棉花、大豆目標價格改革政策解讀

（國家發展與改革委員會）

棉花、大豆目標價格改革政策解讀

（國家發展與改革委員會）

按照中央1號文件要求和國務院部署，2014年啟動新疆棉花、東北和內蒙古大豆目標價格補貼試點。經國務院批準，國家發改委會同財政部、農業部于4月5日和5月17日先后向社會公布了2014年棉花、大豆目標價格水平，棉花為19 800元/t，大豆為4 800元/t。

1 棉花、大豆目標價格改革試點的主要內容

目標價格政策是在市場形成農產品價格的基礎上，釋放價格信號引導市場預期，通過差價補貼保護生產者利益的一項農業支持政策。目標價格改革試點的主要內容包括：一是在全國范圍內取消棉花、大豆臨時收儲政策，政府不干預市場價格，價格由市場決定，生產者按市場價格出售棉花、大豆。二是對新疆棉花、東北和內蒙古大豆實行目標價格補貼，種植前公布棉花、大豆目標價格。當市場價格低于目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價，對試點地區生產者給予補貼；當市場價格高于目標價格時，不發放補貼。三是完善補貼方式，目標價格補貼額與種植面積、產量或銷售量掛鉤。

2 開展目標價格改革試點的意義

改革開放以來，我國堅持推進農產品市場化改革，陸續放開了大部分農產品價格，2004年全面放開了糧食市場和價格。農產品價格放開后，為保護農民利益，穩定農業生產，2004年以來，國家對主產區稻谷、小麥實行最低收購價政策。2007年以來，先后對主產區玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等實行臨時收儲政策。當主產區市場價格低于最低收購價格或臨時收儲價格時，由國家指定企業直接入市收購，引導市場價格回升。

最低收購價和臨時收儲政策實施以來，國內糧食價格穩步上升，棉花、油料、食糖價格總體高位運行，有效地調動了農民種植積極性，保持了主要農產品生產基本穩定，糧食產量實現“十連增”，農民收入實現平穩較快增長，為穩定物價總水平、保持國民經濟持續較快發展起到了重要支撐作用。

最低收購價和臨時收儲政策將國家對農民的補貼包含在價格之中，是一種“價補合一”的直接價格支持政策。這種政策能夠有效實施的前提條件是國內市場價格低于國際市場價格。近兩年來，一方面，國際市場農產品價格大幅走低；另一方面，國內主要農產品價格在最低收購價和臨時收儲政策的支撐下高位運行，國內價格由以往低于國際市場轉為高于進口成本。由于上述前提條件的變化，實施直接價格支持政策面臨新的困難和挑戰，特別是產業鏈長、受國際市場影響大的棉花、大豆等農產品矛盾尤為突出。2013年，我國棉花、大豆臨時收儲價格分別為20 400元/t和4 600元/t，而進口完稅成本分別約為15 580元/t和4 060元/t，比國內臨時收儲價格分別低4 420元/t和540元/t。由于國內價格大幅高于進口成本，市場主體不愿入市收購，國家收儲壓力急劇增加，棉花收儲量超過總產量的90%，上下游價格關系扭曲，市場活力減弱，不利于整個產業鏈的持續健康發展。

開展目標價格改革試點，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，目的就是在保障農民利益的前提下充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，將價格形成交由市場決定，以促進產業上下游協調發展。一是政府不干預市場價格，企業按市場價格收購，有利于恢復國內產業的市場活力，提高國內農產品的市場競爭力。二是將政府對生產者的補貼方式由包含在價格中的“暗補”變為直接支付的“明補”，讓生產者明明白白地得到政府補貼，這有利于減少中間環節，提高補貼效率。三是充分發揮市場調節生產結構的作用，有利于使效率高、競爭力強的生產者脫穎而出，提高農業生產組織化、規?；潭?，激勵農業技術進步，控制生產成本。

當然，開展目標價格試點也會對一些企業帶來挑戰。如臨時收儲期間，軋花廠收購加工的棉花可以直接賣給國家，不需要承擔市場風險。然而在新的形勢下，這些企業需要直接面向市場，自行尋找下游用戶并承擔市場價格波動風險。但這也是市場經濟條件下的正常情況。

3 確定目標價格的方法及目的

試點階段采取生產成本加基本收益的方法確定目標價格水平。之所以采用這一方法，是在立足當前農業生產實際的基礎上，統籌兼顧保護農民利益和更多發揮市場作用等因素確定的。一是可以更好地保護農民利益。生產成本加基本收益的方法，可以較好地適應現階段我國農產品生產成本剛性上升的實際情況。無論市場價格和生產成本如何變動，都可以保障農民種植不虧本、有收益，防止生產大幅滑坡。二是有利于發揮市場機制作用。市場活動天然有風險。農民是市場經濟的主體，在通過市場獲得收益的同時，必然也要承擔市場波動的風險。在大多數行業，市場風險都是由市場主體全部承擔的，考慮到農業生產的特殊性，國家應該對少數重要農產品生產給予適當保護，但也不能由國家承擔全部市場風險。因此，目標價格只保證農民獲得基本收益而不是全部收益，當市場價格下跌時，農民也要承擔部分收益下降風險，真正發揮市場機制作用，引導農民合理調整種植結構，提高農業生產競爭力和抗風險能力。

4 目標價格公布的時間及標準

試點階段目標價格每年確定一次，以便根據試點情況變化及時作出調整。目標價格在作物播種前公布，以向農民和市場發出明確信號，引導農民合理種植，安排農業生產。試點地區同一品種目標價格水平都是一致的，新疆全區實行統一的棉花目標價格，東北三省和內蒙古實行統一的大豆目標價格。

5 監測和確定棉花、大豆市場價格的方法

當市場價格低于目標價格時，國家啟動目標價格補貼。與目標價格對應的棉花、大豆市場價格，為采價期內全?。▍^）平均市場價格。

5.1 采價環節

采集到廠（庫）價格作為市場價格，即棉花采集軋花廠收購籽棉的價格，大豆采集糧食收儲企業、大豆加工企業收購大豆的價格。之所以不采集地頭價格作為市場價格，主要是由于農民在地頭直接出售的農產品，水分、雜質含量差異較大，難以找到代表品，所采集的價格懸殊較大，難以保證價格數據的代表性和準確性。

5.2 價格指標

棉花市場價格為軋花廠收購的籽棉折皮棉價格。有關部門根據監測的籽棉價格、棉籽價格、衣分率等指標，按以下公式計算籽棉折皮棉價格：

籽棉折皮棉價格=[籽棉價格-棉籽價格×（1-衣分率）]/衣分率+加工費用

衣分率是指軋出的皮棉重量占籽棉重量的比例，即籽棉產皮棉率。

大豆市場價格為試點地區各?。▍^）國標中等大豆到庫（到廠）收購價格。

5.3 采價期

采價期為農產品的集中上市期，其中棉花為當年的9—11月，大豆為當年10月—次年3月。根據歷史經驗，在實施臨時收儲前，采價期棉花、大豆的交售量分別達到全年交售量的85%、80%左右，基本能夠代表試點地區的實際出售價格。

5.4 核定方法

市場價格由國家發改委會同農業部、糧食局、供銷總社等部門共同監測，按省核定，一省一價。即市場價格按監測的全?。▍^）平均價格水平核定，不是指單個農戶的實際出售價格。

6 目標價格補貼對象及補貼方式

目標價格補貼對象是試點地區種植者，總的原則是多種多補、少種少補、不種不補。

補貼發放分兩步進行：一是采價期結束后，如果市場價格低于目標價格，中央財政按照目標價格與市場價格的差價和國家統計局統計的產量，核定對每個試點?。▍^）的補貼總額，并將補貼額一次性撥付到試點地區。二是試點?。▍^）根據實際情況制定具體補貼辦法，負責將中央撥付的補貼資金及時、足額發放到種植者手中。

由于與目標價格對應的市場價格是一個平均價格，所以農民領到的補貼也是按照目標價格與市場平均價格的差額計算的。如果農民賣出的價格高于市場平均價格，實際得到的收入就會多一些。因此，要盡可能提高農產品品質，并努力把握市場節奏，爭取將產品賣個好價錢。

7 目標價格補貼與現行農業補貼的區別

區別一是現有涉農補貼大多按照計稅面積發放，與是否種植和種植何種農作物不掛鉤，是普惠制補貼；而目標價格補貼要與作物實際種植面積或產量、銷售量掛鉤，多種多補，不種不補。二是現有補貼相對固定，只增不減，年年發補貼；而目標價格補貼要與市場價格掛鉤，只有當市場價格低于目標價格時才發補貼，所低價格越多，補貼越多。