從城市管理走向城市治理：完善城管綜合執法體制的路徑選擇

莫于川

（中國人民大學法學院，北京100872）

·政治文明與法律發展·

從城市管理走向城市治理：完善城管綜合執法體制的路徑選擇

莫于川

（中國人民大學法學院，北京100872）

城管部門和城管綜合執法體制是在我國特殊歷史條件下選擇形成的，有其存在的理據和歷史貢獻，也有先天不足與后天失調的問題。其問題表現為城管執法權力受限，執法依據和手段不足，管理范圍廣，任務重，機構性質和公務員身份模糊，經濟地位、福利、工作條件、隊伍建設沒有保障。而地方政府給城管設定的城市管理目標與公民生存目標存在太大的差距。城管執法時面臨秩序與生活兩種需求的矛盾，執法當中極易觸發暴力傾向。必須正視城管執法體制存在的尖銳矛盾，盡快明確某個中央部委承擔城市治理的統籌規劃、指導協調等職能，這是城管體制改革的要務。要樹立大城管理念和共同治理理念，樹立以人為本、柔性執法理念，形成城管部門與其他執法部門的更大合力，創建一條政府負責、公眾參與、政民合作、民主行政的城市管理法治化路徑。

綜合執法；城管體制；城市管理；城市治理；柔性執法

引言：社會有機體久未治愈的巨大傷口再次撕裂

夏俊峰案件①夏俊峰是沈陽一名小商販。2009年5月16日，夏俊峰和妻子在馬路上擺攤被沈陽市城管執法人員查處。在勤務室接受處罰時，夏俊峰與執法人員發生爭執，用隨身攜帶的切腸刀刺死城管隊員兩名，重傷一人。對于爭執的緣由和擴充，各方說法不一。2011年5月9日，夏俊峰刺死城管執法人員案終審宣判，遼寧省高級人民法院作出刑事裁定，駁回上訴，維持原判：夏俊峰因涉嫌故意殺人罪被判處死刑。經最高人民法院核準，夏俊峰已于2013年9月25日被執行死刑。此系2006年小商販崔英杰刺死城管執法人員李志強案以來，又一個在全國引起社會關注和激烈爭議的城管暴力事件。的發生和發展，再次撕裂了社會有機體久未治愈的巨大傷口，致使城管部門乃至司法機關成為非常被動尷尬的社會批判對象，城管體制再度引發全社會的關注和抨擊。

與城管執法相關的暴力事件不斷發生并常被放大，使得城管部門一直處于輿論的風口浪尖，質疑很多，日子難過，甚至被污名化、妖魔化為“非法組織進行非法行為”的“地方政府的打手”。城管暴力沖突已成為嚴重影響人民群眾權益、人民政府形象以及政府與民眾關系的重大社會問題。

那么，當初為什么要設立城管部門？城管執法存在哪些突出問題？城管執法為何易于產生街頭暴力？現代城市管理應確立何種目標、秉持何種理念、建構何種制度？我國能否走出一條政府負責、公眾參與、政民合作的城市管理法治化道路？筆者作為中國行政法學研究會城市管理專業委員會委員，多年來一直思考關于改善城管綜合執法法律制度的實務和理論問題，現從兩個方面將若干研究心得以問答的形式闡述如下，供參考。

一、城管綜合執法若干突出矛盾問題的成因

（一）我國設立城管部門當初出于何種考慮

新中國建立后，國家開始重視城市建設，把重心放在城市建設上，叫作“人民的城市人民建”。但那時存在認識局限性，人們誤以為城市管理是非常簡單的事，所以一直沒有把城市管理提到重要議事日程，未給予足夠的重視，未投入必要的人財物力，未設定且未統一必要的機構和職能。這種嚴重忽視城市管理的現象被批評為“人民的城市無人管”。這突出表現在我國行政管理體制中：在中央層面一直沒有確定一個部門承擔城市管理的統籌規劃、指導協調職能，長期存在城市管理“散、亂、缺”的問題，以致成為一個痼疾。

隨著經濟和社會的發展，我國的城市數量越來越多，“城市病”日益突出，城市管理出現了很多問題，城市管理的必要性和復雜性日益凸顯出來。大城市作為復雜大系統的脆弱性逐漸為人所知。這時人們才想到必須注重城市管理，兼顧城市建設和城市管理。這是設立城管部門的初衷之一。

在城管部門設置之前，城市管理是分散執法的狀態。一個流動攤販在城市擺攤，公安、交通、衛生、工商、稅務、質量監督、園林（環境）等部門陸續甚至同時來執法，那時就有“七個大蓋帽圍住一個小草帽”（實施處罰）的民間說法。這種分散管理的街頭執法體制顯然不合理。那時還出現了非常嚴重的“三亂現象”，即“亂處罰、亂收費、亂攤派”的問題。

這些問題在20世紀80年代末、90年代初非常突出，各方都呼吁解決城市管理中的分散執法問題。1996年3月我國頒布了《行政處罰法》。那時候希望通過這個立法來解決“三亂”問題，其中包括規范街頭執法行為?！缎姓幜P法》第16條專門規定了“相對集中行使行政處罰權”的制度。也就是說，得到專門授權后，一個行政機關可以行使有關行政機關的行政處罰權。

原來是七個“大蓋帽”在街頭執法。此項改革初期，各地動作不一。在一些地方，沒有成立新的機構，而是經過授權之后，某些“大蓋帽”可以行使別的“大蓋帽”的執法權。在另一些地方，專門成立了新機構，經過授權之后它可以行使別的“大蓋帽”的執法權。問題的關鍵在于，這兩種情形下，原先的七個機構仍在行使行政處罰權，實際上還是七個“大蓋帽”在街頭執法，甚至變成了八個“大蓋帽”在街頭執法，這樣去理解和執行《行政處罰法》第16條，顯然很不合理。后來，各地陸續作出規定，集中由某個機構行使處罰權之后，原先的機構就不再行使該項行政處罰權了。那時的普遍做法是，專門成立一個新機構集中行使街頭執法方面的行政處罰權，這就是城管局（有的地方叫城管執法局或者城管綜合執法局），從而形成一個“大蓋帽”實施街頭執法的局面。北京市宣武區率先成立城管部門，隨后各地相繼成立。這是設立城管部門的初衷之二。

（二）為什么說城管執法體制存在先天不足

城管部門剛設立時，任務比較少，后來逐漸增多。最初，原先那些部門都不愿意放手街頭執法權。后來很多地方政府專門作出決定，由原先那些部門讓出一部分管理職能、執法事項，讓城管部門來承擔。盡管那些部門起初并不情愿放手，但后來他們發現，把街頭執法權交出去特別好，因為街頭執法對象一般都是弱勢群體，同弱勢群體打交道難度很大，按有些部門執法人員的話說就是“收不了幾個錢，還容易發生矛盾”。很多部門意識到這一點之后，就開始愿意把街頭執法權交出去，甚至樂意、主動、附帶給點好處地把街頭執法權交出去（所謂好處就是還附送一點許可、審批權）。于是，街頭執法權就陸續確定下來都交給城管了。開初，城管部門也愿意接受這樣的執法事項和處罰權力。

就這樣，城管部門的任務由少到多、越來越重，涉及的范圍越來越廣。到現在，城管部門的工作涉及12～15個領域，涉及事項200項左右，最多的城市達300多項（廣州是321項），而且許多地方政府對城管部門特別依賴，什么疑難問題都交給城管部門。街頭執法權慢慢地幾乎都集中到城管部門手里了，這是一個漸變的過程。城管的街頭執法權，包括檢查、處罰、拆遷、秩序整頓以及各種臨時管理執法任務，特別是規范流動攤點、治理“城市牛皮癬”（違法小廣告）、強制拆除違法建設等，都特別容易與執法對象發生沖突，都是“難啃的骨頭”，而且地方政府還不斷給城管部門增添“難啃的骨頭”。到了城管部門逐漸感覺到難以消化、難以承受之際，卻已身不由己、欲退不能，陷于越來越尷尬、吃力、受罰、被動的境地。①認識到此點之后，由于某些機緣和努力，現在也有個別地方的城管部門管理事項開始返流減負。例如北京市的某些水務管理事項的管理主體，現在就由城管部門調整為水務部門。

此外，城管的“先天不足”還表現為執法依據不足和執法手段不足。

執法范圍日益寬泛、執法任務日益繁重、執法難度日益加大的城管執法，還面臨著法律依據不足的困境。以往很多法律、法規作出專項規定，如果某個事項由誰管，誰有權來處理，那么管理手段、執法依據就賦予誰。之前，這些街頭執法的行政處罰權給了原先的七個“大蓋帽”。城管部門成立后，集中了行政處罰權，但立法機關并未跟進，沒有及時為城管執法制定相應的法律、法規。城管執法主要還是依據原先的法律、法規的規定實施行政處罰。由于執法主體有所調整，這就成為所謂的“借法執法”。此外，雖然已有一些地方后來陸續推出了若干有關城管的地方立法，但從全國范圍看一直缺乏中央層面的城管專門立法，所以說城管執法存在法律依據不夠充分、欠缺高位階立法的問題。

城管執法還面臨手段不足的難題。比如說強制執行權，原先七個“大蓋帽”的時候，很多“大蓋帽”也沒有這個強制執行權，到了關鍵時刻也是要交給擁有強制執行權的行政機關去執行，或者請求該行政機關來配合（例如請公安機關來配合）。而當這一部分街頭執法權交給城管部門后，城管部門依然沒有這個強制執行權。何況有些部門并不愿交出關鍵性的權力，只愿交出“難啃的骨頭”，或者說只交出難以行使的模糊權力給城管部門，這也造成城管執法“手段不足”。

（三）為什么說城管執法還有后天失調的問題

城管執法的后天調理、調整、培養也不太理想。后天調整不理想體現在以下三個方面：

首先是機構性質、身份保障和隊伍建設的問題。城管是新成立的部門，與其他執法部門相比，既沒資源也沒經驗，沒有老底子。就隊伍的身份保障來說，城管部門是眾多行政執法隊伍當中人數最多的部門之一，但公務員身份卻得不到保障，機構的性質被人為地弄得很模糊，而且城管部門的領導職數很有限，整個隊伍比較年輕，所以提拔晉升機會明顯少于其他部門。城管部門在隊伍建設上也有一些缺陷，比如，成立之初從其他部門調入的人員，以及后續招收的城管隊員，很多人并不是法律專業出身，入門之后又陷于繁重的執法事務，沒有更多機會接受系統的法學教育培訓。

其次是經濟地位和福利保障的問題。橫向比較，城管部門的福利待遇解決得遠不夠好。一個城市新成立一支執法隊伍，城管執法人員幾百人、上千人，又沒有老底子，如果領導機關沒有給予特殊的重視和照顧，它不可能有中等程度的福利待遇水平。

再次是城管工作條件沒有足夠的保障。城管執法隊伍的通訊工具、交通工具、調查手段、取證手段、防護用品等，都比較缺乏。再加上城管執法的宣傳工作沒有跟上，在國家層面沒有一個部委、省區層面沒有一個廳局來指導開展此項工作，沒能得到廣大市民的充分理解，執法工作的外部環境條件遠不夠好。城管部門得到的上級和外部支持和理解，確實不夠充分。

新成立的城管部門，行政資源缺乏，執法依據有限，管理經驗不足，缺乏與別的部門長期合作形成的友好協作關系，加上這個城管執法隊伍是新組建的，有一個培養提高、積累經驗的過程，還有他們的福利待遇需要平等解決的問題。這一切都存在很多、很大的問題和矛盾，再加上這么多年來，有些地方在領導管理體制上也沒有完全理順，例如各地城管局局長的職級就非常不一致，所以城管“后天失調”成為普遍現象。

城管部門在時間緊、任務重、要求高、壓力大、執法依據不足、執法手段不足、執法經驗不足、執法對象特殊（例如流動商販）、執法任務特殊、執法難度非常大、執法環境不寬松的情況下，特別是在地方黨政領導機關和廣大人民群眾對城管執法的認識、理解、支持、配合都不足的情況下，城管部門仍然克服各種困難積極開展監管執法工作和行政服務工作，包括積極探索柔性執法、聯合執法、說服教育等新的執法方式，完成了保障城市生活秩序的執法任務。其可謂步履維艱、非常不易、應予理解，但其帶來的問題和困惑也同樣多。

（四）城管執法易出現暴力傾向的原因何在

當下，城管執法中的暴力傾向非常突出，影響很壞，令人側目。在暴力傾向的眾多成因中，城市管理目標與民眾生存目標存在太大差距是一個重要原因。

實施城市管理，肯定要達到某個目標。這個目標有時候是城管部門自己定的，很多時候是老百姓定的，更多時候是地方領導定的。目前城管執法存在的一個突出問題就是執法目標脫離國情、脫離群眾，被稱為“不接地氣”。這主要表現為城市管理目標與民眾生存目標之間有太大的差距。這兩個目標不吻合乃是城管暴力執法和小販暴力抗法的現象頻仍、難以根絕的主要原因。

城管面對的城市渣土、噪音、油煙、小市場等問題，由于存在鄰避心理現象和成本分擔困局，所以解決起來非常困難。比如張三是某個小區的住戶，他的經濟條件好，希望環境清靜，樓下沒有攤販、垃圾、噪音、油煙味來影響他的生活，但他也愿意購物便利、請客方便、價廉物美、商業網點多，所以往往希望把流動攤點設置在別人家的樓下，但又不要離自家太遠，讓自己既不受流動攤點的干擾又能享受商業便利，這就叫鄰避心理現象。最典型的就是城市垃圾處理場所的規劃、建設和運行遇到的特殊矛盾，修建城市地鐵按照規劃移植地鐵線路地面的部分植物引起的有無長途通勤者之間的激烈爭議，流動攤點引起的環境衛生和噪聲問題造成損害由誰埋單、如何補償等。何況，并不是所有的市民經濟條件都很好，經濟條件較差的大量市民百姓對流動攤點有更大的需求。所以，城市管理者就面臨兩種需求的矛盾。政府管理的需求和老百姓的需求，即秩序需求和生活（生存）需求，往往難以同時完全滿足，這是一種兩難選擇。解決這樣的兩難問題，需要堅持以人為本、關注民生、依法治理、良法善治的觀念和行動。別國經驗也值得借鑒。①鄰國印度近期通過了《2012年街販法案》，承認擺地攤是一種現實存在的經濟行為，從三個方面捍衛地攤的合法性：第一，法案指出，每個城市都必須成立“城鎮販賣委員會”。該委員會由市政委員、城市規劃局代表、居民協會組織和街販一同構成。法案規定，所有街販都必須向該委員會申請營業執照，并選擇攤位。第二，法案要求所有市政機構對街販子進行一次普查，在城鎮規劃時為他們騰出空間，最多達到2．5%的本地人口。第三，法案強調為街販預留的空間要考慮其合理性，要讓它與市場共存?！督重湻ò浮烽_啟了為城市窮人謀福祉的先河。參見網易財經文章《印度通過地攤法案正式承認小販經濟合法地位》，2013年9月29日11∶09∶52下載引述。

但從城管部門的角度看，自己的責任非常明確，管理的效果非常明顯：在其管轄的區域內，無照商販、“黑車”等非法經營的行為是否得到有效治理，將直接決定上級對于基層城管機構、城管隊員的考核結果，也影響到他們的“飯碗”能否端穩。而城市管理者與被管理者的兩個“飯碗”是相互沖突的：小商小販保住了“飯碗”，城管人員就會丟了“飯碗”；反過來，城管隊員端穩了“飯碗”，小商販的生存就面臨著困難。面對生存，無論是管理者還是被管理者都難免產生過激情緒。在當下的執法環境下，有此過激情緒就易轉化為暴力［1］。

另外，有的地方領導有一種偏好，他們對城市管理更多考慮的是虛榮、扭曲、荒唐的政績工程。他們片面地認為，一個城市一眼看過去整整齊齊，房屋一樣高，標牌一樣寬，車站一樣長，沒有流動攤販，沒有殘疾人走路，最好在馬路上看不到自行車，那才說明他管理得好。所以，安徽某大城市的政府領導曾提出要建設“無攤城市”，河南省某大城市的政府機關曾部署開展“嚴禁瓜農進市區行動”。這些城市領導提出的管理目標與老百姓的生存目標差得很遠，被稱為嚴重脫離地氣。

可見，當兩個目標相差甚遠時，讓夾在中間的城管部門和第一線執法人員非常難堪和痛苦，即便執法人員都有極高的法律素質和執法能力，也無法完成任務。這是由沒有以人為本、沒有關注民生、只求異化政績的方向性錯誤所導致的。

二、完善城管綜合執法法律制度的意見和建議

（一）城管體制改革須要明確中央部委職能

城管綜合執法法律制度的諸多實務問題必須妥善解決。如果沒有體制改革和立法跟進，就會讓第一線的執法部門和執法人員感到為難。執法部門會感到進退失據，執法隊員難免產生暴力傾向。這樣，先天不足的城管執法，后天調整進度也無法跟進，總是不能與其他執法部門看齊。

城管體制上存在的主要的問題是，城管工作在中央部委沒有一個“婆婆”，出了問題沒有高層機關出面加以協調處理，產生先進經驗和優秀人物也沒有高層機關出面加以總結宣傳。城管執法作為幾乎所有行政管理和行政執法領域中唯一沒有中央部委分管、中央行政管理與地方行政管理脫節的領域，過去這種情況被視為行政管理和行政執法體制改革的一個創新亮點。但是，以城管執法為主的綜合執法體制改革已探索了十六年。如果說這樣的體制設計是非常完備的，總不會實行了十六年仍未能理順、陷于困境，而且城管執法還常被譏諷為“非法組織在非法活動”。推行了十六年的這種體制，一定是什么地方出了問題，現在必須深刻檢討、認真反思。特別是，所謂無須明確一個中央部委承擔城市管理的指導協調職能的“行政管理體制改革亮點”，已經到了正視現實、效果導向、重尋出路的時候了。由于一直沒有中央部委分管、中央行政管理與地方行政管理脫節（還包括省與市脫節），城管執法工作的統一、規范、協調遇到特別多、非常大的困難，因此十多年來只好“群眾自發組織起來自我救贖”、“相互取經、相互安慰、相互憐憫”：全國行政法學研究會專門成立了城管專業委員會，一年舉行一次高峰論壇，主要是北京、天津、沈陽、西安等大城市的城管部門為主，分別做東，每年開會；還有一個主要由中小城市的城管執法機關發起的城管論壇，也每年開會，專題研討。城管執法機關的工作人員從現實需要出發開展研討，力圖通過行政監管執法方式創新，尋找克服困境的出路和抓手。許多地方的城管部門一直在探索，取得一些積極成效和經驗。由于筆者是全國行政法學研究會城管專業委員會的成員，所以對此類探索一直給予關注并提供理論指導［2］。

城市管理和共同治理，不僅僅是微觀事項，也有中觀、宏觀的意蘊、關系和要求。但是，即便仍然把城管視為一種地方事務，從國情出發（我國是單一制國家），中央對地方事務有相應的管理職能。因此，應該確定一個中央部委負責指導協調城管工作，不能再讓上千個城市的城管部門、數百萬城管隊員繼續“孤軍奮戰、自尋活法”，沒有任何上級機關提供專業指導、統一規范和政策協調。這是當下城管執法體制改革的一個急務，是一項無法繞開、必須解決的緊要課題。

我國已有一些管理專門地方事務的中央機構，例如國家民委、港澳辦、臺辦，它們分類管理某項、某個地方事務，使得有關地方事務基本能夠推進。筆者建議，上述地方事務管理部委可以暫時不變，但最好在國家層面成立一個具有綜合職能目標的地方事務部，其當下的首要職能是指導協調作為地方事務的城市管理、治理事務，其次的職能是指導協調主要作為地方事務但日益增多且新穎復雜的區域合作協調事務（例如已簽署戰略合作協議、正在全力推進、旨在聯手打造中國經濟增長“第四極”的長江中游城市群合作建設發展機制，又如正在籌劃共建的區域性的粵港澳自由貿易區平臺）。從長遠看，待到各方面條件成熟后，民族地方事務、香港特區事務、澳門特區事務、臺灣地區事務等地方事務的中央管理職能，包括指導、協調、溝通、資助、扶持等職能，可以逐步交由這個地方事務部承擔，由此形成一個現代規范意義上的大部，可以大大精簡政府機構，適應行政改革的世界潮流。

如果設立地方事務部的方案現在不能被選擇，筆者認為也可選擇次優、較優的方案來解決，也即（1）或在國務院法制辦公室設立（或增加掛牌）城市綜合執法指導協調司，（2）或在住房和城鄉建設部設立（或增加掛牌）城市管理指導協調司，（3）或在民政部設立（或增加掛牌）城鄉社區建設指導協調司，（4）或在司法部設立（或增加掛牌）行政執法指導協調司。由上述某個機構承擔對城市治理的統籌規劃、指導協調等職能。

在某個中央部委新設立一個司局來承擔城市管理和公共治理的指導協調職能，可算是次優的體制改革，其預期效果會不錯，改革成本不太高。①例如在我國行政復議制度實踐中，國務院為了加強行政復議工作，于2006年4月在國務院法制辦專門設立了行政復議司（其有關行政復議的辦理、指導、監督等職能由該辦政府法制協調司調整出來）。確立專門職能機構之后，是年12月就推動召開了全國行政復議工作重慶座談會，一年后就推動出臺了《行政復議法實施條例》（該法曾拖延8年沒能及時出臺實施性的行政立法），還推動實施了一系列改革政策舉措，例如2011年推動出臺了《關于進一步加強行政復議工作規范化建設的實施意見》（國法復函［2011］628號），使得全國的行政復議案件數量很快就有較大幅度的提升。但即便如此，由于要增加一個司局，此方案也有可能被否決。在這種情況下，增加掛牌、擴充職能的較優方案也是值得選擇的。如果選擇較優的體制改革方案，從我國現實情況和長遠發展考量，與城市管理和公共治理的指導協調職能相近相應、可以增加掛牌的四個可選部委的有關司局及其現有主要職能的順序介紹如下。

1．國務院法制辦公室

——國務院法制辦公室政府法制協調司（法規規章備案審查司、法規編纂司）

現有職能是：（1）研究涉及政府行為共同規范的法律法規實施中的問題，起草配套行政法規、文件和答復意見；（2）研究行政執法中帶有普遍性的問題，提出完善制度的建議；（3）承辦協調部門之間在法律法規實施中的爭議和問題的有關工作；（4）承辦地方性法規、地方政府規章和國務院部門規章的備案審查工作，根據審查情況提出處理意見；（5）辦理國家機關、社會團體、企事業組織和公民對法規規章提出的合法性審查申請事項；（6）指導規章清理工作；（7）承辦清理、編纂行政法規的有關工作；（8）編輯國家出版的法律、行政法規匯編正式版本［3］。內設一處（綜合）、二處（備案審查）、三處（法規匯編編纂）、四處（仲裁）。

——國務院法制辦公室社會管理法制司

現有職能是：承辦民政、人力資源社會保障、安全生產等方面的法制工作。內設一處（綜合）、二處（社會組織）、三處（社會保障）。

2．住房和城鄉建設部

——住房和城鄉建設部城市建設司

現有職能是：（1）擬訂城市建設和市政公用事業的發展戰略、中長期規劃、改革措施、規章；（2）指導城市供水、節水、燃氣、熱力、市政設施、園林、市容環境治理、城建監察等工作；（3）指導城鎮污水處理設施和管網配套建設；（4）指導城市規劃區的綠化工作；（5）承擔國家級風景名勝區、世界自然遺產項目和世界自然與文化雙重遺產項目的有關工作。

——住房和城鄉建設部稽查辦公室

現有職能是：（1）組織對住房保障、城鄉規劃、標準定額、房地產市場、建筑市場、城市建設、村鎮建設、工程質量安全、建筑節能、住房公積金、歷史文化名城和風景名勝區等方面違法違規行為的專案稽查，提出處理意見；（2）組織或參與對住房保障、城鄉規劃、標準定額、房地產市場、建筑市場、城市建設、村鎮建設、工程質量安全、建筑節能、住房公積金、歷史文化名城和風景名勝區等方面違法違規行為的專項稽查，提出改進工作意見；（3）會同有關司局負責城鄉規劃督察員制度實施，組織住房和城鄉建設部派駐城鄉規劃督察員監督檢查國務院審批的城市總體規劃、歷史文化名城保護規劃、省域城鎮體系規劃和國家級風景名勝區規劃實施情況；（4）擬訂住房和城鄉建設部派駐城鄉規劃督察員管理制度，負責住房和城鄉建設部派駐城鄉規劃督察員的日常管理工作，指導地方住房和城鄉建設行政部門派出城鄉規劃督察員工作；（5）建立并管理建設稽查監督舉報系統，受理舉報投訴；（6）建立建設稽查統計系統，定期公布建設稽查工作情況；（7）擬訂建設稽查規則和稽查特派員管理制度，負責稽查特派員的日常管理工作；（8）指導地方住房和城鄉建設行政部門的稽查工作；（9）承辦住房和城鄉建設部交辦的其他事項［4］。

3．民政部

——民政部基層政權和社區建設司

現有職能是：（1）擬訂城鄉基層群眾自治建設和社區建設政策；（2）指導社區服務體系建設；（3）提出加強和改進城鄉基層政權建設的建議；（4）推動基層民主政治建設［5］。內設農村社區建設（綜合）處、農村基層民主處、城市工作處。

4．司法部

——司法部基層工作指導司

現有職能是：（1）傳達并貫徹落實部黨組、部領導有關司法行政基層工作的決定、指示；（2）擬訂指導全國司法所、人民調解、社區矯正、幫教安置工作及司法行政系統人民陪審員工作的方針、政策，起草有關工作法規和規章，解釋、批復工作中的法律、政策方面的問題；（3）制訂全國司法所、人民調解、社區矯正、幫教安置工作及司法行政系統人民陪審員工作的發展規劃和年度計劃并組織實施，指導、監督和檢查各地貫徹執行情況；（4）調查研究全國司法所、人民調解、社區矯正、幫教安置工作及司法行政系統人民陪審員工作發展狀況、規律，制定加強和改進工作的意見措施，總結推廣先進經驗；（5）制訂全國司法所、人民調解、社區矯正、幫教安置工作及司法行政系統人民陪審員工作的培訓計劃，組織編寫培訓教材，開展示范培訓并指導監督各地組織實施；（6）組織全國司法所、人民調解、社區矯正、幫教安置工作及司法行政系統人民陪審員工作的新聞宣傳和理論研究工作［5］；（7）完成部黨組、部領導交辦的涉及基層的其他工作。

——司法部法制司

現有職能是：（1）組織起草司法行政法律法規草案和部門規章；（2）指導地方司法行政法制工作；（3）指導司法行政系統執法監督工作；（4）負責機關行政復議、應訴工作；（5）指導仲裁機構登記管理工作［5］。

如果選擇這種在上述任何一個部委的有關司局增加掛牌、擴充職能的較優體制改革方案，實際上只在某個部委有關司局增加一個處，或者只需要確定由現有的一個處承擔此方面的職能即可。這樣的體制改革舉措，涉及的部門和人員更少，動靜和成本不大，比較易于推行。只要選擇了上述任何一種改革方案（最優、次優、較優），通過此類體制改革和調整，明確了由某個中央部委承擔有關職能，就能從國家層面提供相對統一規范的政策指導、方針指導、方法指導、技術指導以及信息溝通，特別是及時有力地推動中央層次的有關立法和部門協調，那么即便在管理體制和宏觀政策都基本不變的情況下，我國的城管工作也能得到必要的改進、推動和加強，切實推動依法治理城市，提升城市管理水平，保障市民合法權益。①在已有關于城管的一些分散立法、地方立法的情況下，還有無必要制定中央層次的專項立法？對此，實務界和學界都有不同意見。筆者對此持肯定意見，認為應當有中央層次的專項立法，而且應當與地方立法共同形成多層次、多類型的法律規范體系，包括城市管理、共同治理的有關法律、法規、規章等。

（二）須要完善行政協調機制，增大執法合力

城管執法只是城市管理的一個方面。城市管理是指以城市這個開放的復雜巨系統為對象，以城市基本信息流為基礎，運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制，采用法律、經濟、行政、技術等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發展進行的決策指引、規范協調、服務和經營行為。城管執法必須有機地存在于城市管理體制中，需要與行政許可、行政確認、行政檢查、行政處罰、行政強制等其他行政權力密切配合，才能順利完成城管執法任務。然而，目前城管執法主要是將原來各行政機關的行政處罰權集中行使，而諸如行政審批、行政強制等權力仍基本分散在其他行政機關，這就需要城管部門在執法過程中與其他部門溝通協調，保持信息資源共享，保證城管執法過程順暢，保證城管功能有效發揮。具體措施包括：

其一，完善執法信息共享機制。城管執法部門與相關部門應當建立健全信息共享機制，相互通報有關行政管理信息。抄送制度是指在行政處罰前，相關行政機關將其實施的與城管執法有關的行政許可事項和監督管理信息抄送給城管部門，以便于城管部門的監督檢查。城管部門也應當將實施行政處罰的情況，以及在執法中掌握的相關信息向相關部門告知，以便于相關部門進一步采取相應措施，保證城市管理的連續性和流暢度。

其二，完善違法案件移送制度。案件移送制度是指發現需要行使行政處罰權的案件時，應將相關案件移送給有相應處罰權的機關。雖然通過相對集中行使處罰權的制度改革，政府中的行政處罰權大量地集中由城管行使，但城市管理領域還存在著其他行使處罰權的主體，這就需要在這些享有處罰權的執法主體之間建立相應的配合制度。當一個執法主體發現屬于其他執法主體管轄的違法案件時，應及時把該案件移送相應的執法主體，并將其已掌握的信息、證據一并移送。

其三，完善行政執法協助制度。雖然城管部門與其他機構的行政處罰事項通過授權或委托已基本劃分清楚，但城管執法的有些活動仍然需要有關職能部門的協助配合，才能展開。例如在違法情節的認定上，需要由原職能部門提供檢測和勘驗方面的協助。又如當城管執法遭遇暴力抗法時，須要請求公安機關予以協助。

（三）須要特別強調以人為本的柔性執法理念

前面提到，有時候城管部門和管理對象發生沖突，形成暴力執法與暴力抗法的惡性循環、因果相報，根子出在地方領導人的錯誤決策。地方政府違反國家法律和政策規定搞瞎指揮、下死命令，往往是目標怪、時間緊、任務重、要求高、壓力大、缺理據，城管部門根本沒法完成任務，但是又必須完成任務。如果城管執法隊員對于現代行政執法缺乏正確認識，那么風險會成倍增加。

目前北京、武漢、沈陽、西安、濟南等許多地方的城管部門，選擇采用以柔性為主的行政指導方法，即在執法過程中教育執法對象，讓他們知曉為什么被處罰，要吸取教訓、知錯改錯，以后要自覺守法，不再做出違法侵權的行為，下次才不會被處罰，這對他自己、對各方面都有好處。一些城管部門通過柔性執法實踐，取得了非常好的效果。

從實際情況看，現在倡導城管執法應秉持“以人為本、關注民生、將心比心，柔性為主，剛柔相濟”的理念，但由于教育培訓沒有跟上，很多城管執法隊員并不完全知曉新的執法理念。1996年出臺的《行政處罰法》第五條規定，行政執法應當堅持“處罰與教育相結合”。這就意味著城管執法時既要依法處罰違法者，還要教育執法對象。

2012年1月1日起施行的《行政強制法》第六條規定：“實施行政強制，應當堅持教育與強制相結合?！卑选敖逃钡囊蠓诺搅恕皬娭啤钡那懊?。這與16年前的《行政處罰法》的“教育”要求的排序相比較，可見我國立法機關對執法理念的考量和安排已發生一些重要變化。

《行政強制法》還規定，在采取強制手段之前，必須先采取非強制手段。非強制手段沒有窮盡之前，不得采取強制手段。即便在非強制手段窮盡之后必須采取強制手段的時候，也要采取適當的強制手段，即先盡量采取最小傷害的強制手段。該法第五條的這段原話是：“行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制?！雹佟缎姓娭品ā吩诹⒎ㄟ^程中，法律草案中“應當適當”這句話曾表述為“應當優先采用傷害最小的強制手段”。草案中這種表述的立法意旨更為明晰，更易于執法人員理解和貫徹。換言之，可將我國《行政強制法》的性質理解為行政強制行為約束法、控制法、防范法?？墒?，現在不少城管執法隊員不是這樣去認識這部新法，沒有充分理解這部新法帶來的觀念變化和執法要求，這就難以獲得“良法善治”的執法效果。

（四）須要樹立大城管理念和共同治理理念

城管工作非常復雜，城管部門在執法工作中經常會跟原先的職能部門有聯系，但有些職能部門現在認為，城管工作是城管部門一家的事情，無非是一種部門職能。這是狹隘的“小城管”觀念。應當看到，城市管理是一個城市政府應該做的事情，很多城管工作需要多個部門共同完成，更需要城市政府統籌協調，應當視為城市政府的職能。一定要從“小城管”理念轉變為“大城管”理念，從部門職能觀轉變為政府職能觀，要有整體籌劃、高位協調，否則很多問題難以解決。

還有一個情況：一個城市分為好多功能區，需要進行科學的規劃、建設和管理。例如需要先規劃、建設好某個功能區，后續才便于該功能區展開正常的運營、運轉、維持，這叫“規劃在前、建設在中、城管在后”。如果上游、中游環節的規劃、建設部門，根本不考慮下游環節的城管執法，在規劃的時候就沒考慮好，建設的時候就沒有做好，存在一大堆不科學、不合理、難運行、難持續的城市規劃和建設問題，把問題都丟給下游環節的城管，那么城管隊員都變成神仙、都累死了，也沒法做好城管工作。所以，狹隘的部門管理觀須要回歸于科學的城市管理觀，樹立“大城管”觀念。城市管理應當作為政府職能并進行高位的統籌協調，否則日益繁重的城市管理任務根本完不成。

城市是所有市民的生活共同體和命運共同體。城市管理不但要樹立政府職能觀，由城管部門一家挑擔變為政府及其職能部門共同挑擔，即地方政府負責、城管部門執行、其他部門配合，而且要由單純政府職能進一步回歸于政府和社會的共同責任，這是現代民主行政的要求。當城市管理出現問題時，大家都在批評城管部門，可是，其他政府部門是否盡到了自己的責任？進一步問，許多的企業、事業單位及其他社會組織做出了什么貢獻？廣大市民又該承擔什么責任？如果沒有其他社會成員（包括機構和個人）的參與、配合和行動，偌大個現代城市，幾百萬人口，僅靠幾百、千把人的城管隊員，難以把這個城市共同體管理好。

很多城市都在更新觀念、創新制度，推進管理創新，提升管理生產力。在觀念問題解決之后，還有制度不完善的問題需要解決。通過帕累托改進來推動城管改革是有可能的，即推出某個改革創新舉措，如果沒有一位成員的利益受損、生活質量下降，但至少有一部分成員由此獲益、生活質量提升，就可以嘗試推動此項改革創新舉措。例如，江蘇省南京市2013年3月1日開始施行一部地方性法規《城市治理條例》，在全國首次把城市管理的提法轉變為城市治理的提法，通過多種體制、機制和方法創新，成立了由官民合作組成的議事咨詢職能兼具部分決策協調職能的機構——城市治理委員會（已成立并開始運轉的市一級委員會由38個公務委員和45個公眾委員組成），把復雜疑難的城市管理難題由政府官員和市民代表共同商討作出改善決定加以解決，以期實現政民合作、共同治理。其探索實踐值得關注，符合運用法治思維和方式解決改革發展難題的新要求。

共同治理是20世紀80年代出現的公共行政理念。許多管理和服務不再被視為單純的行政機關的職能、職權和職責，而是作為區域內所有成員的共同責任。由單純的行政管理走向共同治理。

城市管理既是城管部門的事情，也是其他部門的事情，也是社會組織的事情，也是人民群眾的事情，這是有憲法依據的。我國《憲法》第2條第3款規定，中華人民共和國公民有權依法通過各種途徑和形式管理國家事務、社會事務、經濟事業、文化事業。城市管理就是典型的社會事務。對于城市管理，人民群眾有權也有責。如果每一個社會成員都能行使權利，都承擔起社會責任，那么城市管理容易很多。

現代行政法有個術語叫作“參與行政、合作行政”，就是走向共同治理，這是行政民主化的表現和要求，也是一種世界潮流。國外也有城市管理的難處，也在尋找革新出路。例如日本治理機動車、自行車亂擺放的交通秩序。參與管理的人員幾乎都是退休的老年志愿者。他們配合執法機關進行管理，甚至承擔了多數的工作任務，維持了很好的交通秩序。香港特區的社區治安、居民互助、違章提示等事項，也基本上是依靠眾多志愿者在熱心維持推動。這樣一種志愿者參與、配合執法部門完成城市管理任務的做法應該提倡。中國現在的交通協管隊員也可以、也正在做這樣的事，但不能一出問題就習慣性地把責任推給協管隊員。城管部門招聘協管隊員后，應當對其進行系統培訓和嚴格管理。這樣才有助于其完成繁重的城市治理任務。

城市生活共同體的有效運行，需要發揮每一個組織、每一位市民的作用。讓廣大市民參與城市治理，成為城市政府的伙伴和助手，這既是時代要求和世界潮流，也是憲法和法律賦予人們的權利，是運用法治思維和法治方式解決改革發展難題的表現。換言之，城市治理的系統工程，需要多主體、多機制、多方式、多依據的現代執法理念和制度，才能更有效地推動發展，實現法律效果和社會效果的統一，這是行政管理創新和社會管理創新的共同要求和契合點?？上驳氖?，許多地方、部門都在積極進行這樣的改革創新探索，多數革新舉措效果是正面的，即便遇到挫折走了彎路，也應寬容對待，肯定探索精神。

結語：人民城市人民管是城管改革的基本路向

要從根本上解決城管綜合執法的深層次矛盾，必須更新觀念、改革體制、改善機制、改進方法，但真要做起來也非常不容易。特別是體制改革問題，人們都覺得非常困難，往往會知難而退、遷就現狀、得過且過，最終造成坐失良機、改革受阻、發展停滯的長期被動局面。其實，如果運用法治思維和法治方式形成共識、抓住關鍵、深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，全力推動體制創新、機制創新、方法創新，就能夠增強動力、走出困境、提升效率，釋放出潛在的管理生產力。20多年前我國曾經歷過的有關經驗教訓值得反思。

1984年，十二屆三中全會出臺《中共中央關于經濟體制改革的決定》，系統地推進經濟體制改革之后，實踐中逐漸暴露出許多深層次矛盾，使得政經配套改革的必要性在黨內外形成了高度共識，于是有了配套推出《中共中央關于政治體制改革的決定》的重大決策安排；雖然由于種種原因使得起草中的“決定草稿”當時沒能如愿推出，后來也似乎沒有條件和魄力再推出，系統地推進政治體制改革的良好構想落空；①中共十三大之后，中央有關機構于1988年牽頭組成10個專題約30個小組的調研隊伍，具體開展了《中共中央關于政治體制改革的決定》起草工作，各部分初稿陸續完成。但由于1989年政治風波和黨內人事變動等重大因素的影響，這個“決定草稿”胎死腹中，錯失改革良機，非?？上Э蓢@。但實際上，“決定草稿”構想的政治體制改革舉措，以后還是在形勢所迫下陸續、分散地推出了一些，例如改變實際存在的終身制，重大決策的政治協商制度，重大責任事故追究制度，公務員制度，領導干部任期審計制，政府信息公開制度，行政訴訟、國家賠償、行政補償等多種民告官制度，以及后來分步推出的社會管理體制改革、文化管理體制改革（盡管這些制度創新力度和運行成效遠不盡如人意，并且一再出現倒退），這就使得政治、行政、文化、法制的民主性有所增強，與民主品格的市場經濟體制的相互關系調整要求有所呼應，上層建筑與經濟基礎的張力和距離有所調控，從而保證了經濟改革和發展成效得以持續顯現。這或許就是我國得以保持長期的快速經濟成長、社會有機體得以頑強支撐尚未崩潰的一個關鍵奧秘。顯然，時至今日，在政經張力越來越大、社會忍受力越來越小的情況下，再靠零敲碎打、倉促被動地個別推出政治、行政、社會、法制的改革舉措勉強應對的做法可能難以為繼了，實踐呼喚著科學頂層設計的系統配套改革，通過體制創新、機制創新、方法創新走出新的發展道路。②例如防治腐敗，盡管舉措甚多、隊伍龐大、成本很高，但實效有限、力有不逮、漸成死結。許多有識之士提出，現階段最關鍵的兩大舉措是通過立法建制切實推動政務信息公開、推出集中反腐體制。例如香港的廉政成效舉世公認，在“透明國際”列出的180個國家和地區中排名第12位，在亞洲僅次于新加坡。香港公眾對廉政公署的信心維持在90%左右，對廉署工作的支持度超過99%。香港特區僅有700萬人，作為反腐專責機構的廉署卻超過1200人，其他的機關、法定機構、企業和各類組織一般不設專職廉政干部。相比之下，北京市常住人口約2300萬人，市紀委監察局僅僅數百人，但各機關、企業、事業單位幾乎都有紀檢監察機構、干部，總計會超過5萬人，分散反腐的實效成疑，公眾信心、支持度亟待提升?，F在亟須借鑒他人經驗、總結自身經驗（例如珠海橫琴新區的集中反腐新政實驗），下決心推出集中反腐體制改革。

城市是人民的城市。人民的城市人民建，人民的城市人民管。適逢中國現代化轉型的關鍵時期，城市治理模式的反思與重構是亟待解決的難題。破解難題仰賴于理論的與時俱進與實踐的銳意進取，以法治化為破題之解可謂抓住關鍵。按照建設法治政府的要求，堅持人本、人文、民主、法治、高效、和諧的現代城市治理理念，問政于民、問需于民、問計于民，更加注重以人為本、尊重人權，更加注重保障和改善民生，更加注重統籌兼顧、利益平衡，視野更寬、境界更高、氣魄更大，追求全面協調可持續發展，這具有重大而深遠的政治和法治發展意義。必須堅決推動城市綜合執法體制改革，確保廣大市民和社會組織依法參與城市治理工作，探索政民合作、共同治理的新路，真正實現人民的城市人民管。這是運用法治思維和法治方式穩健地推動城市生活共同體建設，推動法治國家、法治政府、法治社會一體建設，建設法治中國的應有之義。

［1］溫新旭．是什么讓個體戶風光不再［N］．甘肅經濟日報，2006－10－19．

［2］莫于川．行政民主化與行政指導制度發展（上）——以建設服務型政府背景下的行政指導實踐作為故事線索［J］．河南財經政法大學學報，2013，（3）：6．

［3］國務院法制辦主要職責內設機構和人員編制規定［EB／OL］．（2012－02－09）［2013－09－26］．http：／／www．e－gov．org．

［4］中華人民共和國住房和城鄉建設部——機關機構［EB／OL］．（2012－08－04）［2013－09－26］．http：／／www．mohurd．gov．

［5］國家政府職能資料［DB／OL］．百度文庫，（2012－11－26）［2013－09－26］．http：／／wenku．baidu．com．

On Im proving the Overall Law Enforcement System of Urban M anagement—Path Selection from Urban M anagement towards Urban Governance

MO Yu-chuan
（School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Urban management departments and the overall law enforcement system of urban management were formed in the special historical conditions by selection．They have existed justifications and historical contributions，but they also have inherent problems with acquired disorders．Its problemsmanifested as law enforcement powers of urbanmanagement limited，inadequate law enforcement basis and means，a wide range management and heavy task，vague nature of organization and the civil servants，economic status，benefits，working conditions，team building are not guaranteed．There ismuch difference between themanagement objectives set by the local governments and citizens＇living targets．Law enforcement of urban management faces two contradictions of demand which can easily trigger violent tendencies．We must face up to the sharp conflicts existed in the law enforcement system of urbanmanagement，clear up as soon as one of the centralministries undertaking overall planning of urban governance，guidance and coordination functions，and this is the priorities to the law enforcement system of urban management．We should establish a large urban concept and shared governance philosophy，and establish the concept of people－oriented and flexible law enforcement，to form greater force from the urban management departments and other law enforcement agencies，and to create a legalization path of government responsibility，public participation，politics and people cooperation，urban management of democratic administration．

overall law enforcement；system of urban management；urban management；urban governance；flexible law enforcement

D922．1

A

1009－1971（2013）06－0037－10

［責任編輯：張蓮英］

2013－09－27

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“‘參與式行政’與中國行政法制模式變革研究”（10JJD820012）

莫于川（1956—），男，重慶人，教授，博士生導師，法學博士，中國人民大學憲政與行政法治研究中心執行主任，中國行政法研究所所長，從事憲法學、行政法學、中國行政法治理論與實踐問題研究。