我國公立高校的法律地位

□ 龔鈺淋

作者：首都經濟貿易大學博士后，北京市工會干部學院教師

高校在社會生活中所扮演的角色具有多重性，在不同方面具有不同的法律身份，即作為行政主體的高校、作為民事主體的高校、作為行政相對人的高校，高校在不同身份中具有不同的權利義務。本文主要是從高校作為行政主體的角度進行研究。

一、關于公立高校法律地位的幾種觀點

（一）事業單位

長期以來，我國對高校的規定是從民法角度來定位的，1998年10月25日國務院頒布的《事業單位登記管理暫行條例》第2條規定“本條例所稱事業單位是指國家為了社會公益目的，由機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織?！备叩葘W校被歸入事業單位序列。

2011年3月，中共中央、國務院發布了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱 “指導意見”），指出事業單位的改革按照科學分類逐步推進，科學劃分事業單位類型，針對從事公益服務的事業單位，根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況細分為兩類：公益一類和公益二類。公益二類事業單位承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源。按照該種分類，高校屬于公益二類的事業單位。

2011年11月24日，國務院法制辦發布了《事業單位人事管理條例（征求意見稿）》，征求意見稿并未按照“指導意見”中提出的公益事業一類和二類的不同情況進行分類規定，根據不同類別和情況進行相應的規范，而是將各類從事公益服務的事業單位整體打包做出統一規定，實為遺憾。高校作為從事公益服務的事業單位，以人才培養、科學研究和服務社會為宗旨，以高校自治和學術自由為基本精神，與從事公益服務的其他事業單位相區別，具有自身的特殊性。

根據《中華人民共和國教育法》第31條和《中華人民共和國高等教育法》相關規定，高校是事業單位法人。事業單位法人的界定本身就是一個不確定、模糊的概念。事業單位法人是從民法角度對民事主體分類方法，雖然揭示了高校所具有的非營利性、公益性的特點，但不能體現高校為公共利益的目的向公眾提供高等教育服務之公益性特征，不能全面、清晰地反映高校應有的法律地位，使高校的法律性質和法律地位難以判斷。

這種民法概念在教育行政法領域的直接援用導致的另一個結果就是不利于對高校行使公權力行為進行規制、對受損權益的救濟渠道不暢。公法要義在于對權力進行規制，只有從公法角度對高校主體地位和資格進行界定，才能有效規范高校公權力行使。另一方面，從事后救濟渠道來看，高校在行使公權力過程中對教師和學生權益的損害，如果通過民事訟訴途徑解決的話，無論從法律責任性質、舉證責任、判決內容來看都不能有效地予以解決。[1]

（二）法律法規授權組織

將高校定位為“法律法規授權組織”的做法來源于司法實踐，如對田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案的處理，法院認為被告北京科技大學雖然不具有行政機關資格，但系“代表國家行使對受教育者頒發學業證書、學位證書的行政權力”，屬于法律、法規授權組織，因而承認其行政訴訟被告資格?？梢钥闯?，以法律法規授權組織界定高校法律地位，系出于司法實踐確定被告主體資格的現實需求，而非從行政主體資格角度考量。在我國法制很不完備的條件下也許只能采用這種“熨平法律褶皺”[2]辦法處理此類案件，但它仍不能反映出高校作為行政主體的特質所在，無助于在法律上確立高校的特別地位。

第一，授權的法律依據不充分?！吨腥A人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國學位條例》賦予學校及其他教育機構享有的權利非常廣泛，但未明確權利的屬性是公共行政權力還是私權利，且很多屬于概括性規定。如《中華人民共和國教育法》規定的自主實施教育教學活動、學籍管理、聘任教師、單位設施和經費管理和使用，《中華人民共和國高等教育法》也只是籠統地規定高等學校為了實現辦學宗旨享有辦學自主權。

第二，將高等學校的學術權力認定為國家行政權力值得商榷。高等教育改革的重要趨勢之一即應該建立大學學位制度，如馬懷德教授認為：行政機關不應直接管理對學位申請者發證，而要確立最低標準，允許各個學校在最低標準上根據自己的實際情況制定更高的標準。國家通過制定法律確立申請者必須經過的基本程序。在學位發放上必須淡化行政色彩，行政機關對學校應該是監督而不是直接管理。學校應該有充分的自主權。[3]

第三，作為行政主體之“法律法規授權組織”系國家行政權力高度強化，“無法律即無行政”傳統公共行政理念的折射，不能反映出高校自治的特點和行政權社會化發展趨勢的要求。我國行政法理論深受德國等大陸法系的影響，德國行政法傳統上將行政分為“直接的國家行政”和“間接的國家行政”，前者由國家行政機關實施，后者由具有公法人地位的社會組織實施。國家行政機關是“本源意義上的行政承擔者”，而作為公法人的社會組織則是“傳來意義上的行政承擔者”。公共行政的發展使得社會組織的行政權力不只來源于法律、法規的授權，行政主體正在呈現多元化的發展趨勢，現代公共行政活動領域日漸擴張，涌現出大量的如公法社團、公共機構等其他組織，它們依據自下而上的成員授權而從事的行政活動雖已不再是國家行政，但其公權力的品性和行政主體地位已得到許多國家行政法學理論和制度上的認可，行使部分行政職能，但并無法律、法規授權或授權不明確，這類組織在行政法上的身份模棱兩可，傳統國家行政基礎上的“法律法規授權組織”理論顯然已無法解決這些新的課題。[4]

（三）公務法人

公務法人是近代行政管理的新技術，是隨著國家任務的不斷擴充，行政組織在新的歷史條件下的擴張形態，如負責郵政、鐵路、公路、水電等事業機構“由行政機關直接管理不妥當時，可以把管理公務的機構創設成一個法人，增加管理機構的自主能力”。[5]近代以來公務法人（l'establissement publi）理論普遍存在于大陸法系國家，尤以法國為典范，是伴隨國家和政府的職能由權力公務向服務公務轉變[6]，對公務進行分權的一種法律技術，是西方國家實現地域分權與公務分權、提高行政效率、實現民主法治的必然要求。

有學者通過對比比較后，發現“我國的事業單位與大陸法系國家的公務法人在功能方面有很多類似之處……相比之下,大陸法系國家公務法人的概念以及建立在公私法二元化基礎上的特有司法救濟制度對我們解決事業單位的定性及救濟問題具有借鑒意義?！盵7]可以考慮將高校納入到公務法人制度。

不可否認，公務法人的制度確實為我們解決公立高等學校等事業單位法律地位問題開闊了新的思維視野。同時，我們應當看到，任何一種域外制度的移植必須與本國語境相結合，在公務法人行政管理的法律技術背后，蘊含著國家與社會的、國家行政與公共行政之間的劃分與權力轉移，而這在中國現有體制和制度下其基礎都很薄弱，要在中國建立公務法人制度我們必須首先得跨越一種制度和理念上的障礙。

二、確立公立高校公法人的行政主體地位

我們通過考察其他國家、地區對公立高校的法律定位會發現，同我國主要從私法的角度對高校法律地位予以定位不同，他們更多是從公法角度來賦予公立高校法律地位。在日本以及我國臺灣地區，確立公立高校公法人的行政主體地位，公立高校公法人化是作為大學改革的主要內容。[8]推動大學的公法人化也成為高等教育改革的重要舉措和方向?？梢哉f，高等學校的公法人化是當今的普遍國際趨勢，結合我國的具體國情，我們認為，確認高等學校公法人的地位是十分必要和有意義的。

不管是大陸法系國家還是英美法系，公立高校均被定位于公法人，具有行政法上的行政主體地位，學校的公務行為需遵循行政法或公法上的基本原則，并接受司法的審查和監督，而學生或教師作為行政相對人也可以獲得行政法上的救濟。

高等教育的公益性和公共性決定了高等教育領域的問題需要從公法視角進行考量，從公法角度對高校法律地位進行界定，正是高等教育內在邏輯的必然體現。在高等教育市場化趨勢愈演愈烈的情況下，將高校定位為公法人的行政主體地位，絕不僅僅是名稱的簡單改變，有著深刻的理論和現實意義：

第一，確立了高校的公法人主體資格，確立了高校相對獨立于國家和社會的獨特法律地位，體現了教育的相對獨立性，為高校自治奠定了基礎。

第二，強化了高校以公益、公務為目的非營利特征，以區別于企業等私法人，在市場因素介入高等教育的背景下，堅守教育的公益性本質有著特殊的意義。

第三，將高校界定為公法人，將公法原則和規則引入到高等教育領域，還教育公益性之本來面目，開拓了該領域的研究視野，并為高校成員（教師及大學生）提供更為全面的保護和救濟途徑。

[1]蔣少榮.論我國公民受教育權的法律關系及法律保護[J].教育理論與實踐.1988年第5期.

[2][英]丹寧勛爵.法律的訓誡[M].劉庸安譯法律出版社1999年版，第13頁.

[3]湛中樂.高等教育與行政訴訟[M].北京大學出版社2003年版，第17-18頁.

[4]呂艷輝.高等學?！狈煞ㄒ幨跈嘟M織”定位之理論檢視-兼論我國行政主體理論的改造[M].當代法學.2007年第1期.

[5]王名揚.法國行政法[M].中國政法大學出版社1998年版，第498頁.

[6]左然.公務法人研究[J].行政法學研究.2007年第1期.

[7]馬懷德.公務法人問題研究[J].中國法學.2000年第4期.

[8]申素平.對學校法人地位的新思考[J].中國高等教育.2005第12期.