黨的代表大會制度有效運作面臨的障礙與對策分析

□ 蒯正明

中國共產黨的代表大會制度，是中國共產黨把馬列主義建黨理論同中國的實際相結合，所創立起來的黨內最基本的法規和制度，它“是黨員行使自身權利的主要形式，是黨內民主制度以及黨內權力結構及其運行機制的核心?！雹倮罹爸危骸洞罅ν七M黨代會常任制和黨代表任期制》，《江西師范大學學報》，2012年第3期。但當前這一制度的有效運作還面臨一系列的障礙，因此，系統分析其障礙的具體表現，并提出實現其有效運作的具體路徑，不僅對于發展黨內民主和完善黨內監督具有直接的意義，而且對于提高黨的建設科學化水平也有著重要的意義，因為黨的建設科學化說到底就是要“使黨的建設有著法律、法規等制度保障，同時所建立的制度要符合科學化的基本要求”。②馬超：《中國共產黨執政經驗的集中體現及其現實意義》，《吉首大學學報》， 2010年第6期。

一、黨代表大會制度有效運作面臨的障礙

（一）黨代表產生制度不完善

出席黨代會的代表是各級黨的代表大會最基本的組成部分，這是因為現為黨內最高權力機關的黨的代表大會是由黨代表組成的，也是由他們來決定黨內重大事項并選舉各級領導人。因此，完善黨代表產生制度是黨代表大會制度有效運作的前提。但當前在黨代表提名制度、介紹候選人制度、差額選舉制度等方面都還有一些有待完善的地方。

第一，黨代表提名制度。當前，黨代表提名的主要方式是黨委直接提名、界別推薦和黨員選舉提名三種方式。其中，前兩種方式是黨代表產生的主要提名方式。這種提名和推薦所產生的人選雖然也是黨委經過慎重選擇以后選出的，但是，從黨代表大會本身的地位和性質來講是不合適的，首先，從代表大會與黨委之間關系來看，代表大會作為黨的最高代表機構和議事機構，其代表應是由黨員直接選舉產生的，而黨委作為黨員代表大會所選舉產生的機關，是在代表大會領導之下的機構，不適合承擔代表大會代表推薦的任務；其次，從代表的監督職能來看，對同級黨委、紀委以及其組成人員進行監督是黨代表的一項重要職責，但是，作為黨委所推薦產生的代表，再對黨委進行監督在邏輯上是相悖的。

第二，介紹候選人制度。選舉前客觀地向廣大黨員介紹代表候選人的情況，是切實保障廣大黨員充分行使民主權利的重要環節。但當前一些地方的選舉條例關于介紹代表候選人的規定過于寬泛籠統，關于候選人的介紹內容也比較簡單，往往是代表大會主席團把候選人的簡歷公布一下就完事，以致廣大黨員對黨代表候選人無法充分了解，從而出現盲目投票的現象，也使廣大黨員很難選出能夠真正反映民情、代表民意的黨代表。

第三，差額選舉制度。黨代表的差額選舉，在黨的制度規定和具體實踐上有一個逐步發展過程。第一次提出“差額選舉”的辦法是1980年，中共十一屆五中全會通過的關于召開中共十二大的決議。1980年 7 月，中組部印發了《關于地方各級黨代表大會有關選舉若干問題的暫行辦法》，對各級黨代表大會代表名額、代表產生、代表資格審查、大會主席團的產生和任務，黨委、紀委成員的名額和產生辦法等都作了詳細的規定，使黨代表大會制度建設向嚴密性、規范性方向邁出了重要一步。1987 年，中共十三大通過的黨章修正案中，第一次把黨代表采用差額選舉的辦法寫入了黨章，從而黨代表的差額選舉進一步獲得黨內法規的保證。而中共中央1994年1月26日印發的《中國共產黨地方組織選舉工作條例》第17條則更加明確規定：黨的地方各級委員會委員、候補委員和紀律檢查委員會委員候選人的差額比例，不少于百分之十。但在實際的黨代會選舉中，在黨委常委會已經確定人選的情況下，10%的差額多為“陪榜者”，以致代表們沒有多少討論和選擇的余地，這就阻塞了更優秀人才脫穎而出的渠道。①張書林：《健全完善黨的代表大會制度新論》，《中共南京市委黨校學報》，2010年第3期。更有甚者差額原則在實際運作中經常會遭到種種變通，比如搞“暗箱操作”，披著“差額選舉”外衣搞“等額選舉”等。

（二）黨代表結構不合理，代表的素質也有待進一步提高

第一，黨代表結構不合理。結構功能理論認為，黨代表功能的發揮與其結構有著很大的關系，結構不合理必然會影響和削弱黨代表功能的發揮。從實踐來看，當前黨代表結構不合理主要體現在兩個方面：（1）黨代表數量龐大，影響其代表性。根據中共中央組織部1985年2月印發的《關于黨的地方各級代表大會若干具體問題的暫行規定》：“省、自治區、直轄市黨代表大會代表名額，一般為400至700人，黨員和所轄黨組織較少的300至400人，黨員和所轄黨組織較多的700至900人?！薄笆≥犑悬h代表大會代表名額，一般為200至400人，黨員和所轄黨組織較多的400至600人?！薄白灾沃蔹h代表大會代表名額，一般為200至500人?！雹谥醒朕k公廳法規室：《中國共產黨黨內法規選編》，北京：法律出版社，1996年版，第245頁?！爸陛犑械膮^黨代表大會代表名額，一般為200至400人?！薄翱h(旗、市)、自治縣和省轄市的區黨代表大會代表名額，為200至400人。黨員和所轄黨組織較多的500人左右?！?黨代表數量如此龐大，將會導致黨代表在對黨內重大問題的討論時難以深入，也不利于黨代會議事效率的提高，從而影響黨代會作為最高決策機關效應的發揮。（2）黨員代表比例構成不合理。黨員代表的產生理應充分兼顧黨內不同層次的黨員的利益。當前黨代表的主要問題在于：一是領導干部的比例偏高，其比例均超過65%；二是一線生產性勞動者在黨代會中的比例不足。三是新興行業的代表比例較低。十七大以來，我們在黨代表結構上已有所改善，以黨的十八大為例，“?。▍^、市）當選代表中，黨員領導干部1021名，占65.6%，比十七大時降低2.6個百分點；生產和工作第一線黨員535名，占34.4%，比十七大時增加51名，提高了2.6個百分點?！雹邸妒舜蟆八{領”代表比例提高7%以上》，http://politics.people.com.cn/n/2012/1107/ c100 1-19516799.html，2012年11月7日。但總的看來，黨員干部的比例依然維持在65%以上。

第二，黨代表的素質也有待進一步提高。出席黨代會代表的素質、參政議政的能力，以及作用發揮得如何，直接決定著黨的代表大會制度運作成效。應該說改革開放以來，黨代表的素質在各個方面都得到了極大的提高，但依然存在一些問題，主要表現為：一是調查研究的能力不強，不能敏銳地發現問題，不能很好地提出批評、意見和建議；不能準確地上情下達，下情上達，從而影響和制約了黨代表大會議事的質量以及代表大會作用的發揮。二是黨代表的素質參差不齊，影響了黨代表的整體議事能力的提升。三是一部分黨代表對新時期黨的建設的新要求以及黨內民主理論缺乏應有的了解，對自身的職責和代表大會的議事程序不了解。

（三）黨代表發揮作用的制度不健全

黨代表是黨的各級領導機關聯系廣大黨員的橋梁和紐帶，它對于密切黨與群眾的聯系，消除各級黨組織和黨員群眾之間存在的某些隔閡、誤會具有重要的作用。因此，黨代表作用能否得到有效發揮也是考察黨代表大會制度運作情況的一個重要指標。當前，由于黨的代表大會制度對黨代表的權利、義務和責任還沒有作出十分明確而具體的規定。黨代表的權利主要局限在黨的代表大會上。黨的代表大會閉會后，黨代表的活動就失去了依托和載體，因而很難對黨代會決議的實施情況以及“兩委”履行職責的情況進行有效監督。為了克服這一缺陷，2007年，中共十七大通過的《中國共產黨章程》也第一次增寫了：“黨的各級代表大會代表實行任期制”的內容。實行黨代會代表任期制，是針對之前黨代會代表只在黨代會會議期間發揮作用的現象提出來的，強調的是黨代會代表除了在黨代會會議期間發揮作用外，閉會期間仍然履行黨代表的職責。雖然推行黨代表任期制的重要意義目前已經獲得黨內外的高度認同，但從實踐上看，這一制度的實施效果依然有限。羅忠桓通過調查發現：被調查黨員(包括黨代表及與黨代表是親朋關系者)認為“知道”本選區黨代表是誰的占49.45%，認為其“能代表”自己利益愿望和要求的占27.70%。但當前仍有46.67%的黨員“不知道”或“沒聽說過”本選區黨代表，72.20%的黨員認為其“不能代表”或“不知道能否代表”自己的利益愿望和要求。①羅忠桓：《黨代表社會認可度現狀、成因與對策》，《中國延安干部學院學報》，2010年第3期。由此可見，當前黨代表作用的發揮還很有限，需要我們進一步從制度上加以完善。

（四）黨代會常任制試點工作面臨諸多困境

“實行黨的代表大會常任制被認為是健全黨的代表大會制度、把黨內民主提高到更高水平的一項根本改革?！雹谕踹M富：《黨代會常任制問題研究綜述》，《理論探討》，2011年第1期。從黨的歷史上看，“黨的八大是黨的歷史上惟一實行黨代會常任制的全國代表大會?！雹蹚垥郑骸督h90周年之際對黨的“八大”的理性透視》，《石河子大學學報》，2011年第4期。自20世紀80年代末，經中組部同意，浙江省臺州市椒江區等實行黨代會常任制試點以來，出現了三種不同類型的模式，即椒江模式、雅安模式和宜都模式。

這三種模式對于探索新形勢下完善和健全黨的代表大會制度的有效途徑，無疑具有重要的理論和實踐意義。但總體上看，由于黨的代表大會常任制仍處于試點階段，尚存在許多不成熟的地方，有許多問題亟待解決。例如：如何在更大的范圍和更高的層次實行黨代會常任制？如何更好地發揮黨代會擁有的最高決策權和最高監督權的作用，并形成與之相適應的領導制度和工作制度？如何正確處理黨代會、黨委會和常委會的關系？這都是當下在深化黨代會常任制改革過程需要加以解決的問題。

二、黨代表大會制度有效運作的對策分析

（一）完善黨代表遴選制度

第一，建立健全上下結合的黨員代表提名制度?，F行黨內兩個選舉條例只規定了自上而下的組織提名候選人一種方式，十七大代表選舉中雖強調黨員和黨組織都有權推薦提名，十八大代表選舉中，中央也明確提出代表產生方法是自下而上、上下結合，但對黨員聯合提名目前還缺乏具體規定，實際上還是組織提名為主。隨著形勢的發展，應建立健全自下而上與自上而下相結合的代表候選人提名制度。采取組織推薦、黨員推薦，“幾上幾下”產生候選人——上下結合，反復醞釀，逐級遴選。通過這一過程保證廣大黨員及其代表在黨代表產生過程中有充分的知情權和表達權，從而防止出現由上級領導機關或少數幾個人說了算的情況。

第二，規范介紹候選人制度。如上所述，客觀地向廣大黨員介紹代表候選人的情況，是切實保障廣大黨員充分行使民主權利的重要環節。為此，要求黨進一步規范介紹候選人制度，采取多種方式，利用多種渠道介紹、宣傳候選人；也可以由選舉委員會組織代表候選人與黨員群眾見面，當面回答黨員的提問，作出個人履職承諾；還可以允許候選人直接走訪黨員群眾，與廣大黨員直接交流，闡述自身的政治主張等，使廣大黨員對代表候選人有一個全面的了解，便于黨代表作出正確選擇。

第三，健全差額選舉，并引入競選制度。針對當前黨代表選舉中充分實現差額選舉的問題，有必要對黨代表的差額辦法作出具體的規定。筆者認為，每個選區或選舉單位的代表候選人數應多于應選人數的20%，差額按照比例計算少于1名的，應按照1名計算，以便讓選舉者有更大的選擇余地，有更大的意愿表達空間。在實行差額選舉的同時，要逐步引入競選制。當然，也應該看到黨代表競選對黨內權力結構以及基于其上的利益結構沖擊較大，因此，競選應有領導、有條件、有步驟地推開，通過嚴密的制度設計，有效防范各種不利因素。

（二）完善黨代表結構，提高黨代表的素質

第一，完善黨代表結構。完善當前黨代表的結構，一是要適當減少各級黨代表的數量。本著精干高效、便于開會討論研究決定的原則，改變當前黨代表數量過于龐大，不利于深入討論問題和提高黨代會議事效率的不良現象。當然減少黨代表數量并不是說黨代表數量越少越好，而是要掌握適度的原則，一方面要注意代表的廣泛性，另一方面要有個限度，這個限度就是便于召開會議，充分討論問題和決定問題。如“椒江從1988年開始實施黨代會常任制的第三次黨代會起，為便于議事，適當減少了代表名額。第三次黨代會共選出代表198名，比第二次黨代會的300名代表減少了34%”①余遜達、伍醒：《黨代會常任制：椒江的做法與思考》，《浙江學刊》，2004年第2期。，“此后，隨著黨員數量的增長，代表數額采用以120名黨員為基數，每增加150名黨員增加一個代表數的計算方法，來確定代表名額總量。按照這個方法，第四、五、六次黨代會的代表名額分別為230名、230名和233名?！雹谟噙d達、伍醒：《黨代會常任制：椒江的做法與思考》，《浙江學刊2004年第期。二是完善黨代表的比例結構。首先要逐步降低領導干部的比例，逐步提高一線生產性勞動者在黨代會代表中的比例，使處于弱勢地位的黨員具有表達利益訴求的可能。最后，適當增加新興行業中代表的比重。

第二，提高黨代表的素質。黨代表的素質狀況如何直接關系到黨代表作用的發揮和黨代表大會召開的效果。為此需要做到以下幾個方面：一是提高黨代表的政治素質。使黨代表了解自己的權利和義務，增強自身的責任意識，主動為廣大黨員服務，并接受選區黨員對自己工作的評議和監督。二是提高廣大黨員的文化素質?？梢酝ㄟ^培訓的方式對黨代表進行馬克思主義基本理論教育，學習黨章和黨內各種法規制度，與此同時也要幫助黨代表掌握工作中的現代科學知識，拓寬知識領域，注重管理科學、信息科學、法律法規等方面知識的學習更新，了解掌握市場經濟運行的特點、規律，以為參政議政奠定基礎。三是提高黨代表的參政議政能力?？梢酝ㄟ^召開經驗交流會、現場參觀等方式對黨代表進行教育，也可以對黨代表進行培訓，使他們進一步了解參與黨內事務的渠道方式，明確黨代表、委員的各項權利和應承擔的職責。

（三）探索建立發揮黨代表作用制度

第一，建立黨內情況通報制度和情況反映制度。黨是一個政治性組織，保持組織內的信息暢通對黨的健康發展是極為重要的。而黨內通報實際上構成了黨內信息溝通和情況交流的網絡體系，而“這種網絡體系的實際運作，不僅有信息和情況溝通的功能，而且具有黨內教育和黨內監督的功能?！雹哿稚辛ⅲ骸饵h內民主——中國共產黨的理論和實踐》，上海：上海社會科學出版社，2002年版，第203頁。為此應做到以下幾個方面：一是要及時將黨委的工作動態向黨代表傳達，使其了解黨內的信息，以增強黨委與黨代表之間的溝通和聯系。二是通過黨代表旁聽全委會、常委會來使代表獲取相關的信息。如杭州市委召開全委會和常委會時，根據議題需要邀請基層黨代表列席，并明確所有的基層一線黨代表在任期內至少列席一次市委全委會或市委常委會。④中共杭州市委組織部：《發揮黨代表作用的實踐及啟示》，《黨建研究》，2008年第3期。

第二，建立黨委委員與黨代表聯系制度。為了密切黨委委員與黨員的聯系，可以考慮規定每位黨委委員聯系若干名黨員代表，黨委委員和其聯系的黨員代表要保持常態化的聯系，聽取黨員代表反映的意見。同時每位黨員代表也要聯系其所在地區的黨員，如可以通過建立黨代表熱線、黨代表信箱，實施黨代表聯系普通黨員，暢通黨代表聯系黨員群眾和反映黨員群眾利益訴求的渠道。同時黨員又要聯系一定范圍的群眾，了解群眾所關心的熱點、難點問題，及時向黨代表反映相關情況。如浙江溫嶺市實行的“三級聯動”活動就是典型的例子，要求每1-2黨委委員、紀委委員聯系一個代表小組；黨代表每人要聯系3-8戶黨員黨代表；黨員每人要聯系3-5戶群眾。⑤王長江：《黨代會常任制理論與實踐探索：臺州黨代會常任制》，北京：中共中央黨校出版社，2007年版，第131頁。從而形成從領導到基層再到群眾的三級聯系網絡。再如，“浙江義烏1104 名各級黨代表按照分工，聯系各級基層黨組織以及 100余項重點工程項目，傾聽黨員群眾心聲，參與重要決策的意見征求”⑥王廣峰：《黨代會常任制的兩次實踐過程比較研究》，《理論與改革》，2013年第4期。等。

第三，建立黨代表視察、調研制度。黨代表除了注意日常生活中了解黨員和群眾的呼聲以外，還需要在遇到重大問題時，或者定期展開視察和調研。特別在黨的代表大會召開之前，通過這種視察和調研可以提高議案的針對性和時效性，也為提高黨代表大會的效率奠定基礎。同時在日常生活中，各級黨委也可以組織黨代表就本地區的重大問題或黨建工作展開視察和調研，以為各級黨組織的決策提供參考意見。

第四，建立黨代表評議、質詢制度。為了進一步鼓勵和促進黨代表作用的發揮，上級黨委組織部門可以每年定期組織黨的代表對下級黨委班子成員進行一次測評，測評的結果作為考核干部的依據，測評的內容可以根據不同地區實際情況確立測評指標。同時對于群眾和黨員關心的熱點問題，有10名黨代表聯名的可以向當地黨委以及所轄區內的各級黨組織提出質詢。對于黨代表的質詢，相關部門應高度重視，并給予積極的回應，誠懇地解答，對于涉及自身的錯誤要限期加以整改。

（四）完善黨的代表大會常任制的試點工作

第一，切實加強領導，確保黨代會常任制的正確方向。首先，進一步統一思想認識，消除部分同志思想疑慮，通過自上而下的宣傳，教育黨員干部群眾弄清實行黨代會常任制的重要意義，在思想上提高認識，尤其是要進一步統一各級黨委的思想，不能把黨代會常任制僅僅定位在黨委的“參謀”和“耳舌”或在黨委領導下的一個反映黨員群眾意見的渠道，更不能因為實行黨代會常任制增加了工作量，而對這項工作不積極、不主動。其次，在目前黨代會常任制已經試點多年，并且已積累了一定的實踐經驗的情況，中央有必要在總結各個地方實踐經驗的基礎上，進一步規范試點行為，出臺一個市、縣、鄉（鎮）黨代會常任制工作相對完善、比較規范的指導性意見，這不僅有利于進一步規范和指導地方實踐，也有利于避免“基層鎖定”的格局等問題的產生。

第二，進一步探索和完善黨的代表大會常設機構。為了保證黨代會在閉會期間依然能發揮其應有的作用就需要設立常設機關。黨代會常設機構是從屬于黨的代表大會的機構，其權力來自于黨代會。在對其授權的環節，應該結合黨代表選舉的成功經驗，建立健全其組成人員的科學選任體制。同時為了實現黨代會常任機構對黨委會的監督，還必須建立相應的制度體系和權力運作架構。其中雅安的做法值得借鑒?？梢詫Ⅻh代會下設的三個委員會，即監察委員會、發展委員會、代表委員會，建立三者之間權責明確、分工合理的權力運行框架。其中，監督委員會的職責是監督黨委、紀委對黨的路線、方針、政策的貫徹落實、對嚴肅黨的紀律的落實情況；發展委員會主要負責本地區的經濟社會發展的工作；代表委員會負責黨的代表產生、選舉、代表權利的保護等工作。當然，與此相適應的，也要對現行的黨內權力架構進行調整。如將現行紀委的監督權力和職責與監察委員會進行明確劃分。監督委員會側重對貫徹執行黨的路線、方針、政策情況進行監督，對重大問題決策進行監督，對本級黨的領導機關整體作風情況進行監督。紀委側重于特別是調查處理黨組織和黨員違紀案件等方面的工作。

第三，正確處理黨代會、全委會以及常委會之間的關系。在黨代會常任制機構設立起來的條件下，正確處理黨代會、全委會以及常委會之間的關系，便成為黨代會常任制試點必須要加以解決的問題。對此，椒江區在很長一段時間的做法是取消常委會，減少一個層級，目的是為了有利于發揮黨的代表大會和委員會的作用，同時提高效率?！皩嵺`證明，這樣做也的確一定程度地解決了黨內權力縱向失控的問題?！雹偻蹰L江：《黨代會常任制理論與實踐探索：臺州黨代會常任制》，北京：中共中央黨校出版社，2007年版，第269頁。后來，湖北羅田也學習了這一做法。但這里還有個關鍵的問題，即黨的委員會的人數設置問題，人數太少，使權力更為集中，人數太多，又會造成意見分散。從試點情況來看，椒江區委員會人數在一直12-17人之間浮動，而羅田縣委員會也大致在15人左右，這實際上是一個擴大化的常委會，并且委員會制與黨章規定也存在著抵觸，因為現行的黨章仍規定了黨代表大會、委員會、常委會三級權力設置。正因為如此，2006年椒江區又再次恢復了常委會，這種改革的“反復”表明當前黨代會常任制試點面臨的困境和瓶頸。筆者認為，浙江淑江和湖北羅田在探索的方向上是正確的，改革要向縱深推進一方面離不開中央的支持和指導，包括如上所說的出臺指導性的意見，以此進一步提高黨代會常任制試點的“法理”依據；另一方面，在實踐中要堅定推進黨代會常任制的決心，并積極探索保證黨代會常任制有效運作的制度體系。