淺論完善我國軍事法規體系

楊美樂

淺論完善我國軍事法規體系

楊美樂

完善我國軍事法體系是建立社會主義法治國家、建設現代化國防和軍隊的客觀要求。目前，我國軍事法規體系建設處于理論研究深入但實踐突破有限，體系正在構建但功能發揮有限的狀態。完善我國軍事法規體系，應當從構建科學規范的體系結構形式、體系內容、法律文件名稱等方面入手，并在強化法律保障意識、盤活既有法律資源、重視法律文件的規范化和系統化等方面多著力。

國防法制 軍事法規 體系建設

作者：楊美樂，西安政治學院研究生管理大隊，少校

新的歷史時期，進一步完善我國軍事法規體系，對建設現代化國防和軍隊，確?！澳艽蛘?、打勝仗”要求的落實，提升我軍核心軍事能力、實現強軍目標都具有重要意義。

一、完善軍事法規體系的必要性

建立社會主義法治國家的本質要求。法治是人類文明進步的重要標志，法治國家是現代國家的發展趨勢。武裝力量是國家政權的重要組成部分，也是國家主權的重要象征。法治國家進程的推進，相應地要求建立和健全軍事法律制度及其相應的法律規范。

建設現代化國防和軍隊的內在需要。當前，我國社會發展和體制改革進入攻堅期，國防和軍隊建設也面臨各種機遇和挑戰。推動國防和軍隊科學發展，轉變戰斗力生成模式，推進國防和軍隊體制改革，建設法治軍隊，既是新世紀、新階段提出的新要求，又是國防和軍隊建設面臨的重要課題和重大任務。

軍隊執行多樣化任務的客觀要求。除執行傳統任務外，我軍還將參加國際救援、聯合國維和、跨國聯合軍演、護僑撤僑、遠洋護航等非戰爭軍事行動。軍隊執行多樣化任務，特別是參加涉外非戰爭軍事行動，要做到有法可依和于法有據，既是國際慣例也是建設法治國家的要求。

國內外的經驗總結和一貫做法。從戰時的紀律維護到和平時期軍隊建設的規范，法規始終發揮著重要作用。軍事法律制度和法律規范是對軍事活動基本規律的揭示和總結。法為先聲、法律先行，已成為各國采取軍事行動前或在事后及時進行立法宣示的通行做法。

二、我國軍事法規體系現狀

我國軍事法規體系的現狀可以用兩句話概括：理論研究深入，但實踐突破有限；體系正在構建，但功能發揮有限。一是軍事立法相對滯后。高層立法空白多，決策層軍事組織規范稀缺；法律規范空白盲點較多，補充和修改不及時；立法技術較粗糙，法律規范的穩定性較差。二是立法體制不完善。立法主體和立法權限劃分過于原則，關系不夠順暢，立法權范圍界定不夠清晰。立法程序執行不夠規范嚴謹，存在越權立法傾向，軍事規章以下層面表現更甚。三是未形成規范體系。法規體系的結構在嚴密性、協調性和統一性方面還有差距；法律規范的內容不夠集中統一，銜接不夠緊密；法律規范的名稱不規范，不統一。存在這些問題的主要原因是：

觀念上有誤區。一是此法與彼法的誤區。這里主要是指對依法治軍的“法”與作戰命令的“法”的關系認識存在誤區，不能正確處理一般與特殊的關系。持這種觀點的人認為在部隊開展依法行政、依法管理，會影響部隊的思想穩定，影響部隊執行作戰命令及完成任務。這是一種戰時思維的延續。我們強調在和平時期軍隊建設和活動要依法進行，并不妨礙執行命令，也沒有取代和否定作戰命令以及緊急情況下指揮員的臨機處置權。指揮員出于“軍事必要”所采取的臨機處置，只要沒有違反現行法律規范，在緊急情況下是允許的。

二是加強軍隊政治建設與法治的誤區。有人認為強調法治，會削弱黨對軍隊絕對領導的原則，或者認為加強軍隊政治建設也會妨礙法制化。這些認識的根本原因在于，把加強軍隊政治建設錯誤地等同于人治。首先，政治工作是我軍的生命線，也是我軍的優良傳統和經驗總結，它是保證軍隊集中統一的根本條件。其次，在依法治國條件下，加強軍隊法制化建設，就是將黨對軍隊絕對領導的根本原則用法的形式固定下來，從制度上、法律上保證黨對軍隊的絕對領導。再次，黨的路線、方針和政策與軍隊法制化在本質上是一致的。加強軍隊法制化建設，把黨對軍隊的絕對領導和法治結合起來，發揮法律所固有的規范性、穩定性、公開性、強制性等功能，使黨關于國防和軍隊建設的方針政策上升為國家意志，轉變為法的形式，有利于保證黨對軍隊的絕對領導具體、連續和穩定。

三是目的與手段的誤區。有人把依法治軍的“法”當成手段和工具，而非目的，這不僅與依法治軍的理念背道而馳，而且對建設法治軍隊也不利。依法治軍代表一種建軍、治軍的新思想和新理念，是大趨勢。依法治軍是與正規化、精細化和集約化相聯系的，其目標是使武裝力量建設走上法制化軌道，反對的是人治。而且，依法治軍也是實現我軍現代化目標的一個基本條件。

四是軍法化的誤區。有人一提到軍隊行動，包括軍隊執行多樣化軍事任務，就表現為一種慣性思維，認為缺少法律依據和法律保障，強調要盡快完善立法。這種誤區背后的原因有二。首先，缺乏用法律原則解決問題的意識。通常情況下，法律的超前性不足，它和社會現實之間有一定的時差，這時法律原則就要發揮作用，這也是法律原則的價值之一。隨著社會的進一步發展，原則也可逐步過渡到法律規范。其次，缺乏運用一般法解決問題的意識。通常情況下，包括解決軍地互涉問題，普通法之中就有依據可循。也可以通過軍事立法，進行小范圍補充和修整，沒必要搞“小而全”的專門立法，浪費法律資源。這就涉及立法原則問題，即在軍地互涉領域，是依照普通法的模板專門立法，還是以某一普通法為母法，制定相應的“執行法”。當然，對涉及軍事專門領域的問題，可以根據相關法律規定進行專門立法。

理論上有爭議。一是法律部門和法典化的爭議。這種爭議強調軍事法是國家法律體系中的一個獨立法律部門，軍事法規也應法典化。法律制度和規范橫跨多個法律部門和法律部門由若干性質相同或相近的規范性法律文化組成，是允許的，也是客觀存在的。如我國法律體系中目前還沒有軍事法律部門的劃分。對于法典化也同樣如此，民事法律規范至今也未法典化。美國軍事法律法典化是有歷史淵源的。它屬于普通法系，大部分社會法是不成文法，軍事法是后來應時代要求（包括兩個法系之間的趨同化）而生，形成了軍事法規法典化之特色。法律部門和法典化是法治國家和立法完善的一個標志，但更重要的是法律規范本身的完善和科學化以及立法技術的成熟。

二是急于建成軍事法規體系的爭議。軍事法規體系的現行概念和模式是依據國家法律體系的特征來描述的，其實這是一個追求有形與無形的爭議。建立法規體系，既是一個緩慢過程，又是一個有時序要求的過程，其前提是國家法律體系以及法律制度的成熟和完善。我國軍事法規的發展現狀尚未達到建立有形軍事法規體系所要求的程度。法律部門的構成要素是法律制度及法律規范，從實際出發，對目前軍事法規體系的定義也應描述為“由一國實然的全部軍事法律制度及法律規范構成的有機統一整體”。

三是軍事立法權范圍的爭議。軍事立法權的范圍是指軍事立法主體依據憲法和法律，可以或應當事實上在多大范圍行使軍事立法權。具體包含：首先是指軍事立法權應當達到何種界限，其次是指軍事立法權不能超出何種界限。軍事立法權限的劃分是以國家的立法體制為依據和基礎，立法權范圍的爭議，實質是權力、權利、義務分配的爭議。

實踐中有困擾。一是政法體制方面的因素。我國政法體制改革，包括其核心內容司法改革都還在進行中。這種改革受到政治體制改革的進程、人的觀念和意識的作用，也受到國家歷史傳統和習慣以及社會、經濟、文化發展等許多因素影響，這種現實決定了政法體制改革不可能一帆風順。

二是軍事法律監督還不完善。軍事法律監督機制的建立和完善是軍事法規全面、有效執行的必要條件，也是實現依法治軍的重要“抓手”。我國軍事法律監督上的不完善，包括軍事法律監督意識淡化、監督主體設置不合理、軍事法律監督機制不配套等問題的存在，使得軍事法律監督運行機制難以有效運行。軍事法律監督功能較弱，難以對軍事法規的制定和實施形成有效保障。

三、完善我國軍事法規體系的構想與建議

（一）我國軍事法規體系的構想。體系的結構形式。從制定主體看，我國的軍事法律制度和法律規范由軍地兩條線組成。我國軍事法律規范的形式，從內容來源上看，有溶于憲法、普通法和純軍事法的形式；從結合方式上看，有合體形式和獨體形式。而且，考慮到軍事領域的特殊性、我國軍事法規的現狀和未來的發展趨勢，軍事法規體系結構不可能是法律部門以一部法律或法典為軸心建立的單一模式。即，軍事法規體系中的法律部門不應片面強調和注重軍法化形式或者法典化形式。

體系的內容。我國現有軍事法規體系由國防法律制度、軍事行政法律制度、軍事刑事法律制度、國際安全保障和武裝沖突法律制度四部分組成。隨著我軍執行多樣化軍事任務增多，軍地互涉關系更加深入和復雜化，可考慮增加“軍事行動法律制度”內容。將“軍事刑事法律制度”修改為“軍事司法制度”，因為軍事刑事法律制度的涉及范圍較窄。而且，我國現有軍事刑事法律制度，從實體上看，法律規范僅限于《中華人民共和國刑法》，內容也僅針對軍職人員和其他公民危害國防利益的情形，對于軍隊在涉外行動中的刑事問題，我國軍事立法實踐則鮮有涉及。

法律文件的名稱。從軍地兩條線看，我國現有軍事法規的名稱有法、條例、條令、大綱、規定、決定、辦法、協定、規則、綱要、手冊、規范、標準、意見、通知、原則、要求、教程、教范等多種。這些名稱用語在軍內立法的使用中不夠統一，名稱的表述也不夠規范。軍事法規動力淵源表現在兩個方面：一個是社會普通法牽引，包括國際法層面；另一個是軍事實踐領域面臨的現實問題推動。軍內立法權主體包括中央軍委、各總部、各軍兵種和軍區三個層次。軍內立法的種類可分為社會普通法“執行法”類、軍事法規“執行法”類和軍事單行類，進一步可細分為行政類、作戰類、司法類、涉外類、技術類?；诖?，可設想：一級名稱用條例、條令，其中司法類為規定，涉外類為辦法，技術類為規范或標準。二級名稱有規定、細則、意見。三級名稱有規則、手冊、決定。而且在一級名稱用語中可將管理類的稱為條例，作戰類的稱為條令。

（二）幾點建議。一是強化法律社會化保障意識。思想是行動的先導，一切改革都始于觀念的變化。強化法律社會化保障意識，既體現了觀念，也體現了法律資源意識。強化法律社會化保障意識，就是在法律適用中應盡可能擴大和拓展現行法規的使用范圍，用盡現有的法律依據，保證資源充分利用。要反對“小而全”的思想和法律上的“重復建設”行為，節約法律資源，維護和保證法律的權威性和統一性。

二是立新法要慎重。任何事物，在成長初期都有一個從不成熟到成熟、從亂到治的過程。立法須慎重，軍事領域也是如此。在軍事立法中應以用盡“現行法資源”為前提，如還缺少法律依據，可以按“法層”修改確定原則、急用先立允許試行、成熟完善后再頒布單行法的思路進行。而且，在立法中還應關注正在起草中的、修改中的和已列入立法規劃中的“準法律”。

三是重視法律文件的規范化和系統化。法律文件的規范化和系統化，是現代管理理念在法律領域的體現，它強調既要加強立法工作，又要重視法律管理。法規產生于不同主體和事物的不同方面，如果沒有統一的規格和標準，就會出現混亂、矛盾和脫節等弊端；如果不適時地進行整理和修訂，其中過時的、相抵觸的和不一致的地方，將使人無所適從，給法的施行帶來障礙，從而影響法律體系的一致性以及整個法制的統一性和權威性。

（責任編輯：鄭 寧）

E26

A

1002-4484（2014）-11-0069-03