制約國庫集中支付改革的問題及對策

閆亞梅

（河北大學 財務處，河北 保定 071002）

國庫集中支付制度改革，作為財政支出管理改革的重要內容，是建立健全社會主義市場經濟公共財政體制的基礎性工作。為滿足公共財政體制改革的需要，我國自2000年起有計劃地在全國范圍內漸行國庫集中支付制度改革。國庫集中支付制度的實施使預算單位所有財政預算資金通過國庫單一賬戶收付，有效地避免了分散支付制度下預算單位濫設賬戶、截流、挪用財政資金，強化了財政監督職能，加強了財政資金調控能力，降低了財政籌資成本，提高了資金運行效率。財政部財庫〔2011〕163號文提出：2012年是我國財政國庫管理制度改革全面深化的重要一年，各部門要按照國務院有關要求，大力推進財政國庫管理制度改革，加強預算執行管理，提高財政財務管理的科學化、精細化水平。但是，從國庫集中支付改革以來的運行狀況來看，在實施過程中由于客觀條件，例如現行會計核算體系、預算管理體制、財政信息網絡平臺建設等的制約，致使實行國庫集中支付后財政資金運行效果并不理想。根據河北省第八批國庫集中支付改革單位中省屬高校調查顯示，由于以上因素的制約，為了滿足經濟活動運行的需要，各高校均不同程度地對下撥資金額度進行了調劑使用，以至通過國庫信息反應的財政支付信息失真，降低了財政對預算單位資金使用的監督力度。

一、國庫集中支付改革存在的問題

（一）預算編制體系不適應國庫集中支付改革的需求

1.預算單位預算編制分本級預算和上報上級預算，本級預算一般分人員經費、部門經費、公共支出、專項經費4部分編制，其中人員經費細化到支出內容。上報上級預算包括人員經費、公用經費、專項經費3部分，其中人員經費、公用經費細化到支出內容。本級預算和上級預算編制方法、編制口徑不一致，一定程度上存在著“兩張皮”現象。財政對預算單位額度的下達是以批復后的上級預算為依據。因本級預算和上級預算編制方法、口徑的不一致，預算單位在實際使用額度資金時造成實際支出與額度撥款內容不相符，影響國庫支付信息的真實性。

2.預算編制時間短，影響預算編制準確度。預算編制時間一般在每年的6－7月，預算編制內容包括維持單位正常運轉經費和完成單位發展規劃目標需要的專項資金。正常運轉經費采取零基預算編制方法，專項資金采取滾動預算和零基預算相結合的方式。因編制時間短，受國家政策、市場經濟活動和學校不可預見突發事項的影響，一定程度上影響了預算編制的準確度，并且已經上級批復的預算又不允許調整，增加了預算單位調劑資金的難度。

（二）國庫集中支付改革后影響國庫資金支付質量和效率

1.國庫集中支付改革后，預算單位的財政撥款由實有資金改為額度指標，降低了預算單位在銀行的資金存量，減少了預算單位利息收入，降低了預算單位貸款信用指數，給預算單位籌措資金帶來了一定難度。

2.國庫集中支付改革后，因預算單位資金存量減少，代理銀行可供周轉的資金數量降低。另外實行國庫集中支付后，要求代理銀行在規定時間內及時為預算單位辦理資金支付，每日按實際發生的財政資金支付支出數與中國人民銀行進行資金清算，嚴禁先清算后支付。

鑒于以上因素的存在，預算單位和代理銀行往往因各自利益而相互配合套取財政資金額度，脫離財政監管，可見，國庫集中支付改革后對代理銀行、預算單位二者利益的影響，波及到國庫資金支付質量、支付效率。

（三）財政網絡平臺建設不完善，公務卡支付系統分布率不高

目前財政網絡接口僅限于代理銀行和財政支付主辦行通過財政、銀行間網絡向財政傳送支付信息和與國庫的資金清算，預算單位不能夠通過財政網絡平臺及時查詢本單位額度下撥、額度支付、額度結余等資金整體運行情況。公務卡作為配合國庫改革推進的輔助工具，在減少預算單位的現金流量、增加支出的透明度、保證經濟活動的真實性、防止貪污腐敗方面具有積極的作用，但是公務卡的使用需要商家安裝公務卡刷卡系統并配置POS機。因為商家安裝POS機，需要向銀行交納一定數量的押金，并要求每筆交易須商家向銀行交納部分手續費，一般規模較小的商家不愿意安裝POS機，造成一定環境下公務消費無法使用公務卡。所以，財政網絡平臺建設不完善，公務卡支付系統分布率不高，影響國庫集中支付改革的效果。

（四）會計核算體系與國庫集中支付系統不適應

以高校為例：目前高校執行的是《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》，會計核算分為預算會計和基建會計兩個不同的會計核算賬套。國庫集中支付改革以前基建項目列入預算編制范圍，通過預算會計科目“結轉自籌基建”將基建款項撥付到基建會計賬戶，按照基建會計核算模式進行資金的核算和管理。實行國庫集中支付以后，國庫集中支付制度規定不允許零余額賬戶向基建賬戶劃撥資金，只能通過零余額賬戶把款項直接支付到收款人。在目前兩個核算體系并存的狀態下，這樣支付方式的解決辦法只能是通過兩套核算體系中科目相互掛賬的方法解決，尤其在基建工程前期準備階段管理費用的開支項目上，支出內容多，金額小，業務發生頻繁，使得核算過程手續繁瑣，增加了預算單位核算工作量。例如：

國庫集中支付改革前，預算基建撥款賬務處理：

預算會計：借 結轉自籌基建

貸 銀行存款

基建會計：借 銀行存款

貸 基建撥款

支付工程款、基建費用時

基建會計：借 在建工程（預付工程款、應付工程款）

貸 銀行存款

國庫集中支付改革后，預算基建撥款賬務處理：

預算會計：借 結轉自籌基建

貸 應付基建款

基建會計：借 應收基建款

貸 基建撥款

支付工程款、基建費用時

預算會計：借 應付基建款

貸 零余額賬戶

基建會計：借 在建工程（預付工程款、應付工程款）

貸 應收基建款

二、國庫集中支付對預算單位經濟活動的影響

國庫集中支付后的撥款方式、經費下撥時間，影響了預算單位的正常資金使用。以高校為例：高校經費來源有：財政撥款包括列入年初預算的經費限額和當年追加的專項資金，代行政府職能收取的規費收入，利用高校自身優勢開展服務取得的收入等。實行國庫集中支付后，其中列入年初預算的經費限額、當年追加的專項資金和代行政府職能收取的規費收入由實有資金改為額度下撥方式。撥款方式為：一般預算經費限額均衡撥款，按年初核定的一般經費限額平均分9個月均衡下達，占預算單位全年經費收入的20%。高校代行政府職能收取的規費收入，受高校辦學規律的影響一般每年10月份才上繳財政，財政國庫11月份再以額度形式下撥，占預算單位全年經費收入的50%。專項經費一般每年6月份才予以下撥，占全年經費收入的22%。經費撥款進度及實行國庫集中支付后對額度使用的要求嚴重影響了預算單位的正常經濟活動。在國庫集中支付的撥款方式下，各高校為保證經濟活動的正常運行，普遍采用了自有資金墊支，或對已下達額度調劑使用的支付方式，以致通過國庫反映的預算單位經濟活動信息失真，違背了國庫集中支付改革的目的，降低了財政對預算單位資金運行的監管力度。

零余額賬戶設置方式加大預算單位和銀行對賬的難度。國庫集中支付改革后，零余額賬戶和基本賬戶合并使用，造成預算單位銀行存款明細賬反映單位實有資金收支情況，零余額賬戶反映額度下撥及使用情況。而代理銀行提供的銀行對賬單包括實有資金收支、零余額資金的支付和銀行清算款的回撥，資金存量不包含零余額賬戶結余。預算單位和代理銀行賬目核算內容不一致，加大了對賬工作量和對賬難度。

銀行結算支付方式倒退。國庫集中支付改革前個人報銷款項由預算單位財務通過網銀可以直接打到報銷人信用卡上，減少了現金的支取，或者通過網銀辦理轉賬付款，減少了預算單位和銀行之間的票據傳遞。國庫集中支付改革后網銀不能夠使用，造成結算方式倒退，降低了工作效率。

資金歸墊手續繁瑣。受國庫集中支付改革后資金下撥方式的制約，財政允許預算單位用自有資金先行支付款項，待國庫額度到位后，通過填寫資金歸墊申請并附資金支付證明和賬務支出明細賬經相關部門審批通過后才允許預算單位經將現有賬面額度轉為實有資金。但是如果預算單位規模較大，在申請資金歸墊時，按要求提供資金歸墊證明難度較大，并且復印材料也造成資源大量浪費。

支付環節繁雜，增加了結算過程中差錯的概率，影響資金周轉。國庫集中支付改革依托商業銀行完成支付功能，資金支付流程在原支付環節基礎上增加了商業銀行和國庫支付中心的資金清算環節，付款模式如圖1、圖2所示：

圖1 國庫集中支付前付款模式

圖2 國庫集中支付后付款模式

三、解決問題的措施

（一）完善預算編制體制，強化預算單位預算精細化管理

1.預算編制標準化。統一預算編制口徑、細化預算編制項目，將本級預算定位為上級預算的延伸細化。有利于預算的執行操作，防范和制止預算執行中的不規范做法，強化國庫支出的剛性約束。

2.預算編制時間合理化。延長預算編制時間，科學合理制定預算分配標準，加大專項資金論證力度，提高預算編制準確度。

3.預算調劑制度化。在年度預算執行過程中允許一定范圍的預算調整，以真實反映預算單位的經濟活動狀況。

總之，通過完善預算編制體制，強化預算單位預算精細化管理，為國庫集中支付打好堅實的基礎。

（二）加強網絡信息化建設，提高工作效率

1.搭建、完善財政、國庫、代理銀行、預算單位之間的聯合信息網絡平臺建設，開通財政—銀行、財政—預算單位網絡接口。代理銀行可以通過信息平臺查詢預算單位額度下撥使用情況，防止預算單位額度透支給自己帶來經濟損失。預算單位可以通過信息平臺及時查詢額度下撥、額度使用及額度結余，以便與國庫、代理銀行及時對賬。通過信息平臺了解相關政策，網上填報歸墊資金申請及額度使用計劃，改變財政收付信息不對稱的狀況。

2.運用先進的銀行支付結算系統，改進國庫服務手段，建立預算資金支出財政動態監督機制，加速電算化進程，提高工作效率。

3.以政府埋單的形式，安裝配置公務卡刷卡系統。銀行調低或免收公務卡交易手續費，讓利于民，共同推進國庫集中支付改革。

（三）建立協調、激勵機制，提升支付質量與效率

在財政部門、預算單位、代理銀行之間實行績效合同管理制度。把預算單位、代理銀行的薪酬和考評與貫徹國庫集中支付政策的好壞緊密聯系起來，解決國庫集中支付制度下，額度下撥方式代替實有資金撥款以后，財政、代理銀行、預算單位之間利益分配問題，以彌補因國庫集中支付給預算單位和代理銀行帶來的利益沖突，有效防范預算單位和代理銀行因各自利益而相互配合套取財政資金額度，脫離財政監管。

（四）借鑒國外經驗，改進國庫支付模式，增加財政監督力度

建議拓寬中國人民銀行業務范圍，設立會計核算服務中心統管國庫資金，引入國庫支票，改進國庫支付模式，實現真正意義上的國庫資金集中支付、安全支付和快捷支付，改變目前通過規范商業銀行業務代替財政監管職能的結算模式，提高財政監督力度。完善國庫賬戶統一結算支付體系，采用高效、便捷的支付手段，提過資金周轉率。

（五）采取有力措施，適應、促進、保障國庫集中支付改革的順利進行

1.改進會計核算模式，在預算會計核算體系中增加在建工程、基建撥款、應付工程款、預付工程款等會計核算科目，實現預算會計、基建會計兩個核算體系的合并，全面、完整地反映預算單位資產負債和所有者權益。

2.改變額度下撥方式，以預算單位批復的預算平均12月均衡下達，其中規費收入在預撥的同時將預算單位相等額度的實有資金收回國庫，待規費收入上繳后再按規費收入預撥數直接轉為實有資金下撥到預算單位賬戶。使得預算單位財政資金收支全部納入國庫管理，通過國庫信息反映預算單位的真實資金運行狀況，增加財政監管力度。

3.改變零余額賬戶與銀行實有資金賬戶合一的設置方式，單獨設置零余額賬戶，方便銀行、預算單位核對賬目，也便于財政監管。

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