房屋拆遷補償協議外的國有土地使用權補償問題

王福友

(哈爾濱商業大學 法學院，哈爾濱150028)

一、案例

甲公司于1999年從A省B市人民政府手中得到坐落于C區某地的三塊國有土地。2003年7月3日B市人民政府發布《整治通告》，啟動××路整治建設工程，對該三宗土地使用權予以提前收回。甲公司與D新區××路建設指揮部(以下簡稱“指揮部”)于2003年9月8日簽訂“房屋拆遷補償協議”，對坐落于三宗土地上的建筑物按照每平方米1300元予以補償，涉及有房產證書的房屋建筑面積12145.82平方米，已竣工尚未使用的房屋28000平方米;圍墻共計1454米，按照每延長米120元予以補償;各種樹木按每株20元予以補償，共計6520株。上述三項合計補償款52，494，446.00元。該協議書同時規定，對甲公司土地使用權范圍內的其他附屬物及設施，不再予以補償。

三宗土地的權屬狀況是:(1)1號地面積11375.3平方米，1999年11月取得國有土地使用權證，地上有違章在建工程面積16474.06平方米。(2)2號地面積69880平方米，甲公司于2003年4月4日在未交土地出讓金的情況下違規辦理了《國有土地使用權證》。(3)3號地無國有土地使用證，無地上物。2003年9月12日，甲公司向指揮部做出書面承諾:“關于63700平方米土地的土地證，我公司承諾于2003年10月1日之前辦完”。9月15日，甲公司向B市國土資源局補交了3號地的土地出讓金。

補償協議達成后，截至2003年12月10日，指揮部向甲公司支付了全部房屋拆遷補償款。甲公司亦依約交回土地、國有土地使用證、房屋所有權證等。指揮部順利實現了對××路的整治，其中2號地于2006年4月由市國土局掛牌出讓給乙房地產開發公司，用以房地產開發，且于2009年完成開發。

2007年8月24日起，C區政府才向市政府有關部門啟動收回涉及甲公司的上述三宗國有土地使用權程序;2008年12月17日，B市國土局做出收回甲公司國有土地使用權的決定。甲公司不服該決定，于2009年3月11日向A省人民政府申請行政復議，6月8日申請人對行政復議申請予以撤回，省政府做出“行政復議終止通知書”。2009年7月6日，申請人以被申請人對國有土地使用權本身未予補償為由向省政府提出行政復議申請。9月4日，省政府做出行政復議決定書，責令B市人民政府對三宗土地地上建筑物占用土地以外的土地給予補償。

二、拆遷補償協議被行政復議的效力

在不動產征收過程中，政府部門身兼行政權力擁有者與國有土地所有者的雙重身份，其行為屬于具體行政行為抑或民事行為，應予明辨。行政復議僅適用于具體行政行為侵犯相對人合法權益之情形，①《行政復議法》第2條規定:公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。如房屋征收決定、②《國有土地上房屋征收與補償條例》(2011年)第14條規定:被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。不予補償決定等;若政府部門以民事主體身份從事民事行為，則依法不能被行政復議。具體到補償領域，征收補償協議與補償決定因性質不同而異其適用。征收補償協議系征收人與被征收人共同協商而達成，政府以土地所有人身份從事的民事法律行為，無行政復議適用之空間。征收決定由政府以行政權力擁有者的身份單方作出，系具體行政行為，應適用行政復議?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第26條第1款規定:“房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請做出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案做出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告?！钡?款規定:“被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟?！薄冻鞘蟹课莶疬w管理條例》(2001年)第16條③《城市房屋拆遷管理條例》第16條第1款規定:拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。對于拆遷管理部門作出的補償安置裁決沒有明確規定可以適用行政復議。在具體法律關系中，若雙方平等協商達成“權利—義務”關系，應認定為民事關系;反之，若雙方權利義務關系由行政機關單方面作出，相對方只能予以接受，形成“權力—義務”關系，則屬于行政法律關系。行政復議制度旨在通過上級行政主管部門對侵害相對人合法權利的具體行政行為予以矯正，故其針對的是“權力—義務”的行政法律關系。本案的“房屋拆遷補償協議書”由甲公司與指揮部在協商基礎上達成，并非指揮部單方強制做出，性質屬于民事法律關系，無行政復議適用之余地，故省政府無權對爭議的拆遷補償協議內容予以行政復議。該行政復議決定書是否具有民事效力，值得探究。甲公司與指揮部達成的房屋拆遷補償協議乃雙方平等協商的民事合同，但經省政府受理且做出對甲公司有利的“行政復議決定書”，是否應理解為是對原補償協議的變更?省政府乃指揮部的上級部門，雖在行政法律關系中具有支配下屬的權力，但在民事領域二者為兩個不同的主體，不能以二者存在行政隸屬關系而使其主體身份混同，故省政府的“行政復議決定書”并不對指揮部產生民事效力?！缎姓妥h法》并未規定違法行政復議的效力及救濟問題，故不能通過行政復議矯正機制對其加以解決。明確房屋拆遷補償協議屬于民事合同的屬性，就為該問題的解決提供了依據?！吨腥A人民共和國合同法》第4條規定:“當事人依法享有自愿訂立合同的權利，任何單位和個人不得非法干預?！被诖?，B市政府有權拒絕履行省政府做出的“行政復議決定書”。

三、國有土地使用權征收補償之法律解釋

國有土地使用權使用期限屆滿被提前收回時，其本身是否作為被補償的項目，我國立法在不同時段上有不同規定，經歷了由“相應補償”向“不予補償”立法模式的轉變?！跋鄳a償”立法模式以《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(1990年)第42條、④該條例第42條規定:國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公眾利益的需要，國家依照法律程序提前收回，并根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償?！冻鞘蟹康禺a管理法》(1994年)第19條、①該法第19條規定:國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償?！锻恋胤ā?1998年)第58條②根據《中華人民共和國土地法》第58條的規定，為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。等為代表，均規定應根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償?！安挥柩a償”的立法模式以《物權法》(2007年)為標志，其第148條規定:“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金?！逼淞⒎ɡ碛墒恰敖ㄔO用地使用權人取得的是對土地使用的權利，國家收回本來屬于自己的建設用地，不適用有關征收的規定。但是，為了公共利益的需要，國家可以提前收回建設用地使用權。由于建設用地使用權人是按照建設用地的使用期限繳納出讓金的，因此，提前收回建設用地使用權的，出讓人還應當向建設用地使用權人退還相應的出讓金”［1］?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》亦采此立法模式，其第13條第3款規定:“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回?！眱煞N立法模式實際上是以2004年憲法修正為分界點，《憲法》第13條第3款規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！贝_立了國有土地使用權被提前收回時，涉及公民的私有財產應依法征收并給予補償的原則，從而改變了粗暴收回國有土地使用權過程中對私有財產的侵犯。兩種立法模式雖然都涉及“補償”，但在不同的語境下“補償”的內涵卻有所不同，突出體現在處理房屋與土地的關系上?！跋鄳a償”立法模式的實質是以“土地涵蓋了房屋”，土地上房屋及其他不動產未被納入征收的范圍依法得到補償，故該語境下，字面上國有土地使用權的“相應補償”不僅指土地使用權本身，而且主要包含地上房屋及其他不動產的補償問題。立法中界定的“相應”主要是考慮:土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況。土地使用的實際年限涉及土地出讓金問題，土地使用權人一次性按照約定使用年限支付土地出讓金，但卻被土地所有者提前收回土地使用權，故不退還相應的土地出讓金實屬不當;土地使用者開發土地的實際情況則主要針對土地上的投入開發、利用成本，體現為地上房屋及其他不動產的價值，并主要適用《城市房屋拆遷管理條例》(2001年)之規定。該如何處理《城市房地產管理法》與《城市房屋拆遷管理條例》之間的關系至關重要。若將二者平行適用，就會導致“房屋要補，土地使用權也要補償”的結論，而違反法律解釋的基本原理。事實上，二者乃不同位階的法律，立法法確立法律的效力高于行政法規的原則，《城市房屋拆遷管理條例》必須在《城市房地產管理法》確立的原則下加以適用，故將“相應補償”理解為是對國有土地使用權自身的“相應補償”違反了立法意旨?！安挥柩a償”模式是在明確地上房屋及其他不動產應依法征收補償的前提下，對提前收回的國有土地使用權僅退還相應的補償金，《物權法》第42條③《 物權法》第42條第1款規定:為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。第3款規定:征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。與第148條成為該模式的規范基礎。特別值得說明的是，《城市房地產管理法》(2007年)的規定值得深入檢討。該法第6條規定了國有土地上單位和個人的房屋應獲得征收補償，④《城市房地產管理法》(2007年)第6條規定:為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。但第20條卻規定仍然要對國有土地使用權給予“相應的補償”，⑤《城市房地產管理法》(2007年)第20條規定:國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的適用年限屆滿前不收回;在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。其實質是在“相應補償”模式與“不予補償模式”間采取了“折中的模式”。第20條與《物權法》第148條規定相抵觸，且背離了國有土地使用權提前收回的法律性質，依據新法優于舊法之法律適用原則，該第20條應不予適用?！跋鄳a償”模式表面上是針對土地使用權，但主要是考慮房屋及其他不動產的補償，涉及土地使用權自身的僅應考慮土地出讓金與實際使用年限的匹配問題，其與“不予補償”立法模式實質上并無二致?！安挥柩a償”的立法模式深刻反映了征收補償的內在意義，征收本質上相當于買賣行為，乃私人或集體所有權被國家強制買受，征收補償系因為所有物出賣而產生的對價。國有土地使用權被提前收回，不存在所有權在不同主體之間的變動，若對其予以征收補償，則意味著將原本屬于國家所有的土地又賣給國家，并從中獲得巨額補償。

本案爭議雙方達成房屋補償協議的時間是2003年9月8日，而甲公司于2009年7月6日主張應對其國有土地使用權作出補償，該時間段跨越了國有土地使用權補償的兩種立法模式，故應該如何適用法律至關重要。根據《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第196條規定的精神，應適用民事行為發生時的法律。①《 民通意見》第196條規定:1987年1月1日以后受理的案件，如果民事行為發生在1987年以前，適用民事行為發生時的法律、政策。當時的法律、政策沒有具體規定的，可以比照民法通則處理。本案件中國有土地使用權是否予以補償的問題，應適用2003年9月的法律規定，即采用“適當補償”模式，具體適用《城市房地產管理法》(1994年)，并結合《城市房屋拆遷管理條例》(2001年)之規定。省政府行政復議決定書適用《城市房地產管理法》(2007年)應屬法律適用錯誤。依此立法模式，國有土地使用權應享有相應補償權，但必須深刻把握“相應補償”的法律意旨，其實質是對地上房屋及其他不動產的補償，既不能理解為是對土地使用權的單獨補償，也不能理解為是對土地及其地上房屋等的分別補償。

四、國有土地使用權補償之法律適用

(一)“相應補償”模式的適用要件

根據《城市房地產管理法》(1994年)第19條之規定，國有土地使用權獲得相應補償的前提應是“土地使用者依法取得土地使用權”，若土地使用者尚未依法取得土地使用權，土地所有權人應依法主張對違法使用土地行為的排除，補償問題無從談起。本案共涉及三宗土地，其中1號地取得了國有土地使用權證，2號地于房屋拆遷補償協議書達成前在未交土地出讓金的情況下違規辦理了國有土地使用權證，3號地始終無國有土地使用權證。

國有土地使用權之取得存在兩個法定要素:一是繳納土地出讓金;二是獲得國有土地使用權證。二者究竟對于國有土地使用權的取得發生怎樣的效力值得研究?！吨腥A人民共和國土地法》(1998年)第55條第1款規定:“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地?！钡?1條第3款規定:“單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權?！钡?3條規定:“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！笨梢?，當事人是否取得國有土地使用權的標志應是登記并獲得國有土地使用權證?！冻鞘蟹康禺a管理法》(1994年)對當事人未支付土地出讓金的法律效力做了規定。其第15條規定:“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權出讓金;未按照出讓合同約定支付土地使用權出讓金的，土地管理部門有權解除合同，并可以請求違約賠償?！碑斒氯耸欠窭U納土地出讓金僅發生債法效力，并不是國有土地使用權取得的標志，即便在當事人未交付土地出讓金，但經過登記并取得國有土地使用權證，則意味著取得了國有土地使用權?！段餀喾ā返囊幎w現了這一原則，②《物權法》第139條規定:設立建設用地使用權的，應當向登記機關申請建設用地使用權登記。建設用地使用權自登記時設立。登記機構應當向建設用地使用權人發放建設用地使用權證書?！段餀喾ā返?41條規定:建設用地使用權人應當依照法律規定以及合同約定支付出讓金等費用。同時進一步明確了不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據(第16條)。本案甲公司于2003年4月4日在未交土地出讓金的情況下辦理了2號地的國有土地使用權證，應認為其依法獲得了國有土地使用權。對于3號地，2003年9月8日指揮部與甲公司簽訂了房屋拆遷補償協議書;9月12日，甲公司向指揮部做出書面承諾“關于63 700平方木土地的土地證，我公司承諾于2003年10月1日之前辦完”;9月15日，甲公司向B市國土資源局補交了3號地(63 700平方米)的土地出讓金，但一直未能取得國有土地使用權證，故不應認為其依法取得了3號地的國有土地使用權。

(二)甲公司無權主張國有土地使用權之補償

甲公司依據《城市房地產管理法》(1994年)第19條，依法享有土地使用權的“相應”補償請求權。但其通過與指揮部達成的“房屋拆遷補償協議書”已經行使了該權利，且因為政府征收行為的結束該權利也已經喪失了存在的法律基礎?！跋鄳a償”模式下，土地使用權補償主要考慮使用土地的實際年限和開發土地的實際情況兩個方面。(1)關于實際使用年限問題。甲公司對1號地和2號地享有補償權，1號地于1999年獲得土地使用權，使用年限為40年，而實際使用僅為4年，應對剩余36年的土地出讓金予以退回;2號地雖有國有土地使用權證但未繳納土地出讓金，故無土地出讓金退回問題。甲公司雖補交了3號地的土地出讓金，但未取得國有土地使用權，故應依法主張對繳納的土地出讓金予以返回，而與本案所議補償問題無關。對政府而言，乃不當得利應予返還。(2)關于開發土地的實際情況。甲公司在1、2號土地上共有照房屋評估價格22 356 776.00元，無建審手續在建工程評估價格23 582 091.42元。按拆遷補償政策，無照房屋按照房屋重置價格的70%給予補償，甲公司無照房屋應獲補償款16 507 463.70元。全部房屋應獲補償合計38 864 239.70元，而拆遷補償協議約定的補償數額為52 494 446.00元，比有照與無照房屋補償總額多了13 630 206.30元。按照《城市房屋拆遷管理條例》第22條之規定，其中的違章建筑和超過批準期限的臨時建筑均不予補償;拆除未超過批準期限的臨時建筑僅應給予適當補償?！胺课菅a償協議書”中對全部建筑均予以了超標準的補償，顯然對甲公司有利?？紤]到1號地應退還36年土地出讓金的因素，雙方達成的補償協議不但是真實意思表示的結果，而且亦符合公平之要求。

土地使用權的補償請求權在性質上屬于物權請求權還是債權請求權，不無疑問。該請求權若基于國有土地使用權而產生應屬物權請求權;若基于土地出讓金合同而產生，則其應屬債權請求權?！冻鞘蟹康禺a管理法》(1994年)第19條規定觀察，國家在國有土地使用年限屆滿前根據社會公共利益需要，可以單方決定提前收回，其構成了土地出讓合同的法定解除?！逗贤ā返?4條規定，有法律規定情形時當事人可以解除合同。是否對國有土地使用權人予以“相應的補償”，不是所有權人提前收回土地使用權的法定條件，而只是土地出讓合同解除的法定結果，故土地使用權“相應補償”請求權應屬于債權請求權，并與《物權法》第148條規定的退還相應的出讓金請求權作同一解釋。這一點與房屋等的征收補償請求權具有性質上的差異，根據《物權法》第42條之規定，在征收補償的情況下，是否對集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產予以補償構成征收的前提條件。權利人獲得補償時并未喪失所有權，若不給予補償而強行征收，構成對所有權之侵害，應依《物權法》規定行使物權請求權。物權請求權是否適用訴訟時效制度，各國立法差異較大，例如德國民法承認物權請求權因時效消滅;日本民法規定繼承恢復請求權罹于消滅時效。學界以不適用消滅時效為主流觀點［2］?！段餀喾ā穼υ搯栴}未予明確規定，學者認為，物上請求權很難適用訴訟時效［3］183。在本案件中，甲公司享有的土地使用權補償請求權乃債權請求權，應依法適用訴訟時效。甲公司自2003年開始，即知道土地使用權被收回的事實，且得到許多事實的證明。本案涉及的三宗地已被政府收回，且已經修路或者另行出讓給他人進行開發，甲公司對這一事實并無疑問，其于2006年6月27日致函C區政府，表示“甲公司在江北的土地是案件再審期間被政府依法征用的，并給予補償。自被征用，土地的使用權就發生了轉移，不存在該土地再被政府或是其他組織或者個人收購”。其于2008年12月17日主動撤回對B市國土局作出收回國有土地使用權決定的行政復議申請亦為明證。而甲公司僅于2009年7月6日才通過行政復議途徑主張權利，故已過訴訟時效。甲公司的土地使用權補償請求權無論從實體上還是時效上均已消滅。

系爭案件中，甲公司基于其與指揮部達成的房屋拆遷補償協議書，已經實質性地行使了土地使用權“相應的補償”請求權，其權利行使的方式是，以在房屋及樹木補償上獲得多的利益，而放棄了對土地使用權相應補償的享有。故甲公司的土地使用權“相應的補償”請求權已經實體性消滅。從房屋拆遷補償協議書中未直接明確土地使用權補償項目這一事實觀察，即便雙方對該請求權的實體消滅存有爭議，但作為債權請求權，已過訴訟時效，當無異議。

五、建筑物占用的土地范圍之厘定

行政復議書指出，“根據《中華人民共和國行政復議法》第28條第1款第2項的規定，本機關決定:責令被申請人自收到本決定書之日起六十日內對申請人依法取得國有土地使用權兩宗土地范圍內建筑物占用土地以外的旅游用地依法予以補償?！逼渖婕傲艘粋€重要的理論和實踐問題——“地隨房走”原則下房屋“占用范圍內”的土地范圍究竟如何判斷。對此有不同的理解。第一種理解即最狹義的理解，單純從字面意義上考察，“占用范圍內”的土地是指房屋墻體與地面銜接所組成的土地面積。第二種理解，房屋占用范圍內的土地是指整個地基的面積，其顯然比字面意義要寬泛。但這些理解均存在法律上的錯誤。法律層面上，這樣的文義解釋違反了土地作為物權客體的獨立性。土地乃民法上特殊之物，連綿不斷，該如何確定其法律上的獨立性是問題之關鍵?！锻恋毓芾矸ā?1998年)第11條第3款規定:“單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權?！蓖恋刂毩⑿砸缘怯洿_認為標準，我國臺灣地區即按宗登記以確定其獨立性，“綿延無垠之土地在形式上或物理上本非獨立之物，但依社會經濟觀念，仍可依人為方式予以劃分，而在土地登記簿按宗登記，賦予地號，則各該地號之土地自得分別成立物權。此際，一地號所表示之土地即為一獨立物，在法律上得為一所有權客體?！保?］我國法律雖未明確對土地在法律上的獨立性作出規定，但學者亦采取上述認識，“一幅土地的某一部分，在物理上與其他部分難以分開，但在交易時，可以將其劃分為不同部分作為交易對象，且在交易前可以通過登記而確定其‘四至’范圍和坐落的地點，這樣分割為各部分的土地也可以成為獨立物?！保?］36本案若堅持對“占用范圍內”的文義解釋，就導致了房屋及其直接對應地基四至的部分土地因給予被征收人補償而由B市政府收回了土地使用權，其他部分的土地仍由甲公司繼續擁有土地使用權的局面，而B市人民政府在該土地上進行的路橋建設行為已構成對被征收人用益物權的侵犯。

《城市房地產管理法》等有關規定所涉及的房屋“占用范圍內”的土地，應理解為是以保持土地獨立性為前提，以登記機關確定的一宗土地為其范圍。這也與使用權人獲得土地的整體用地保持一致?！锻恋毓芾矸ā?1998年)第43條規定:“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！笔褂萌双@得土地的目的不在于使土地閑置，而必須用于建設?！段餀喾ā访鞔_了建設用地使用權作為用益物權，就土地與地上建筑物的關系而言，運用國有土地是根本?！敖ㄔO用地使用權在于利用國家或集體所有的土地，因而土地使用權的設立與存在，并不以地上建筑物、構筑物或其他附著物的存在為必要?！保?］我國臺灣地區與日本亦采此立法例，“地上權系為使用他人土地之權，而非于他人土地上有附著物所有權之權。建筑物或其他工作物的所有權屬于地上權人。地上權既為使用他人土地之權，故地上物(工作物或竹木)之有無，與地上權存續無關?！保?］建設用地使用權存在的這一目的，決定了國家提前收回建設用地使用權的意義，其根本在于消滅國家所有土地上存在的用益物權，以滿足公共利益需要，對地上建筑物予以征收僅僅是實現或者達到這一目的的手段。系爭案件中被征收人的主張以及省政府行政復議的結論，都是對這一目標的背離，而導致B市人民政府征收的結果僅僅是花巨資買回些房子，而該房屋占用范圍之外的土地使用權仍歸甲公司。本案A省人民政府的行政復議書所提的“占用范圍內”土地問題是否適用“地隨房走”原則仍需檢討。

《城市房地產管理法》、《擔保法》、《物權法》等規定所涉及的“地隨房走”原則適用的領域較為特定，主要包括轉讓、抵押、互換、出資、贈與等情形。①《城市房地產管理法》(1998年)第31條規定:房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押?！稉７ā返?6條第1款規定:以依法取得的國有土地上的房屋抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押。第3款規定:鄉(鎮)、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押?！段餀喾ā返?47條規定:建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分。系爭案件乃土地所有權人提前收回土地使用權而消滅用益物權的行為，并不屬于上述情形。就立法目的探究，之所以在轉讓或者抵押等情形下適用“地隨房走”之原則，“從性質上來講，建筑物不能離開土地的使用權而獨立存在。因此，在對建筑物進行交易時，要同時考慮土地的使用權，同時，在對建有建筑物的土地進行交易時，應該認為，這是受到建筑物使用權限制的土地的交易?！保?］故“地隨房走”原則的適用旨在實現房產交易的可能并維護交易秩序，房地權屬一致性在房屋原所有人處得到了維護，在房屋交易過程中為確保這種一致性，必須適用法定的“地隨房走”原則，通過限制主體的意思自治而確保不動產交易秩序與安全。建設用地使用權提前收回的情形下，因地上建筑物等的所有權歸建設用地使用權人所有，而土地原本就歸國家所有，房屋所有權人僅享有土地的使用權，我國房地權屬一致原則體現為房屋所有權與土地使用權的一致，而不是房屋所有權與土地所有權的一致。在建設用地使用權提前收回的場合下，土地使用權是否收回的權力掌握在國家手中，并通過單方意思表示來實現，無需通過完成對房屋的征收而基于法律規定加以實現;同時，是因為要提前收回建設用地使用權才對其地上建筑物予以征收補償，而不是為了征收地上建筑物的所有權而附帶性地收回建設用地使用權。故在消滅用益物權的意義上，適用“地隨房走”原則是對該原則的濫用，也是對用益物權消滅制度的誤解，在這一領域無該原則適用之可能。

結 論

房屋拆遷補償協議乃民事合同，征收人之上級主管部門對此必須明察，不能因被征收人的恣意主張而對其性質產生錯判。對房屋拆遷補償協議進行行政復議造成對民事權利的不當干涉，且易引起城市化進程中征收的非法治化困境。國有土地使用權的提前收回與征收集體土地所有權、私人房屋等有著本質上的差異，即便是針對《物權法》發生效力之前的案件，亦應按照法律的體系性解釋等原則，與《物權法》作同一解釋。否則，會導致土地使用權人以較低成本獲得國有土地使用權，并在土地升值的背景下，再按照補償原則高價賣給國家的局面。房屋拆遷補償協議系當事人對征收補償作出的一攬子處分，若在此之外再行謀取其他所謂補償，尤其是主張對國有土地使用權本身的補償于法無據，且違背誠實信用原則。

［1］胡康生.中華人民共和國物權法釋義［M］.北京:法律出版社，2007:331.

［2］［日］近江幸治.民法講義Ⅱ:物權法［M］.王茵，譯.北京:北京大學出版社，2006:22.

［3］王利明.物權法論［M］.北京:中國政法大學出版社，1998.

［4］謝在全.民法物權論:上冊［M］.北京:中國政法大學出版社，2011:15.

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