政府社會管理的現代思維：基于“雙節”高速路免費的思考

□ 王亞楠

作者：中共重慶市委黨校行政管理專業碩士

古語有云：“為政之道，以順民心為本，以厚民生為本，以安而不擾為本?！逼鋵崥w結起來就是以人為本，為民服務的理念。政府和服務是不矛盾的，而且服務就是政府的本質所在，也是政府最基本的職能[1]。2012年中秋和國慶雙節長假期間施行的小型客車免收高速公路過路費，是政府以人為本理念的體現，也是政府回饋社會的實踐創新。根據全國假日旅游部際協調會議辦公室發布的報告顯示，2012年“雙節”長假期間全國旅游人數4.25億人次，比2011年國慶黃金周增長40.9%，其中自駕游客占了30%，旅游收入2105億，比2011年國慶黃金周增長44.4%。報告公布的數據顯示，節日期間高速路的免費政策，刺激了旅游消費，拉動了經濟增長，并且緩解了鐵路和民航運力的不足，總體上取得了較好的經濟效益和社會效益。但是，在政府政策具體實施過程中引發了一系列問題，尤其是政府如何管理社會，值得反思。

一、沒有規矩不成方圓——政府社會政策的科學性思考

2012年8月2日，國務院發布了《重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知》，在春節、清明節、勞動節、國慶節四個國家法定節假日，以及當年國務院辦公廳文件確定的上述法定節假日連休日，對7座以下（含7座）載客車輛免收過路費。通知公布后，各地方政府倉促應對，制定具體實施計劃方案。由于政策出臺突然，隨之出現許多社會混亂現象：高速路變停車場引發連環車禍，各景區車輛、游客爆滿，導致“華山事件”，萬里長城變“萬人長城”，黃金周變成了“黃金粥”。

高速路免費這項政策制定的初衷是好的，政府回報社會的導向也是正確的。但是為什么具體實施會問題重重，這難免會引起公眾對政府政策的制定和執行產生質疑。從時間上我們也可以看到，高速路免費政策的制定倉促且從公布下發到具體實施，整個過程不到兩個月，時間短導致許多實際工作的不充分。首先，政策倉促出臺缺乏科學性論證，沒有咨詢專家意見，也未參考民眾意見，自然存在許多不科學因素；其次，政策的頒布和政策的執行沒能有效銜接，執行能力不到位，出現政策執行不力就在所難免。所以一項全國性政策的制定到實施應該有足夠的時間保證，在時間充分的前提下，在制定過程中考慮各種因素，采用科學的政策制定方法，進行科學性論證，并在實施過程中做好銜接工作，保證執行能力。而這些要素正是本次高速路免費政策制定和執行過程中欠缺的。

“政策科學之父”拉斯韋爾曾經說過：“政策科學是解決社會問題，特別是復雜社會問題的工具?！弊鳛樯鐣芾砉ぞ叩墓舱咧贫ê蛨绦械目茖W性直接影響政府社會管理的效果?！皼Q策之父”西蒙說過：“決策是行政的心臟?！币豁椪叩某雠_不應是領導一時頭腦發熱的結果，而應具備科學性。美國哈佛大學公共管理學教授達奇·李奧納多提出的著名的“三圈理論”（見圖一），構建了一個以“價值”、“能力”和“支持”為三要素的分析框架，用于分析和指導公共政策行為[2]。其中一個圈代表政策的創造的公共價值，一個圈代表有效執行政策應具備的能力，一個圈代表政策成功執行利益相關人員的支持，三個圈的重合部分稱為“耐克區”，這個區域是一項政策方案理想的決策區和實施區。根據“三圈理論”來判斷政府一項公共政策的科學性。一是應對該項政策進行價值判斷。政府社會管理的終極目的是創造公共價值，所以一項科學的公共政策首先應具備公共價值，這是一項公共政策最基本的出發點。所謂公共價值通俗講就是代表廣大公眾的利益，為民服務，這也是當前服務型政府制定政策的價值導向；二是要考慮政策實施和執行過程中的約束條件，包括人、財、物、技術、信息等，即能力問題。美國政策學家艾利森說：“在達到政府目標的過程中，方案確定只占10%，其余90%取決于有效執行?！闭邔嵤﹫绦袘邆淠男┠芰?，已具備了哪些能力，哪些能力是仍然不具備的，都應系統的分析，包括對政策的系統理解學習、做好政策執行的銜接、提高執行人員素質、做好應急預案等，為政策的順利執行做好充分的準備；三是必須考慮政策所涉及到的利益相關人員對政策是否支持，這也是涉及政府公共政策科學性的關鍵。要取得較高的支持率，要進行系統思考，要保證利益相關人員的知情權和參與權，要對政策進行科學性論證，咨詢專家，聽取各相關人員和廣大公眾的意見建議，協調各方利益，營造政策順利實施的土壤。政策科學化是一項系統的工作，政府要注重制定過程的每一個細節，制定出高質量的政策以取得社會管理效率和效果的雙贏。

二、多管齊下整體提升——政府社會管理的綜合性思考

在2012年“雙節”長假期間，高速路免費政策的施行，帶來了一連串的連鎖反應，極大考驗了政府社會管理的綜合能力。高速路擁堵，造成各類交通事故，據公安部統計“雙節”期間共發生道路交通事故68422起，造成794人死亡、2473人受傷，直接財產損失1325萬元；井噴式的集中旅游致使景區游客爆滿，全國旅游人數達4.25億，很多景區嚴重超出最大承載能力；游客眾多導致了景區秩序的混亂；各旅游地垃圾成山，長假期間天安門地區共產生垃圾220余噸，僅天安門廣場日產垃圾多達19噸。出現的這些問題不能回避應正視并引起重視。

如果對上述問題進行具體分析，就能夠從政府管理方面找出問題出現的具體原因：首先，政府各部門未做好充分的應急預案。當各種突發情況出現時，管理部門不能迅速采取應對措施，恢復正常秩序，在管理細節上也存在缺陷。比如對高速路免費仍然發卡問題處理遲緩，景區游客爆滿但未進行預約售票、電子預告牌的增設等問題；其次，相關法規的制定、落實不到位。各種違規現象頻頻發生；再次，政府各部門未能有效協調配合。交通、公安、環衛、景區管理等部門各自為政，信息的溝通非常有限，更談不上聯合行動與管理，一旦出現問題，便會引起連鎖反應。

根據管理學的“木桶原理”：木桶最短木板的長度，決定木桶的盛水量，各木板之間結合緊密度，決定木桶是否漏水；木桶的桶底是否堅固，決定木桶的牢固度。將“木桶原理”應用到政府社會管理綜合性分析上：一是“單個木板的長度”，即各政府部門自身的能力水平。各部門要針對分管事務的特性，提升部門人員的專業素質，提高整體管理能力。只有各部門的能力水平提高了，整個政府的綜合能力也就提升了?，F代社會是一個高度關聯性的社會，各部門要避免成為整個社會管理的漏洞；二是“各木板之間連結的緊密度”，即各社會管理主體之間的配合程度。治理理論談到，現代社會管理是一個法律框架內多元主體共同參與的互動管理，政府各部門之間以及其他社會管理主體之間要在法律規定的框架內，充分合作，信息共享，聯合行動，共同進行社會管理。各管理主體之間團結協作，配合默契，管理上的縫隙自然減少，出現問題的幾率也隨之降低了；三是“木桶底部的牢固度”，這是基礎性的問題即資源的配置問題。政府在社會資源配置問題上，應該在市場起基礎性作用的前提下進行宏觀調控，進行配置機制的研究，同時針對各種資源的屬性制定不同的分配方案，保證資源配置的公平性，最大程度滿足社會各方面的需求。政府的社會管理是一項綜合性的系統工程，政府應當有全局性眼光，高標準、高要求，各部門協調合作，多管齊下求得整體提高。

三、統籌兼顧多維發展——政府實現公平的多元性思考

自1999年我國實行“十一”黃金周以來，已有13年，每年黃金周游客的數目都在迅速的增長，2012年更是同比增長40.9%，創歷史新高。每年的黃金周游客的爆滿都是對景區管理和承受能力的極大考驗，難免會發生一些意外，2012年的“華山事件”就是一個例子，10月2日晚有上萬游客滯留華山上，并發生游客與景區管理人員打斗事件，兩名游客被捅傷。高速路免費是破天荒頭一次，所以一開放群眾便爭相“體驗”，引起了大擁堵現象，有網友甚至調侃“景區一日游變高速公路一日游”。為什么每年長假游客會井噴式集體出游，高速路一經免費便出現大規模擁堵現象，這些問題值得從政府社會福利多元化的角度反思。

從政府的惠民政策與群眾需求的均衡度分析，目前政府的社會福利政策太少太單一，遠未滿足群眾的需求。一項社會福利政策出臺，群眾就感覺如受到“恩賜”一般，很新鮮很好奇，所以高速路一免費，大家便扎堆去“體驗”這一福利，高速路變停車場也就不足為怪了，加之我國高速路收費水平與西方大多數發達國家相比較高，免費的吸引力也比較大。

2005年諾貝爾經濟學獎獲得者羅伯特·奧曼在20世紀80年代發表了一篇題為《〈塔木德〉中一個破產問題的對策論分析》，這篇論文解開了一個猶太古籍《塔木德》中一個遺產分配問題的千古之迷：一古猶太人有三個妻子，婚書中約定他死后若留下600元，則大老婆分得300元，二老婆分得200元，三老婆分得100元。若他的遺產只有200元、100元該怎么分？《塔木德》給出了分配方案（見表）。

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按照分配比例應該是1:2:3，但是后兩種都不是按這種比例分配的，是否讓人感覺分配原則不一致呢？其實他們是按照“爭大衣原則”自始至終地進行分配的。這種分配有一個規律：在財富相對多時，強勢一方分配比例較多，而在財富相對較少時，弱勢一方分配比例較多?！端镜隆钒咐膯⑹荆耗壳拔覈娜司敻贿€比較貧困 （2011年人均年收入1269美元），政府在分配過程中應當更多考慮對“弱者”的分配，形成“橄欖型”的分配格局。但是，就現階段而言，我國公共物質財富還不富裕，無法僅在物質層面進行大面積補貼，所以考慮政府社會福利政策的多元性以促進分配公平。一個人的財富體現為金錢、精神和自由（時間的自由度），所以應該從這三個方面來考慮。一是在物質性的社會福利方面，我國已經實行一些政策，如農業稅的減免、農村免除義務教育學雜費、城鄉居民最低生活保障制度等等。政府要繼續落實已出臺的福利政策，并且隨著經濟的不斷發展應適度提高福利水平；二是精神層面的社會福利方面，政府應盡可能加大滿足民眾精神需求福利的投入。如創建良好的受教育環境，設立老年人活動中心，社區全民健身設施的投入等等，提高民眾文化精神水平；三是自由財富，自由財富的增加體現在政府社會福利上應當是公民休息權的保障。在物質財富分配有限的情況下，政府應當考慮分配休息時間，來緩解公平分配的問題，增加社會福利。一方面，落實帶薪休假制度，目前帶薪休假落實程度不足50%，所以至少有一半公眾沒有享受到帶薪休假這一福利，政府應當通過制定相應法律法規來促進帶薪休假的落實。另一方面，增加長假數量，目前我國長假只有兩個，且兩個長假時間間隔達7個月。有專家表示，從發揮“社會黃金周”功能的角度，長假數量在一年三個左右（甚至更多），才能滿足人們的需求[4]。在人民網關于增加長假至三個的調查顯示，61.3%的網友表示支持，5.4%的網友表示反對，31%的網友明確表示“建議恢復五一黃金周”，所以政府有必要考慮恢復“五一黃金周”來增加長假數量，分配勞動者休息時間達到增加社會福利，實現社會公平。

[1]吳玉宗.服務型政府：概念、內涵和特點[J]西南民族大學學報，2004(02).

[2]鐘敏，王小鴿.領導決策的三圈理論分析[J].管理觀察，2009(02).

[3][4]黃金周四大改革，你選哪種[N]重慶商報，2012-10-11(33).