著眼應對多種安全威脅 調整國防動員等級劃分

鄭 彪 梁克勇 劉世陽

著眼應對多種安全威脅 調整國防動員等級劃分

鄭 彪 梁克勇 劉世陽

科學的國防動員等級劃分是保障國防動員高效實施的重要舉措。針對我國現行國防動員只粗放劃分為總動員和局部動員兩個等級存在的弊端，應著眼更加有效應對多種安全威脅特別是非戰爭安全威脅，將局部動員細分為“四個等級”“四級響應”，同時加強相關體制機制法制建設，增強國防動員的針對性和時效性。

國防建設 軍事制度 國防動員 動員等級

作者：鄭彪，廣東省陽山縣人民武裝部部長，上校；梁克勇，國防大學碩士研究生，中校；劉世陽，廣東省陽山縣人民武裝部政治委員，上校

國防動員等級劃分是指國家根據可能面臨危機的類型、規模將國防動員劃分為不同的等級，使每個動員等級對應若干類型和規模的危機，當危機發生時啟動與之相應的動員等級，以增強國防動員保障的針對性和時效性。當代國家安全威脅的內涵與外延發生了深刻變化，適應國家和軍隊應對各類安全威脅的需要調整國防動員等級劃分，保障動員潛力有序、靈便、高效轉換，應成為國防和軍隊改革的有機組成部分。

一、當前國家國防動員等級劃分及存在問題

目前，我國實行的是兩個等級動員?！吨腥A人民共和國國防動員法》第八條明確：國家的主權、統一、領土完整和安全遭受威脅時，全國人民代表大會常務委員會依照憲法和有關法律的規定決定全國總動員或者局部動員，國家主席根據全國人民代表大會常務委員會的決定發布動員令。這表明我國國防動員由全國總動員和局部動員兩個等級組成，國防動員實施只由國家最高權力機關的常設機構依照憲法和有關法律的規定作出決定，并由國家主席發布，其他國家機關既無權力來代替，也不能通過授權來獲得。這個法律規定雖然最大程度約束了權力機關對國防動員實施的隨意性，有力地保障了人民群眾和地方政府的利益，卻使國防動員失去了靈活性、便捷性，不適應應對非傳統安全威脅多樣性、突發性的特點，無法滿足非戰爭軍事行動應急性、便捷性的需要。盡管《國防動員法》第九條也規定，國家的主權、統一、領土完整和安全遭受威脅必須立即采取應對措施時，國務院、中央軍事委員會可以根據應急處置的需要，采取本法規定的必要的國防動員措施，同時向全國人民代表大會常務委員會報告，從而賦予國務院、中央軍委靈活處置權，但實施層級仍然是國家層面的，決定實施國防動員的權限過高，無法根據應對非傳統安全威脅的需要應急決策實施。國防動員等級劃分的粗放性難以滿足分級動員和精確動員能力建設的要求，不利于維護總體國家安全。非傳統安全威脅爆發突然節奏加快進程縮短，受到威脅時，必須立即應對，如果按照現有程序規定由最高權力機關會議決定，組織國防動員實施，就可能貽誤戰機，造成被動，導致嚴重后果。

二、改進我國國防動員等級劃分的基本構想

根據我國國情軍情，國防動員可在現有總動員和局部動員兩個等級的基礎上，將局部動員從高到低依次劃分為中央、省、市、縣四級動員。行業部門參照國家應急管理分類辦法，按照事件性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，分為一級（特別重大）、二級（重大）、三級（較大）和四級（一般）4個動員響應等級。即將我國國防動員等級劃分為總動員、局部動員2個層級，局部動員細分為中央、省、市、縣4個等級；行業部門根據事態情況劃分為一級（特別重大）、二級（重大）、三級（較大）和四級（一般）4個等級。國家通過法律賦予各級國防動員委員會一定的動員權限，明確動員活動有關事項，保證每個等級有其合理的“寬度”和“維度”，使每個動員等級都能動員充足的社會資源保障危機處置行動；賦予行業部門根據地方動員需要，在行業職權范圍內，響應支持各級國防動員委員會的動員，配合地方實施國防動員。各級動員等級適用于應對各行政區域和行業范圍內的非傳統安全威脅動員以及軍隊在本行政轄區遂行非戰爭軍事行動的國防動員，如反恐維穩和應對地震、火災、水災以及其他公共災害。各級動員的決策權在本級國防動員委員會，決定權在其上一級國防動員委員會。由主導行動的軍隊或地方政府提議，本級國防動員委員會根據控制事態需要作出決策，報請上一級國防動員委員會批準?？鐓^域國防動員，由相關事發地任何一方報請上一級批準啟動后，事發所在區域統一組織實施。行業部門根據事發地國防動員決策和組織實施情況，統籌予以動員支持。按照行政等級劃分國防動員，能夠較好地適應軍地共同應對非傳統安全威脅和非戰爭軍事行動的特點規律。

三、創設實施分級國防動員的現實條件

國防動員分級決定與實施，特別是將局部國防動員決策權限賦予地方各級國防動員委員會，是一項體制性、政策性很強的工作，面臨環境復雜、政治敏感、任務多元等問題。要正確實施分級國防動員，必須建立健全法規制度，完善決策、執行、監督體制機制。一方面，要配套完善分級動員法律法規。按照“國家統一主導、軍地互提需求、雙方共同落實”的指導原則，修訂完善《國防法》《兵役法》《國防動員法》《國家突發事件應對法》等，制定配套的《國家緊急狀態法》《非戰爭軍事行動法》等，從法律上賦予各級國防動員委員會實施分級動員的職權，明確各級國防動員委員會和軍地各相關部門的權利、職責和法律責任，規范動員程序、時機、方式和任務等。規范不同動員對象在不同動員等級下的權利和義務，重點針對動員決策權限下放可能引發動員決策隨意、動員使用偏離政治目的等情況，明確分級動員中軍地各相關部門在決策、執行、監督等活動中的權利、義務和法律責任，減少分級動員可能造成的負面影響，切實維護動員的政治性、權威性、嚴肅性。針對分級動員對象利益保障需要，細化相應的物權征用利益保障法規，明確相關補償、獎懲措施，調動和保護動員對象的積極性、自覺性，培育強烈的國防動員意識，以保障分級動員有效實施和健康發展。另一方面，要建立健全分級動員組織體制。整合現有各級國防動員委員會和應急管理機構，擴充國防動員委員會部門，將所有政府業務部門根據其職能情況，賦予相應的國防動員職責，建立具有一定權威性的分級國防動員機構，以適應分級動員需要。特別是局部動員中，中央、省、市、縣四級動員機構是國家戰爭國防動員的主體，也是非戰爭軍事行動國防動員的主體，相應各級黨委政府又是動員受益的主要對象，應當根據動員決策、協調、執行的需要，設置上下一致、權責統一、功能齊全的各級國防動員委員會，以適應軍地共同應對非傳統安全威脅和遂行非戰爭軍事任務的需要。在各級人民代表大會及常務委員會設置國防動員監督機構，加強各級國防動員委員會活動的檢查督導，確保分級國防動員的正確實施。同時，結合我國軍地管理體制機制的實際，進一步完善分級國防動員運行機制，使軍地在分級動員管理上形成相互監督，維護分級動員的嚴肅性和權威性。

［1］ 中華人民共和國國防動員法［M］．北京：中國民主法制出版社，2010年．

［2］中國軍事百科全書（第二版）（國防動員分冊）［M］．北京：中國大百科全書出版社，2007年．

［3］ 任民．國防動員學［M］．北京：軍事科學出版社．2008年．

［4］ 張羽、孟強．淺議國防動員等級制度［J］．國防，2003（9）．

［5］ 萬福臨、王剛．建立國防動員等級制度需辯證把握的六個關系［J］．南京政治學院學報，2010（5）．

（責任編輯：徐永漢）

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