我國勞動力市場政府干預的變遷路徑與發展趨勢

劉焱白

摘要：放任勞動力市場的自由發展有其缺陷，因而各國政府皆對勞動力市場進行干預?？疾煳覈鴦趧恿κ袌龅恼深A可知，其歷經了從嚴格規制到相對干預，從分割規制到統一規制，從具體規制為主到宏觀調控為主的過程，反映了我國政府幾十年來對市場干預的一般軌跡。因應這種變遷路徑，我國勞動力市場政府干預應當是相對干預、統一規制，以宏觀調控為主，并應以促進就業，保持勞動力市場供需平衡為其基本宗旨。

關鍵詞：勞動力市場；政府干預；促進就業；勞動力市場供需平衡

中圖分類號：D922.59文獻標識碼：A文章編號：1674-4853（2013）03-0076-05

各國政府皆有促進就業和維持勞動力市場供需平衡的職責，因而各國政府一般都會對勞動力市場進行一定程度的干預。這就是我們研究政府干預的變遷路徑及其發展趨勢的根據。

政府作為國家的實體代表存在，政府干預與國家干預并沒有實質的區別。本文對政府干預采取較為寬泛的理解。[1]

（一）政府干預勞動力市場的主要理由

1.保障社會公共利益

“市場經濟不是只要有了商品就能成立，還必須有使供需有效結合的流通機制。市場經濟的發展導致了流通機制的發展，反過來流通機制的發展又進一步促進了市場經濟的發展，這種相輔相成的辯證關系，與勞動力作為商品被交易的雇傭體制基本相同?！盵2]但由于勞動力雇傭體制與勞動者的生活和人身權利密切相關，勞動力商品與一般商品不同。在現代社會，大部分人的生活依賴于付出勞動力后所獲得的勞動報酬。而在一個勞動力市場供需不均衡的社會（這也是每一個國家勞動力市場的常態），人們可能通過勞動力市場也無法尋覓到賴以生存的工作崗位，這將造成這些人生活的困頓甚至影響其生存。這樣，勞動力市場的無序或不均衡可能導致社會的無序甚至一部分人的生存危機，這是勞動力市場本身固有的特性使然，也給政府干預勞動力市場提供了最好的理由，不能任其在流通機制內自由放任地發展，必須由政府對其加以規范限制。

與社會公共利益有關的其他理由還在于：其一，市場本身存在缺陷，不可能解決所有問題，沒有政府干預，特別是制度供給，勞動力市場就難以在正常軌道上運行；其二，如果勞資雙方的地位與實力不平衡，勞動力市場完全自由競爭的結果只能是勞資雙方之間的不公平交易，從而使勞動者權益得不到保障，失去社會公平；其三，勞動力市場無序運行會增大勞動力產權交易的成本，形成兩敗俱傷局面，造成社會經濟效率損失，不利經濟發展。這些理由都促使政府對勞動力市場進行干預。

2.維護市場自由競爭

市場經濟要求勞動力市場開放、靈活、高效，勞動力商品價值只有在市場交換中才能得以體現，只有完全競爭的勞動力市場才能使勞動力資源得到最佳配置。但是，工會或雇主組織都可能影響甚至壟斷勞動力市場。例如，哈耶克認為，工會的巨大權力是導致英國經濟衰落的最重要的原因。自由的勞動力市場是勞動力市場得以發展的重要原因之一，但單純依靠市場自身力量是無法妥善處理和協調好的。當然在目前，影響我國勞動力市場自由競爭的主要問題并不在于工會和雇主組織之間的競爭或壟斷，而是由于供需巨大的不平衡所導致勞動力市場的買方壟斷，更重要的還在于傳統體制遺留的市場壁壘，以及政治經濟民主和平等自由理念不強。這些都是無法由市場自行解決，而必須由政府強力主導加以構建和完善。

3.制衡勞動力市場主體利益訴求

首先，勞動力市場主體地位不平等需要政府制衡。在勞動力市場嚴重供需不平衡的條件下，用人單位與勞動者的經濟地位強弱不同，這是不爭的事實，指望完全通過雙方自由協商、意思自治必然會導致明顯不公的后果。因此，需要政府對強勢一方予以制約，達致勞資雙方力量的平衡；其次，勞動力市場主體的利益對立需要政府協調。市場經濟下各類主體的利益存在對立?！袄婢推浔拘哉f是盲目的、無止境的、片面的，一句話，它具有不法的本能?！盵3]強勢主體會利用其有利的經濟地位充分維護自身利益，甚至濫用其強勢地位，而弱勢主體則難以主張其權利。強勢主體對其個人利益的過分張揚，會造成勞動力市場的不穩定，進而破壞整個市場經濟秩序。因此，需要政府對雙方的利益訴求居中協調；最后，勞動力市場各主體的利益訴求是分散的，無法統一起來。即便同是勞動者或雇主，在其內部，利益訴求也難以統一。況且，并沒有一個完全代表勞動者的組織和代表雇主的組織，無法形成一個聲音來表達利益訴求。政府作為比較公正的第三方，有能力綜合勞動力市場各種利益訴求，對各種利益訴求予以恰當平衡。

（二）政府干預勞動力市場的主要缺陷

雖然政府對勞動力市場進行干預具有較充分理由，但其局限性仍然存在。

1.政府干預本身存在失靈

政府的規制決策存在有限理性的一面，這可能導致規制失靈的出現，也有可能偏離社會公共利益的基點，特別是在對政府的約束和控制制度缺失或不健全的情況下尤甚。因為政府在進行干預決策時帶有明顯的個人主觀偏好，缺乏客觀的實證研究。這使得其在判斷某項干預政策績效時的標準表現出不一致性，而使其干預政策從一開始就喪失科學基礎而表現出隨意性。具體表現為，政府不遵循產權界定和成本核算、不計較總體的得與失這一最基本的經濟效率原則而草率地為了一方的利益而去損害另一方的利益；或者政府錯誤地對微觀領域的非外部性行為進行干預等。如果政府干預偏離合理范疇，則勞動力市場必然失衡，導致勞動力市場不穩定狀態的出現。

2.政府干預存在“越界”沖動

一方面，政府干預常常導致利益在社會不同成員之間的重新分配，因此，對于獲利者或既得利益集團來說，為了維護自己的利益對政府干預產生了需求，這種需求又常常通過尋租活動而得以實現。而尋租又將對政府干預形成較大的激勵，這種激勵催生著政府樂此不疲地進行設租，為其進一步地干預尋找借口，“越界”干預就常常不可避免；另一方面，政府往往對過去的制度有較強的依賴性，而囿于路徑依賴，人們也對“越界”干預較為容忍。這是由于我國當前所推行的各種制度改革是經由自上而下的并通過政府命令和法律引入而得以實現的一種強制性制度變遷。這種變遷由于缺乏了一致性同意原則，使得人們對它的學習和認知還需要一個過程，人們的遵從率在此期間往往不能達到理想效果。所以，即使在制度已發生變革的情況下，人們對舊制度的依賴性導致了其行動仍滯后于已變遷的制度，或者說是觀念不能及時更新。[4]

因此，政府對勞動力市場的干預體現了“公權對私權本身及私權行使的過程和結果作出的反應，是對私權進行限制、剝奪、服務及保障的一種法律制度安排?！?[5]這要求，一方面，建立一整套規范、控制政府干預的法律制度，使政府干預法制化、規范化；另一方面，對私權的行使和結果直接進行規范控制，使私權的行使和結果符合立法者的社會和經濟政策目標。政府對勞動力市場的干預只能是合理且恰當的干預，而不應當是非理性的“越界”干預。對于政府干預本身，必須予以法律規制。

二、我國勞動力市場政府干預的變遷路徑

在相當長的一個時期內，我國實行的是嚴格的計劃經濟。在計劃經濟體制下，我國的勞動就業制度為“統包統配”制度，即城鎮勞動力的就業，統統由國家包下來，實行統一安排和統一分配。只要被勞動部門安排到公有制的企業，就可以端起“鐵飯碗”，吃起“大鍋飯”。在這種情況下，勞動力市場的自行運作，甚至勞動力市場本身，都是根本不存在的。直到20世紀80年代，在市場化經濟體制改革進程中，國家對勞動用工制度作了一定程度的市場化改革，初步放開了勞動力市場，我國的勞動力市場才開始形成并發展起來?？疾煳覈陮趧恿κ袌龅墓苤坪透深A，可以發現以下一些顯著的變遷路徑：

（一）從嚴格規制到相對干預

自20世紀80年代起，隨著市場化勞動制度改革，我國勞動力市場開始逐步形成?；诰S護社會穩定以及貫徹執行既定改革政策，勞動力市場被政府嚴格規制，一切勞動力市場的改革以及相關政策的實施都是在政府的強力主導下進行的。例如，放開農村勞動力進城務工、控制勞動力的隨意自由流動、國有企業在1984年開始推行的“優化勞動組合”、國有企業從1991年開始推行的“破三鐵”（鐵飯碗、鐵交椅、鐵工資）、全國1995年開始普遍推行“全員勞動合同制”、1997年開始的“人員流動和職工下崗”等。這些規制對于我國勞動力市場的形成與發展作用非常明顯。其中最為重要的是，確立了勞動力產權體制、勞動力流動機制以及勞動就業雙向選擇機制等。但是，這種嚴格規制是受制于當時的大環境，即政府規制的計劃經濟勞動力產權制度向市場經濟勞動力產權制度變遷容易使絕大多數國有企業職工利益受損，必然遇到職工不同程度和不同形式的抵制，這就要求政府來主導，以政策和行政法規引導甚至采取行政命令方式強制推行。

然而，隨著時代的發展和市場經濟體制改革的深入，這種嚴格的政府規制對于完全市場經濟意義上的勞動力市場的建設也是存在較多阻礙的。因為市場經濟應當是資源配置市場化、安置渠道多元化和義務約束契約化，換言之，價格機制和供求信息將成為影響勞動力市場的主要參照系。如果政府仍然對勞動力市場實施嚴格規制，必將使得勞動力市場“國家計劃安置就業和勞動者被動就業”的單向就業機制長期化，造成政府對勞動力市場干預的渠道的唯一性、手段的行政性、強制性和不靈活性。因而，自20世紀90年代末，我國政府逐步放開對勞動力市場的諸多規制，政府僅在一些重要事項上對勞動力市場進行引導、監督和管理。自此，政府干預從嚴格規制步入了相對干預的階段。當然，隨著生產要素配置市場機制的全面引入，勞動力市場也在向個人化、市場化和契約化方向進一步演化，目前這種轉變仍在進行中，還需要一個較長的過渡期才能完成。

（二）從分割規制到統一規制

我國勞動力市場的發展不僅受制于經濟因素，更受制于政治和社會因素。正是由于經濟改革進程的迅速推進與社會和政治領域中傳統制度變革的滯后，使我國勞動力市場演變成了一種被多重分隔的格局。對應這種分割狀態，政府實施了分割規制，主要包括了城鄉二元勞動力市場分割規制。

我國存在城鄉二元社會經濟結構，勞動力市場也形成了城鄉二元勞動力市場。長期以來，我國對不同的勞動力市場實施不同的規制，限制勞動者在不同勞動力市場的自由流動。農村勞動力不能自由進入城鎮勞動力市場，并且，城市的行政等級越高，對農民限制得越嚴。1984年，國務院允許農民“自帶口糧”進入小城鎮，使城鄉勞動力市場之間持續了26年的分隔終于開始松動。隨著經濟社會的發展，我國逐步放開了農村勞動力進入城鎮勞動力市場的限制，但城鎮勞動力仍然不能隨意進入農村勞動力市場。進入21世紀，我國黨和政府明確提出推進城鄉統籌就業、建設一體化的勞動力市場的政策目標。這表明政府對城鄉二元勞動力市場的分割規制將被統一規制所取代。

（三）從具體規制為主到宏觀調控為主

如果政府為勞動力市場上的每一個主體進行匹配并替代市場主體作出選擇，那么政府干預的手段必然是具體而細致到足以阻礙市場機制的正常運作。自20世紀80年代我國勞動力市場形成后很長一段時期，政府依然為勞動者的就業或企業的招聘實行強制調配，以盡量滿足社會大眾的就業需求。但是，這種具體規制方式與市場經濟的運行格格不入，不利于我國市場經濟體制的構建。因而，從具體規制為主到宏觀調控為主，是市場經濟的必然要求。目前，我國基本實行就業促進和就業保障制度，即主要從宏觀層面對勞動力市場進行調控。勞動者的就業通過勞動力市場來解決，而政府的責任主要在于努力創造就業機會，不再直接限制或包辦勞動者就業，只有當勞動者自行尋求勞動機會或確保勞動機會有所不能時，政府始補充提供勞動者以適當機會，或提供其維持生活必要之資金。因此，我國政府的干預作用主要表現在宏觀層面的創造就業機會和實行失業救濟。

三、我國勞動力市場政府干預的發展趨勢

在我國，勞動力市場以市場調節為主，勞動者自主擇業、市場調節就業是基本形態。由于我國勞動力嚴重過剩導致了勞動力供需不平衡，對整個社會的和諧穩定產生了嚴重的負面影響。據勞動和社會保障部、國家發展和改革委員會制定的《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要（2006—2010年）》的統計，到2010年，全國勞動力總量達到8.3億人，城鎮新增勞動力供給5000萬人，而勞動力就業需求崗位只能新增4000萬個，勞動力供求缺口在1000萬個左右。政府為維持社會穩定與經濟發展，有必要進行干預，促進就業，保持勞動力市場的供需平衡。這是我國勞動力市場政府干預的基本發展趨勢。

（一）實施積極的勞動力市場支持政策[6]

1.應加強職業指導，改進職業介紹方法，提高就業服務機構的工作效率。投入大量資金建立和完善勞動力市場信息網絡，為勞動力市場供求雙方提供迅速、準確、權威、完善的信息服務，增加人們獲得有關工作缺位和求職者技能信息的可能性，并幫助求職者與雇主聯系。

2.應大量建立公共就業服務機構。公共就業服務機構應成為就業服務體系中的主體部分，也應成為政府促進就業的主要手段。應當規定政府對公共就業服務事業的職責，如制定公共就業服務事業發展規劃、舉辦公共就業服務機構、投入公共就業服務經費、維護公共就業服務秩序等。

（二）完善就業調控體系

1.構建勞動力市場預測預警，主要包括：職業需求預測、勞動力供給預測、失業率預警線等。

2.實行就業規劃，主要是就經濟增長與就業增長的關系、就業人口的增加和布局、失業率的控制等作出規劃。既有專門的就業規劃，也有作為國民經濟與社會發展規劃組成部分的就業規劃；既有年度規劃，也有中期規劃和長遠規劃。

3.實施就業規劃的各種政策手段。主要包括：（1）產業政策。制定有利于勞動力合理分布和就業增長的產業政策，尤其重視發展第三產業、勞動密集型產業的政策和促進中小企業發展的政策；（2）所有制結構政策。鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，使其成為勞動者就業的主渠道；（3）城鎮化政策。加快城鎮化進程，擴大農村剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移的空間；（4）外貿政策。鼓勵出口貿易，改善出口結構，保持和擴大勞動密集型產品出口規模；調節進口商品結構，抵制外國商品傾銷，保護民族產業；（5）財政政策。利用財政優惠政策，扶持第三產業、勞動密集型產業和中小企業的發展，鼓勵境內外投資者向高失業率地區進行生產性投資；增加對公共工程和公益服務部門的財政支出，擴大其就業需求；增加對職業培訓、公共就業服務的財政支出，提高公共就業保障能力；（6）信貸政策。優化信貸資金投向，支持產業關聯性強、就業潛力大的行業、部門、企業的發展；建立服務于就業促進目標的專項信貸資金；（7）投資政策。運用國有資產投資手段，帶動民間投資，擴大國有資產創造就業崗位的功能；（8）其他政策。如制定婦女、殘疾人就業的最低比例，保障婦女、殘疾人就業。[7]

（三）組織開展各類職業技能培訓

通過對勞動力進行職業培訓，把非熟練工人培訓成有一定技術熟練程度的工人，把不適應職業定位要求的勞動者培訓成能夠滿足企業需要的勞動者，可以提高勞動者素質和技能，培養勞動者就業競爭力。加強勞動力職業培訓的政策和措施，主要包括：

1.通過立法對各類職業培訓予以確認和保護。應當在現行的《職業教育法》和職業培訓法律法規中作出針對弱勢群體的特殊保障規定，將勞動者職業培訓政策法律法規的適用對象擴展到所有勞動者；

2.將勞動力職業培訓列入各級政府的日常工作范圍，中央和地方各級政府在財政支出中安排專項經費扶持勞動者職業培訓工作。勞動力職業培訓經費實行政府、用人單位和勞動者個人共同分擔的投入機制；

3.建立協調有力的職業培訓領導和管理體制。職業培訓工作是一項綜合性很強的系統工程，應從中央到基層建立由黨政分管領導牽頭，多部門參加的“勞動力開發就業和職業培訓領導小組”，統一領導和組織開發就業和職業培訓工作。[7]

參考文獻：

[1]李昌麒.論市場經濟、政府干預和經濟法之間的內在聯系[M]//楊紫煊.經濟法研究：第1卷.北京：北京大學出版社，2000：56-65.

[2][日]馬渡淳一郎.勞動市場法的改革[M].北京：清華大學出版社，2006：3.

[3]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1961：235.

[4]趙萬江，胡春生.論政府干預的邊界及越界治理[J].社會科學研究，2006（4）：89-93.

[5]應飛虎，王莉萍.經濟法與民法視野中的干預——對民法與經濟法關系及經濟法體系的研究[J].現代法學，2002（4）： 116-125.

[6]國務院新聞辦公室.中國的就業狀況和政策白皮書[EB/OL].（2004-04-26）[2013-01-09]. http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2004-04/26/content_1440079.htm.

[7]勞動科學研究所課題組.制定《促進就業法》若干問題研究[J].中國勞動，2005（3）：10-16.

（責任編輯：王小麗）