楓橋經驗歷久彌新之道——基于公共治理理論視角的分析

□ 吳玉宗 吳 昊

楓橋經驗從1963年被中國最高領導人毛澤東高度認可并推廣，期間已經經歷了50年。一個鄉鎮20世紀60年代初創設的一種治安管理的經驗，經歷了各種政治運動和社會發展的考驗而至今還呈現出強大的生命力，可以說是很大的奇跡。因為那些年的很多比其名氣大、更得到中央支持和肯定的“經驗”都差不多銷聲匿跡，不為人知了。楓橋經驗能夠經歷不同的時代而歷久彌新之謎何在？本文擬從公共治理的視角來發掘其根本原因。

一、深刻剖析楓橋經驗的新視角

楓橋經驗是浙江省諸暨縣楓橋鎮在20世紀60年代初探索出的社會治安管理的基本經驗。楓橋經驗的內容很豐富，其核心是依靠群眾聯防聯治，以基層為基礎，發揮人民調解的功能化解矛盾，維護社會和諧。雖然在改革開放和進入21世紀后，楓橋經驗有了很多的創新，在內容和形式上都有了很大的提升，但是這些核心的精神沒有變，就是政府依靠群眾，發揮群眾在社會管理中的重要作用，把問題解決在基層，把矛盾消弭在村社，從而有效建立起平安社區、平安鄉鎮，達到社會和諧。浙江省政法委副書記朱賢良把楓橋經驗總結為六句話：發揮政治優勢，相信依靠群眾、加強基層基礎、就地解決問題、減少消極因素、實現和諧平安。①潘杰：《省委政法委副書記朱賢良8日作客本網談“楓橋經驗”》， http://zjnews.zjol.com.cn/system/2013/10/02/019625191.shtml，2013年10月2日。

從公共治理理論的角度來總結楓橋經驗，可以得出以下主要內容：從群眾利益出發來進行社會管理、依靠群眾進行社會管理、立足基層解決社會矛盾、利用民間傳統化解矛盾、多元合作達成和諧。正因為楓橋經驗包含了這么多的以群眾為本的因素，所以能夠在人民群眾中獲得長久的生機。

歸納楓橋經驗歷久彌新的原因，一般認為，有以下幾個方面。首先，適應社會發展不斷創新是其主要原因。②諸暨市公安局：《“楓橋經驗”在故鄉成長》，http://www.chinapeace.org.cn，2013年10月9日。例如，把網格化管理等嶄新的管理方法用到社會管理中，利用信息化、網絡化的技術進步加強社會穩定的預測和預防工作等。其次，其立足于廣大群眾之中，相信和依靠群眾進行自主管理，得到了廣大群眾的擁護和支持。這就使其有了堅實的群眾基礎。①潘杰：《省委政法委副書記朱賢良8日作客本網談“楓橋經驗”》， http://zjnews.zjol.com.cn/system/2013/10/02/019625191.shtml，2013年10月2日。在楓橋經驗中，解決問題，化解矛盾不是依靠高層政治權威，而是充分利用協商、溝通、談判等方式來協調關系，化解矛盾。再次，它植根于中國傳統文化習俗（重調節，輕訴訟）的深厚土壤中，發揮家族長者、親鄰關系和各種調解員來調解糾紛，化解矛盾。從而使楓橋經驗獲得了保持生存和發展的充分的營養，具有了強大的生命力。最后，它立足基層，把社會管理和群眾利益緊密結合起來，使社會管理具有有效性，能夠真正給人民群眾帶來實際的好處，從而獲得了長期發展的社會基礎。人民群眾為什么擁護和相信楓橋的做法，因為它能夠真正給老百姓解決問題，而且是成本很低地解決問題。

這些因素都是楓橋經驗歷久彌新的因素。但是，筆者認為其深層原因則是楓橋經驗中蘊涵著現代的公共治理的思想，代表著中國社會管理發展的新方向，所以它能夠有效地進行社會治理，且盡可能在不同的歷史條件下達成當時能夠達成的多方面共贏的善治。所以，楓橋經驗才能夠長盛不衰。

也許有人會說，公共治理理論是20世紀90年代才興起的社會管理理論，而楓橋經驗則是50年前就已經出現了，怎么可能會有公共治理的思想呢？筆者認為，公共治理理論不是憑空產生的，它是對人類社會管理的經驗總結，楓橋經驗中就包含著公共治理的思想。而且進入21世紀后，楓橋經驗有了很大的創新，在創新過程中又吸收了公共治理理論的營養。正是楓橋經驗中包含的現代治理理論的思想、精神和要素，所以它符合社會治理的發展方向，自然就能夠歷久彌新。

二、楓橋經驗蘊涵的公共治理思想使其歷久彌新

人類社會的政治運行過程隨著社會的發展正在從“統治”走向“治理”，就是從政府的單一統治向多元政治實體的合作管理轉變。治理理論追求的是善治。公共治理理論的“核心觀點主張通過合作、協商、伙伴關系，確定共同的目標，實現對公共事務的管理?！雹诙』停骸段鞣叫姓W理論概要》，北京：中國人民大學出版社，2005年版，第405頁。其主要內容有：第一，公共治理理論認為，非政府部門，包括第三部門、私營部門和公民個人都可以成為公共管理的主體。當代社會問題繁多，事務繁雜，客觀上需要不同主體間的相互合作、溝通和協商，才能形成多中心治理之效。第二， 公共治理的多中心模式實際上是一種網絡狀的治理結構，它不同于傳統公共行政范式所倡導的官僚制，即金字塔式的自上而下的嚴密等級制度，而是一種扁平化的，平等協商的網絡結構。在這個結構中各個中心各司其職、密切配合、平等互進。這個治理網絡的各個主體之間，將形成一種互相信任、共同合作、追求多元化和多樣性基礎上的共同利益的合作伙伴關系。第三，公共治理理論主張綜合運用行政、市場、社會調節等方式來治理社會公共事務。此外，公共治理理論還吸收了當代的先進科學技術手段來輔助治理，比如通過網絡技術，大力發展電子政務，進行微博問政等新穎方式來完善治理成果。從公共治理理論來看，它強調善治，強調多元治理，強調多元治理主體間的合作治理，也主張治理方式的多樣化。它追求的價值是最有效地實現公共利益。

從公共治理理論的視角來分析楓橋經驗，可以看出其蘊涵豐富的公共治理的思想。

（一）善治理念符合廣大人民群眾的根本利益

楓橋經驗的所有做法都是立足于人民群眾的利益的，化解矛盾、消除矛盾，達到社會的平安和諧。這樣的管理是善治。在1960年代初在階級斗爭理論盛行的時代，楓橋的管理者沒有搞階級斗爭擴大化，而是對“四類分子”也采取說理斗爭，不打人、捕人，通過群眾的說理來制伏“四類分子”，矛盾不上交，在基層解決?，F在來看，雖然仍然是采取的階級斗爭的辦法，但是，這些方式方法卻是當時手段最溫和的，應該說效果也是最好的，至少沒有激化矛盾。為什么會這樣做，無論當時的管理者是怎樣想的，客觀的結果是清楚的，它符合當時楓橋鎮人民群眾的利益。至少實現了“治安好”的社會環境。1960年代后期和1970年代楓橋創造了就地改造流竄犯、幫教失足青少年和一般違法人員的做法，也取得了成效。改革開放以后，楓橋經驗繼續這一做法，即有問題、有矛盾，就地調解、就地化解。眾所周知，在中國的集權體制下，矛盾上交就意味著問題的擴大化，就會導致使用更強有力的行政或司法力量來解決。這樣的結果容易激化矛盾，破壞鄉村、社區的和諧。楓橋鎮近年來調解群眾矛盾糾紛1000多件，成功率能夠達到98%左右，如果不是從維護穩定與和諧的大局出發，從維護人民群眾的利益出發去考慮問題，去做扎實的工作，怎么可能做到？特別值得一提的是，對200多個刑滿釋放人員進行政府關心、群眾幫扶的活動，使200多人改造成為自食其力的勞動者，有些人還成為致富能手。這樣難度極大、費力最多的工作，如果沒有真心服務于人民群眾的思想，怎么能夠長期開展下去？1990年代后，楓橋鎮經濟發展起來了，大量的外來務工、經商人員來到了楓橋工作。為了實現本地人和外來人口的和諧，楓橋鎮又推出了解決外來務工人員住房和子女入學等新措施。這樣的措施，避免了很多外來務工人員眾多地方社會治安狀況不好的情況出現，對于本地人和外來人口的平安相處與地方經濟和諧發展都具有重要的意義。從上述不同階段的不同舉措中，可以看到：楓橋鎮的所有做法都是基于群眾利益的，都是向善的舉措。哪怕是對犯過罪的人員，也能夠從善的角度去引導他們改造好自己，走向善途。只要管理者向善，推行善政，老百姓也會向善，逐步走向善治。因為善治符合絕大多數人的利益，能夠促進人與人之間的合作和互助，形成和諧的社會氛圍。

為什么楓橋鎮能夠這樣做？從公共治理理論來看，就是干部有服務群眾的理念，有維護廣大人民群眾利益的思想，所以在社會管理中推行了“善治”（雖然不是公共治理理論的善治的理想狀態，但也是基礎的狀態）。任何一級政府，如果樹立了以公共利益為基本追求，以維護人民群眾利益為根本職責，以實現人民群眾和諧相處、幸福生活為根本目的，那么它的所有措施和方法都會蘊涵著善意，都是會得到人民群眾擁護的?？v然管理中出現一點失誤和缺陷，老百姓也是能夠理解的。實行善治的地方，社會和諧就觸手可及。楓橋鎮在自己的經驗中，滲透著濃烈的“善治”和“服務于民”的精神。所以，他們能夠在不斷服務于人民中不斷創新楓橋經驗，賦以其嶄新的內涵，而且能夠深受老百姓的擁護和支持。

（二）多元治理保證楓橋經驗不斷推陳出新

楓橋能夠與時俱進，不斷適應中國經濟、政治、社會發展的形勢，創新楓橋經驗，使之繼續有利于人民的生活、有利于社會的平安與和諧。這固然得益于黨和政府的“元主體”的作用，但是從根本上說，更是得益于楓橋的社會治理所依靠的多元主體。在楓橋的社會管理中，諸多機構、部門和人員都發揮著重要的作用。楓橋鎮綜合治安管理委員會、綜治中心、調解委員會、信訪辦、警務室、司法所、維權辦、社區的綜治中心、村社、企業的綜治小組、護村隊、治保會、平安志愿者、夜間巡防隊等等發揮著重要的作用。特別是村社的這些機構，絕大部分是自治組織，其經費自籌，活動自主，村里只給一點點補貼。但是，這些組織，不管是政府的還是民間的，都在化解矛盾、促進發展、增進和諧的工作中發揮了自己應有的功能。由于組織的多元，使他們能夠更清楚地了解老百姓的要求和愿望，更知道應該給老百姓做什么。所以，他們能夠從老百姓的實際出發實事求是地處理問題、解決問題，也能夠把老百姓的要求反饋給政府機關，增強政府機關的決策準確性和及時性，能夠很快地解決問題，不至于讓問題堆積起來，形成積重難返的困境。這樣，所有的問題都可能在基層盡快地解決，村里解決不了的，也能夠盡快反映給鎮政府來解決。只有這樣，才能做到矛盾就地解決、矛盾不上交。

楓橋經驗的成功之道在于多元治理主體之間，盡可能做到職責明確、分工清晰、各司其職。公共治理理論表明，不同的治理主體有不同的行為原則，發揮著不同的社會功能，他們會從自己職責和功能的角度去考慮怎么樣進行有效的治理。如人民調解、行政調解、司法調解，其調解的原則、方式、方法、依據都不同。不同的人群能夠接受的調解方法也不一樣，這樣就能夠讓不同的機構去調解不同需要的人群，效果肯定比單一的政府調解效果好。況且，調解也分層次進行，從親朋好友調解到家族調解，再到調解員調解。這樣許多調解工作都能夠在各自的范圍內開展。在多元主體的作用下，那些最能解決問題的辦法、措施、制度都被發現了，被采用了。這就克服了政府單一管理的片面性、簡單化和慢半拍的工作弊端。那么多人的積極性發揮出來，好主意、好辦法自然就會多起來，各種各樣的創新就會層出不窮。所以，楓橋的經驗能夠不斷適應形勢的發展和變化，不斷推陳出新。楓橋經驗能夠長盛不衰，當然得益于多元主體的分別治理，從而能夠找到有效的治理方法，給群眾解決切實的問題。所以，不管時代怎么變化，楓橋經驗都不會過時，因為其具有多元創新的不懈動力。

（三）多元協同的治理成效是楓橋經驗常勝的秘訣

多元主體治理固然是分解治理困局的重要措施，是保證其不斷探索出新形式、新方法、新機制的動力。但是，如果多元主體之間缺乏協同的工作機制，則不可能達到共治，而是形成“九龍治水”的分治，其效果比政府單一治理的效果還更差。治理理論認為，雖然要多元主體共同治理，但是，多元主體在“各司其職、自主治理”的基礎上必須形成協同治理的機制，就是要在各司其職的單一功效的整合上形成共治的整體功效。只有達到了這樣的效果，多元治理才是可取的。在協同治理中達成整體功效，需要兩個基本條件：一是在多元主體中要有一個元主體，由其發揮整合的組織功能；二是要有協同的工作機制，就是各主體聯系、協商、達成共同行動的機制，以避免各自為政。

在楓橋的經驗中，元主體是楓橋鎮黨委和政府。由這個元主體來組織各個機構、組織間的協同活動。這個元主體要能夠有權威、有公信力，能夠在調和矛盾、協調利益和促成共識方面發揮重要作用，而楓橋鎮黨委政府正充分發揮了這樣的作用。在過去的年代，它發揮穩定社會的功能，讓大家能夠平安。在當前，它在政治方面，促進基層民主的建設，使社情民意暢通，能夠很好地把握政治方向，在經濟上采取措施發展經濟，促進就業，在民生方面做好基礎設施建設、豐富群眾的文化生活，這樣就取得了元主體所需的權威和公信力，能夠在協調各方面關系，促成諸方面共識上發揮有效的作用。朱賢良副書記把元主體的作用概括為發揮政治優勢。同時，它建立了工作機制。鎮綜治委是一個工作協調機構，黨委和政府的主要負責人成為其負責人，形成決策機構。下面的綜治中心是實際的工作機構，負責工作協調、溝通和聯系，了解各機構運作情況，并及時調整任務。而且，這些機構也和下一個層次的相關組織進行溝通和協商。這樣就能夠把握各方面的情況，形成一個整體性的機構。如果發現需要由綜治委從整體上協調的工作，就召集整體協調會議，研究和確定解決辦法。

這樣的一套工作機制，使整個楓橋鎮的工作形成了一盤棋，有條不紊地運行著，不管是常規的工作，還是例外的問題都能夠及時處理好。因此，社會管理的整體功效不可能不高。眾所周知，不管什么樣的治理，其能否長期存在，就看其能否有效運轉，能否真正保持和提高治理的效益和效能。而楓橋的經驗證明，其協同機制是有效的，所以其保持長期的運轉自如就極其正常了。

（四）多樣化靈活性的治理方法是楓橋經驗屢試不爽的法寶

楓橋的經驗有一個顯著的特征，就是多樣化、靈活性。不管在什么樣的歷史條件下，它遵循的原則都是立足傳統結合現實、尊重專家又依靠群眾、講究原則但是富于靈活性。所以，在不同的階段它能夠創造出適應各種各樣群體的辦法和措施，用于應對各種各樣的問題的處理和解決。

首先，楓橋經驗中最值得強調的是注重調解。從中國的法律文化傳統來說，解決矛盾糾紛更依賴家族、宗族或鄰里的調解。到行政機關、司法機關打官司，對簿公堂，是不得已的選擇。而楓橋經驗就特別重視調解的作用。這樣將老百姓樂于采用的辦法用來調解矛盾和糾紛，應該說是最現實，也是最明智的選擇。即使在講究階級斗爭的年代里，他們仍然立足于傳統來采取這樣的辦法，真的是既需要政治勇氣，也需要智慧的。進入改革開放新時期后，這樣的方法就用得更多，并且制度化了，建立了分層分級分類的調解制度，有效地化解了矛盾，維護了團結與和諧。

其次，是依靠群眾、立足基層進行社會管理。楓橋的經驗是，力爭把基層群眾的問題處理在基層，把基層群眾的矛盾化解在基層。一個社會有效的公共治理往往是從村社開始的。中國古代統治理論就講齊家、治國、平天下，也是這個道理。一般的老百姓幾乎不需要和政府的高層打交道，他們是和基層政府打交道。如果一個國家的基層治理好了，天下大治就可期了。過去講“郡縣治天下安”，郡縣又怎么治呢？肯定是村社治了。立足基層，從基層的實際來進行有效的治理才能夠真正解決老百姓的困難，消除老百姓之間的隔閡，達成老百姓之間的和諧。楓橋的“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”①羅新陽：《“楓橋經驗”與社會風險預警防控機制》，《觀察與思考》，2013年第10期。，可以說是找對了關鍵點。政府的作用是什么？就是為群眾排憂解難，維護鄉村鄰里和諧相處的。把調解工作落實到村社，讓群眾進行自我管理，真的是有利于群眾也有利于政府。楓橋鎮那么多年沒有群眾上訪，這個立足基層、立足群眾的辦法，可以說值得全國的鄉鎮領導們學習和效仿。

第三，是采用現代化的技術和方法提升社會治理能力和水平，也是楓橋經驗的有生命力之處。楓橋經驗經歷了50年歷程后，它沒有被時代的變化甩在后面，而是依然走在前面，與其不斷采用現代化的管理方法和手段有關系。在楓橋鎮，網格化管理、組團式服務等現代最新的管理方法被采用了，社情民意采集處理機制、矛盾預警機制、矛盾化解機制等都建立起來并得到很好的實施?？梢哉f，在鄉鎮政府一級，現代化手段在楓橋用得比較到位，效果也比較明顯。

由于多樣化、靈活性的方法、技術、手段的采用，使楓橋的社會治理能夠適應時代的變化和社會的變化，楓橋經驗的生命力就更毋庸置疑了。