和水平?？傊?，平臺對各類社會問題和不穩定因素進行及時收集反饋和排查分析，對承擔社會管理職能部門的信息資源和管理資源進行有效整合和扎口管理，對重大緊急事件及早防控處置和監督管理。實現上下級、部門之間數據共享、信息共用、資源整合、動態跟蹤、全面覆蓋的社會管理格局。簡言之，網格化管理是運用數字化、信息化手段，以街道、社區、網格為區域范圍，以事件為管理內容，以處置單位為責任人，通過城市網格化管理信息平臺，實現市區聯動、資源共享的一種社會管理體系。②這個體系包括如下“功能模塊”：一、基礎數據平臺：地圖信息模塊；小區信息模塊；樓棟信息模塊；房屋信息模塊；人口信息模塊（人口信息查詢、常住人口、流動人口、殘疾人、老年人、低保人員）；單位門店信息模塊；校園信息模塊；黨建信息模塊（黨員信息、社會職務、少數民族、宗教信息）；計劃生育信息模塊；特殊人群信息模塊；治安信息模塊（值班室信息、巡防隊信息、紅袖標信息、案發情況）；經濟發展（招商引資、安全生產）；統計分析（街道統計分析、網格統計分析、小區統計分析、樓棟統計分析、房屋統計分析、案發統計分析）。二、社情民意平臺：指對街道、社區、網格以內發生的事件、民眾的矛盾糾紛、問題隱患以及社會治安等事件的調處整治、督辦督察等。三、督辦督察服務辦事平臺：排查登記模塊；待處理事件管理模塊；事件列表管理；事件統計管理。四、考核評比平臺：日志管理模塊；績效評估管理模塊。五、指揮中心平臺：公告管理模塊；個人通知管理模塊；通知管理模塊；短信管理模塊。六、系統管理平臺：用戶管理模塊；角色管理模塊；部門管理模塊；字典管理模塊；預警線管理模塊；系統日志模塊；圖片管理模塊。

材料二：蘇州市姑蘇區滄浪街道“好管家網格化管理”?！昂霉芗摇惫芾砟Ｊ街苯影l端于政府城管部門市容管理的全覆蓋視頻監控方式，歷經四年多時間，累計投資1000多萬元，在街道轄區內增設到250個監控探頭、100個巡更點，完善了網格化管理模式，建立了網格分平臺和總平臺，實行二級網格、三級管理，實現了網上巡邏，進一步提升城區綜合治理能力?！昂霉芗揖W格化管理”歸口于公安、城管、居民自治力量等14支專業和義務隊伍，綜合了治安防范、城市管理、消防安全、社區服務、重點對象幫教管控等十多項工作內容，形成基層綜合治理格局。同時，打造所謂的“民意快車”居民訴求閉環處理系統。通過自上至下（信訪交辦）和自下至上（社區交辦）兩條主線，任何居民的訴求，凡社區解決不了的，通過網絡、街道將任務直接派發給責任科室和社區，辦理情況網絡全程記錄，最后回訪居民進行滿意度測評；并在“數字南門”網絡平臺上直接生成電子“民情日記”、“便民服務”、“平臺日記”等。

考察上述的“社區網格化管理”，可以明晰基層公共權力社會控制方式的變化，這包括：一是社會管理手段的變化。借助現代信息化手段，把全社會成員的行為納入政府行政管控范圍之內，為化解矛盾和沖突提供了提前介入的可能，為消除和平息各種“不穩定因素”，比如上訪和群體性事件，提供了防控的能力。無處不在的“網格責任人”和“信息員”使社會成員的言行舉止都能及時反饋到政府方面，為政府的信息收集和行政處置提供了充分的基礎條件。二是社會管理效率的變化。網格化的標準化管理，雖然成本大，但規范性強、效率高。對轄區“不穩定因素”和任何成員的異動，都能迅速整合網格平臺上的各種行政力量，把矛盾和沖突消弭在萌芽狀態之中。三是社會動員能力的變化。網格化管理之下的居委會，實際上就是基層公共權力（街道）的“辦事員”，他們游走于大街小巷，巡查、傾聽、收集、反饋等，成為社會成員的組織者和召集人。各種“草根社團”集聚了大量社區居民的精力和注意力，加之有政府做后盾的各種社會組織，一個社區就像一架機器一樣“有序而和諧”地運轉起來。

同時，上述材料也表明，基層公共權力傳統的社會控制的本質規定，不僅沒有改變而且還在不斷強化，這包括：一是威權主義的管制型社會治理觀念。傳統的治理理念的核心關注是秩序，這個秩序的得來是權力管控的結果。這個政治文化價值取向歷經千年，沒有多大改變。今天的意識形態表述涵蓋了這個政治文化價值的所有意義。秩序的維持靠的不是社會自治組織的作用（傳統的“鄉紳自治”不是社會自治），秩序的維持靠的是權力的強制力。在中國，國家與社會從來都不是一種平等的關系，權力是集中的而且是自上而下的，社會權力與“不穩定因素”差不多是同義詞，多樣性與多元性的社會，總是會對秩序構成威脅，尤其在政治一元化體制之下。二是行政力量管控社會。近現代以來，行政力量深入社會的方方面面，解決了財稅汲取能力和社會控制和動員能力。在今天，雖然經濟和社會生活發生了很大的改變，基層公共權力也不能完全控制社會資源，但它依然深入市場經濟和社會生活的方方面面，帶來的是權力市場化，是利益沖突和社會矛盾的積累。這就造成一個走不出來的困境：權力要獲利，就要進入市場，就會引來大面積的社會不滿，這反過來又驅使權力對經濟和社會生活的強力管控，而強力管控的結果，又造成社會持續不斷的反彈。三是社會組織行政化。近些年來，改革社會組織管理制度的呼聲不斷，對社會組織的剛性控制也有松動，但是只要深入分析一下，就能看出，其實它要求的是政府把社會組織起來。各地民政部門紛紛熱衷于政府扶持的“社會組織”在統計數據上的增長意義。這樣的社會組織不是民主社會意義上的社會組織，后者是公民個體的自發聯合體，它貫徹到底的是自治和自主性原則和理念。換句話說，政府歡呼的社會組織是在其掌握之中的社會組織，它要為政府“分憂”，承擔起政府不便介入、不便管理、費力不討好的各種行政任務。這與如下的表述有一致性：“政府退一步，黨委進一步。所謂政府退一步，是指過去社區承擔了許多政府職能，現在，社區要依法自治，政府要依法行政，那些不該社區承擔的政府職能將由社區工作站或社區服務中心來承擔，這表現為‘政府退一步’。所謂‘黨委進一步’，是指執政黨的基層組織和黨員進一步深入社區，更好發揮核心作用、領導作用、服務群眾的作用。這本來是執政黨的應有之義，也是我國的最佳選擇?！保?］這被看作是“我們自己的優勢”，其假設前提是，黨的目標與社會的目標具有一致性，與黨保持一致，是社會的正確選擇，或者說，這個“優勢”就是一元化政治體制之下，社會組織必須選擇的目標和發展方式。

影像化線上單據傳遞模式是指通過信息系統線上傳遞物資合同結算單據，信息系統一般基于ERP等內部局域網開展操作，外部供應商無法使用。業務流程為：需求單位組織內部部門及供應商辦理到貨驗收、投運、質保等相關結算單據，將單據影像上傳至信息系統，單據線上自動流轉至物資結算單位；物資結算單位線上流轉審批通過后進行支付。

概括地講，三十多年的改革開放，基層公共權力主導社會的地位沒有發生什么變化，社會領域的發展并沒有顯現出基于公民權利的新的治理原則的確立和多樣化社會自治組織的發展和成長。也就是說，是政府把社會組織起來，而不是社會自身組織起來。這些“社會組織”的政治標準、行政隸屬關系、社會支持、法律認可等方面，無不處在鑒別、牽制和掌控之中。這些社會組織所承擔的基本職能與過去政府所承擔的職能沒有什么不同，可以把它們看作是行政權力建制的一部分?；蛘哒f，它們不過是基層公共權力對社會進行治理和管控的工具而已。

近些年來，基層政府表現出積極支持社會組織發展的努力，比如昆山市所謂的“三社聯動”（“以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐的三社聯動機制”），即發揮“愛德社會組織培育中心”、“社會工作者協會”、“社會組織促進會”、“社會組織聯合黨組織”以及“公益創投活動”之所謂“五駕馬車”的作用。以聯合黨組織促社會組織黨建，以促進會促社會組織規范化建設，以培育中心促社會組織和專業社工的孵化成熟，以社工協會促社工成長壯大，再以公益創投促優質公益項目良性運行。不過，深入觀察便可看出，雖然基層政府在加大扶持社會組織的力度，但這樣的社會組織先天不足（不是公民個體的自發行為），事實上，只是基層政府供養在其公共權力羽翼之下的“設計出來的”社會組織而已。不難想象，接受政府財政支持的社會組織能有多少自主性？因此也就不能指望它在保護組織成員的權利方面能有所作為。與其把它看成是社會組織，不如看成是政府在基層的“協作者”——“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的原則——發揮行政職能而已。以是觀之，所謂“社會領域”，還是處于基層公共權力“行政之手”的掌控之下。換言之，這樣的社會組織不能給基層公共權力任何有效的制約，基層公共權力與社會權力的邊界不能明確而清晰起來。

總之，改革開放到今天，政治邏輯沒有變化，變的是經濟體制和社會結構——利益多元化、社會多樣性，而這個變化發生在基層公共權力不能完全控制社會資源的前提下。進一步講，三十多年來，經濟體制和社會結構都發生了總體性的變化，而對整個社會實施整體性控制的政治邏輯沒有發生任何根本性變化?；鶎尤罕娮灾蔚陌l展，地方政府創新的努力，并沒有在國家與社會關系之間確立起什么新的原則和新的治理模式?；鶎尤罕娮灾谓M織沒有多少實質性的自治內容和意義（村委會不能貫徹自治的本來涵義，居委會變成街道的“辦事員”），基層政府創新受制于傳統的政治思維和政治邏輯而無所建樹、無所作為。

三、社會自己組織起來：社會制約權力

從上面的分析看，好像沒有辦法把基層公共權力與社會的各自領域和邊界區分開來。私人領域與公共領域相區別的合法性并不存在，只看到基層公共權力在社會公共領域的所作所為，而看不到在那里有什么真正的社會組織和社會權力。也就是說，在基層公共權力所及的經濟社會領域，自主的社會組織（非政府組織、民間社團等）還沒有也不可能出現，那些基層政府扶持的所謂“社會組織”只是行政權力的一部分（讀書會、秧歌隊、昆曲隊、氣功協會、觀鳥協會、集郵協會、釣魚協會等休閑群體的草根組織除外）。這些處于政治控制框架之內的社會組織，其參與政策過程的水平還很低。即使有參與，差不多也是“動員式參與”。這樣的參與對公共決策的影響非常有限?；鶎庸矙嗔Φ膹娭屏σ廊徽紦鐣差I域的主導地位。這種主導地位以無處不在的行政力量的控制力和影響力為前提條件。

理論上講，一個利益多元化的社會必然存在社會制約和平衡作用，此乃公共權力的邊界。一方面，公共權力“在道德上有責任盡可能地擴大對政治過程的公共參與邊界”［9］41?！氨M管讓公民參與所需要的時間會使行政官員感到惱火，但是只有當行政官員把自己的角色視為一種主要是關注有效解決問題的技術專家時才會出現這種情況。如果他們認為自己的職責就是要使公民參與民主政體的工作，那么這樣的努力就根本不會產生混亂”［9］41；另一方面，公民要參與社會治理，就必須組織起來，以聯合體的方式，通過組織化形式，表達自己的權益和利益訴求。如果這樣的社會制衡不能以自主的社會組織來發揮作用，那么不同利益群體的權利主張就不可能凝聚為制約基層公共權力的民間社會力量。結果是，政府強制力不能退出社會領域或最小化，基層公共權力與社會權力之間不能形成制衡，兩者會處在規模上不成比例的控制與反控制的對立狀態當中。

近十年來，體制外（亦即政治控制的框架之外）的社會組織發展已經逐漸成為趨勢。這些處于黨和國家控制之外的社會組織的發展值得格外關注，因為它們體現了社會組織的真正含義：自主性以及以維護權利為核心的訴求。惟其如此，體制外的社會組織才是基層公共權力所要面對的真正挑戰和壓力。正因為如此，在基層公共權力的強力管控下，這類社會組織基本處于自組織的非正式階段，一般被視為潛在的競爭力量和影響現行社會秩序的不穩定因素。在這里，與其刻意找出這些“獨立的”社會組織之所以存在的事實，不如對這類不被官方認可的、不能登記注冊的所謂的“社會組織”的發展趨勢做出一些可信的判斷，或許更有理論價值和現實意義。

三十多年的改革開放，在各個領域，民間力量不斷得到集結，不斷壯大，不斷昭示其潛藏的爆發力。據研究者報告，目前全國各地存在著各種形式的農民維權組織，從發展階段上看，大都處于“上訪代表”和“網絡聯盟”階段。明確提出或已建立公開活動的維權組織雖有但并不很多。這其中有代表性的是湖南衡陽的“農民協會”、安徽阜陽三合鎮的“農民維權協會”、江蘇沐陽官墩鄉的“農村發展協會”、河北唐山市玉田縣的“移民協會”等。這些農民維權組織實際上代表著目前中國農村存在的各式各樣的農民維權組織的基本類型。衡陽的“農民協會”和阜陽的“農民維權協會”是由覺悟了的農民因對基層政府的施政行為不滿而自發組織起來的，首要目標就是維護被基層政府侵害的合法權益，也往往成為基層政府的打擊對象。而沐陽的“農村發展協會”則是由一批關心農民生存和發展的知識分子發動起來的，以農村發展作為基本目標，因此也獲得了當地基層政府的支持。唐山的“移民協會”是以失地農民為主的，有比較共同的利益和目標。就活動范圍而言，有的是全縣性的，有的主要活動在本鄉鎮，有的活動則局限于本村。從活動的方式看，衡陽縣的“農民協會”主要是采取集體上訪、與地方政府交涉、組織宣傳國家的法律和政策來領導農民進行集體性抵抗；阜陽的“農民維權協會”在進行上訪的同時，更多地依靠農民通過選舉來改變村級治理方式和結構；而沐陽的“農村發展協會”則依靠組織起來的農民參政議政，來影響村級組織的決策，在農村社會發展中維護農民的利益；唐山的“移民協會”則更多地通過組織移民到各級政府進行抗議來主張他們的權利［10］。這些農民維權組織代表著一種不容置疑的社會力量和社會權力，事實上，其在一些方面已經迫使基層公共權力與之進行對話和協商，有點“壓力集團”的作用，成為農民與國家之間的緩沖地帶和保護屏障。

在城市，各個領域的功能群體——勞工、企業、農民工、消費者等——圍繞著失業率、經濟權益、通貨膨脹、財富分配等經濟問題而聚攏起來的“組織化利益”，趨于活躍。事實上，為自己維權的群體和組織在民間已經大量存在，這類行業協會或者工會性質的群體和組織，具有強烈的實用主義色彩，這給體制帶來愈來愈大的沖擊和壓力。體制內的工會、行業協會等組織因其固有的依附性而不起作用，而上述有自主性特質的社會組織將基層公共權力以及資方拖入對話和談判當中。

面對利益的多元化和社會的多樣性這樣一個事實、權力與資源的分散（不是集中）這樣一個趨向，分權的要求必然要出現。社會權力與公共權力進入討價還價、對立、沖突的狀態，這不是依靠強制力的結果，而是相互制衡、協商與妥協的結果。公共權力必須放棄集權管制的一致性思維，認識到，公共權力與社會權力，以及社會權力之間，不是一種控制與反控制、強制與反強制的關系。同時，對個體的公民來說，要遏制權力和資本的加害行為，唯一辦法就是組織起來。社會組織如自治的工會、行業協會等，是為了維護權益，不受侵害，而不是要顛覆秩序，是在法律秩序下依法維護權利。彼此是要尋求利益的妥協，避免采用極端的維權方式，以便公共權力不能也不敢越界，公民的權利得到理性的維護，從而達成一種相互平衡和制約的良性互動關系。

社會制衡權力的邏輯起點是社會與政治國家的分離。改革開放三十多年來，這種分離逐漸清晰，且不可逆轉。利益的多元，社會的多元，價值的多元，文化的多元，這一切表明，國家權力已經不在（也不能夠）掌控所有的社會資源，社會資源變得分散和多樣。社會資源的分散造成權力的分散，社會權力（即社會主體以其擁有的社會資源對社會的支配力）有能力影響國家權力。一個由各種獨立的自由的社團組成的多元社會，成為制衡權力的社會力量，誠如托克維爾所確信的“法制比自然環境更有助于美國維護民主共和制度，而民情比法制的貢獻更大”［11］。對一元化政治和多數權威的制約方式還必須通過處于國家之外的社會力量來達成。達爾認為，（體制內的）分權體制不能完全阻止權力的濫用和恣意妄為，強調多元社會制衡的重要性［12］27－28。他認為，不是憲法的因素，而是社會的制衡，才能提供解決的方法［12］113。社會制衡主要通過一定的社會組織形式，包括個人、社會組織及社會力量發揮群體合力，形成對國家權力的制約。個人可以通過組織力量與國家權力相抗衡，從而牽制國家權力。

社會制約基層公共權力，不是存心要與基層權威作對，它遵從憲法對公民權利的保障，并憑借國家權威，對基層公共權力的濫用和恣意妄為加以制衡。換言之，基層公共權力和社會權力只是在法治規范的范圍內來達成各自的目標而已。

當下中國，社會制衡權力的意義在于，政治體制改革滯后，體制內的權力制衡效果不彰。但是，社會在發展、在分化，社會的不平等、不公正激起民怨沸騰，利益群體的多元化訴求對政治體制構成令人不安的沖擊和壓力。同時，權力利益集團結構化和穩定化，致使所謂的權力監督制度設計變得不得要領，甚至不可理喻。改革不是革命，社會權力的不斷成長、不斷壯大，必然會使社會公共領域的權利得到擴大和延伸，它帶來的是政體變革的本來意義。通過社會權力的不斷發展壯大，迫使公共權力收縮范圍，退出經營性和競爭性的經濟社會生活領域，并把它的合法性確立在公民權利的保障和維護之上。

概言之，社會組織的自治源于組織成員的基本權利，而不能只是具有政府控制下的社會管理的工具意義。達爾認為，“在所有民主國家，某些權利都被認為是基本的，即不得侵害這些權利，同時要有程序確認這些基本權利的內容，并保證它們得到實現?！保?2］173而判斷一個社會組織是否是自治的組織，要看它是否源于一種或更多的基本權利，這包括：一、一些政治權利對于民主程序來說是必須的，即侵害了這些權利就會構成對民主程序自身的損害；二、具有共同問題的公民有權組建較小的民主單位，以做出實質上只影響他們自己的決策；三、選擇自由在某種意義上將是一種基本權利；四是擁有財產的權利以及作為個人選擇而使用自己財產的權利［12］173－174?？偠灾?，要使基層公共權力受到社會的制衡和約束，進而使兩者構建一種基于憲法或法治基礎之上的互動關系，需要有如下一些基本條件。

第一，讓社會自己把自己組織起來。中共十八大通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》關于“更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用”的政策表述，提供了這種契機和條件。社會組織的獨立化和法治化，是民主社會發展的內在要求。沒有獨立的社會組織，就不能明確基層公共權力的邊界。對基層公共權力而言，必須正視這樣一個事實：社會多元化所帶來的利益多元化和隨之而來的權力多元化以及政府權力的不斷分化。體制外的社會力量集結已成趨勢，基層公共權力必須未雨綢繆，順勢而為。對社會組織的監管，是法律意義上的監管，而不是行政權力的干預和壓制，同時社會組織的活動亦是在法治或憲法的框架之內。不要讓新生的社會力量總是游離于體制之外，不要一概將其視為“不穩定因素”，要將其納入體制之內，但這個體制是指法治體制，而不是把這些社會力量“收編”進公共權力的影響范圍之內。如此，基層公共權力致力維護的秩序才可能是一個公眾參與治理的良性秩序。

第二，改變基層公共權力對經濟社會領域的管控方式?；鶎庸矙嗔σ獜膫鹘y的汲取財稅能力和社會動員能力轉到服務社會、提供公共產品和公共服務上來。這要求基層公共權力從經營性和競爭性的經濟社會領域里恰當地退出來，而不是（現在它正在傾力為之的）試圖把社會組織變成“政府的社會組織”。所謂“還權社會”，就是讓社會權力得到發展和壯大。而代表公共利益的基層公共權力，要在社會多元利益表達的基礎上，尋求社會多元利益關系的均衡和公意達成的條件。也就是說，政府的作用要發生改變，“傳統的層級政府正在讓位于公共利益的不斷分散?？刂普谧屛挥诨雍蛥⑴c。今天……政府都在與成千上萬的公民、其他的公共機構、私人公司以及非營利組織一道從事治理”［9］63－64。那么，基層公共權力要扮演什么角色呢？首先，政府將在確立各種政策網絡運作的法律法規和政治規則方面扮演一種綜合角色；其次，政府扮演一種平衡、協調和促進各政策網絡邊界之間關系的角色，并確保每一個部門最終都不會支配其他部門；再次，政府應該對網絡之間的相互作用進行監控以確保民主和社會公平的原則在具體的網絡內部以及不同網絡之間得以維護，并確保公共利益最終得到服務［9］64。簡言之，必須明確這樣一個觀念：新的社會治理秩序是政府、社會組織（包括非政府組織）、企事業單位、公司、社區團體、多元利益的功能群體、工會、學術界、媒體以及試圖影響公共政策的其他團體之間的一種相互影響與相互作用的結果。

第三，發揮社會權力對基層公共權力的約束和制衡作用。在國家與社會的分離、社會多元化的發展趨勢之下，社會制約權力的作用已經持續不斷地顯現出來。十多年來，基層政府通過民主懇談會、協商民主、預算民主等形式，開始重視民意的表達和利益訴求。雖然這類參與形式基本上是公民個體的參與，其代表性有限，但畢竟也是一種民意的集聚和表達形式。另外，基層政府也開始注重其所扶持的所謂“社會組織”的利益訴求和偏好，比如利用其外圍組織“工青婦”來了解民情和服務社會。這些努力表明，基層公共權力與基層民眾都在尋求各種行動的恰當范圍和邊界。但是，個體必須憑借公民聯合體的組織形式去主張權利和約束權力，而不是只能與一個共同的權威聯系而凝集起來。一個由各種獨立的自由的社團組成的多元社會，可以對權力構成一種更為有效的社會制衡，比如非政府組織的發展，乃是公民個人參與到政治生活、發揮政治影響、制約國家權力的重要渠道和媒介。社會組織（包括非政府組織）——民眾參與的社會政治形式——的發展將會約束和遏制基層公共權力的濫用和異化。公民參與不僅指公民的政治參與（即由公民直接或間接選舉公共權力機構及其領導人的過程），還包括關于公共利益、公共事務管理等方面的參與?！懊裰魇且环N社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策?！雹購堊鏄澹骸稇椪裰鞲拍铌U釋》，轉引自http：／／www．sinoliberal．com／constitution／zhangzuhua01．htm。進一步講，公民參與包括政治事務和社會事務，這個參與所造成的“社會制衡”來自制度性力量之外的社會權力。社會權力即社會主體以其擁有的社會資源對社會的支配力，來防止基層公共權力的濫用和過度，影響和制約國家權力。

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［12］［美］羅伯特·達爾．民主理論的前言［M］．北京：生活·讀書·新知三聯書店，1999．

Check and Balance by Society：The Boundary of Local Authority

ZHOU Qing-zhi
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

This article is analysis on the sphere and boundary of local authority from the perspective of Check and Balance by society，intending to illuminate the significance role of the emerging social organization in check and balance．Social organization within the so－called inside－system is the tool ofmanipulation and governance of local authority．It is just the branch of local authority．Only then developing and strengthening independent and autonomous social organization（which is generally outside the system）can the social organization be a force of containment and restraint to local authority；only then can the role of local authority be clearly defined in supplying public service and maintaining economic and social order；only then can the positively interacting relationship be built between local authority and society．

local authority；social organization；check and balance by society

C912．2；D632．9

A

1009－1971（2013）05－0001－10

［責任編輯：張蓮英］

2013－07－04

周慶智（1960—），男，內蒙古赤峰人，研究員，法學博士，從事基層政權組織、社會組織、政治文化等研究。