廣西集體林權制度改革后森林資源保護管理探討

曾春陽，譚一波，韋昌游

(1.廣西壯族自治區林業勘測設計院，南寧 530011； 2.廣西壯族自治區林業科學研究院，南寧 530002；3.融安縣林業局，廣西 融安 545400)

廣西集體林權制度改革后森林資源保護管理探討

曾春陽1，譚一波2，韋昌游3

(1.廣西壯族自治區林業勘測設計院，南寧 530011； 2.廣西壯族自治區林業科學研究院，南寧 530002；3.融安縣林業局，廣西 融安 545400)

針對廣西集體林權制度改革實施后，森林資源管理存在采伐制度不完善，公益林經營與補償脫節，林農個體經營與林業產業化發展相矛盾，林權流轉制度不健全，森林資源安全風險加大等問題，提出了嚴格采伐限額管理，完善公益林管理經營機制，構建新型林業合作組織關系，建立健全林權流轉體系，加強森林資源保護體系建設等措施。

集體林權制度改革；森林資源；保護

引言

集體林權制度改革(以下簡稱“林改”)作為我國林業發展的一次重大變革，是現代林業適應當代社會政治、經濟發展的歷史性轉變[1]。廣西于2011年底基本完成了林改，林改充分調動了廣大林農發展林業的積極性，解放了林業生產力，盤活了森林資源，激發了農村經濟活力。但由于林地、林木所有權和經營權的細化，經營主體的多元化等，對森林資源保護管理產生了深刻的影響[2-4]。因此，根據廣西的實際情況，就林改后森林資源保護和管理面臨的形勢、問題和對策進行一些探討。

1 集體林權制度改革基本情況

2007年4月，廣西欽北區、武鳴縣開始進行廣西林改試點；2008年10月，廣西成立以自治區政府、黨委主要領導人和林業廳主要領導為主要成員的林改領導小組；2009 年2月，廣西14個地級市全面啟動林改工作,防城港、北海、欽州等27個試點縣全面開始林改[5-6]。2008 年，廣西完成了9.47萬hm2確權任務，為林改工作積累了一定的經驗；2009 年，廣西完成確權面積467.8萬hm2，完成林權證發放面積247.2萬hm2；2010 年，廣西累計完成確權面積1226.7萬hm2，累計完成發放林權證面積1013.3萬hm2；2011年，廣西累計完成確權面積1326.7萬hm2；累計完成發放林權證面積11273.9萬hm2，總體確權發證率為95.1%[7]。經過多年的努力，廣西林改工作的各項指標均達到國家要求的驗收標準，基本上完成了廣西林改的主體改革任務。

2 林改后森林資源保護和管理存在的問題

2.1 采伐制度不完善，指標分配不合理

現行的森林采伐制度主要指采伐限額制度，根據《森林法》的規定，農村集體組織或個人需要采伐林木時，必須經過林業主管部門審批后取得采伐證。廣西有著優越的自然條件，為全國最大的木材生產基地，同時廣西有著眾多的木材加工企業，隨著木材加工企業產能的不斷增加，使得資源消耗量逐年上升。當森林限額采伐指標與市場需求的不一致時，森林采伐制度的局限性日益凸顯。而現《森林法》等森林保護法規還不能有效地解決這些問題。

林改后，林木產權分配給各農戶后，各經營主體進一步得到了細化，加之各林業組織的成立后，經營主體呈現了多元化趨勢，因而，林業主管部門對采伐指標的分配比之以前更加困難。在實際分配中，林業主管部門對采伐指標的分配存在極大的主觀性，部分地方并不是按照消耗量小于生長量的原則，而是主觀上把采伐指標分配分配一些與林業主管部門廣西好的林農或者組織；還有地方為了體現所謂的公平公正，對指標采取抽簽方式進行安排，使得應該被采伐的成過熟林沒有被安排采伐，而有些沒到采伐時間中林齡反而被采伐，部分林業主管部門濫用了采伐限額的權利，同時也是森林不能得到科學的經營[8]。

2.2 公益林補償與經營脫節，農民積極性受挫

廣西地跨北熱帶、南亞熱帶與中亞熱帶，自然生態環境優越，多樣復雜，有著種類眾多的野生動植物資源，而這些資源大都位于受人類活動影響較小的公益林區，受保護的公益林區自然喪失了林地對林農所有產生的巨大經濟價值的機會，因而，對于公益林的保護將面臨著極大的挑戰。廣西林改后，商品林的管理日漸成熟，各林農收益增長幅度很大。廣西所占比例最大的桉樹、杉木、馬尾松三個樹種的年平均純收益，分別達到了(0.9～1.5)萬元/hm2，(0.75～1.35)萬元/hm2和(0.6～1.05)萬元/hm2。相比之下，廣西對公益林的管理也是分散到各林農主體，林農對公益林的經營管理負有責任，但是付出了與商品林一樣或者稍少的經營成本后，只能獲得國家或自治區每年固定、較少的補償，到目前為止，廣西集體林區國家級及自治區級公益林每年的補助均只有225元/hm2，與商品林的管理二者之間所獲取的經濟利益存在著巨大反差。這種經營機制嚴重打擊了農民的積極性，直接影響到公益林質量和建設的穩定。

2.3 林農分散經營和產業化集約經營相矛盾

對于林農來說，森林資源經營管理與所獲得的經濟收入是息息相關的，只有獲得更多的經濟收入，林農才會有更高的積極性去經營和管理森林。但從林業產業化經營的模式來看，只有產業化、集約化、規?；洜I才能把勞力、物資、資金等各種林業生產要素真正有效整合，有效降低生產單位運營成本。林改后，集體林確權后，原本相對集中的集體林被分山到戶，一塊地被多個主體所擁有[9-10]，由于林農技術、信息、資金等自身的原因，加之個體對經營模式、林業產業化思想認識上不足，林農個體自身容易產生單干的情況，難以形成產業化經營產生合力帶來的益處。林農個體自身經營產生出來的產品經營很難在市場配置中占主動地位，而這種各自為政的行為也阻礙了林業各生產要素的有效配置，一定程度上影響了廣西林業產業化集約經營。因此，如何有效解決林農分散經營和產業化集約經營將是林改后森林資源保護和管理的新的課題。

2.4 林權流轉制度不健全，林農權益受損

廣西集體林區大部分都是以桉樹、馬尾松、杉木為主的速生豐產林或者一般用材林，種植這些樹種的經濟效益可觀性，勢必進一步促進廣西林權的流轉。廣西于2011年完成林改后，林權流轉市場日益活躍，2012年林地流轉的面積為28.66萬hm2(數據來源于廣西壯族自治區集體林權制度改革統計表)，占累計完成登記發證面積11273.9萬hm2的0.25%。

目前，國家林業局還沒有出臺一部專門針對林權流轉的法律法規。在實際林權流轉工作中，交易雙方僅能參照《森林法》《物權法》和《農村土地承包法》等一些相關法律法規，而這些法律法規對于林權流轉的解釋過于籠統，實際操作性不強。而因為沒有專門關于林權流轉的法律法規的制約，林權交易存在著操作不統一、不規范的現象。

當前，在集體林地流轉過程中，很多林權流轉沒有經過審查和備案，沒有實行公開招標，沒有明確規定在流轉中各方的權利和義務，沒有聘請森林資源資產評估機構對林權進行公平公正的評估，更沒有一套公開透明的流轉方案。因而，交易雙方在交易時憑著主觀意識隨意估價，甚至討價還價，林農往往因為信息不暢等原因在交易中處于弱勢一方，在林權交易中，林農利益在一個沒有公平的環境中受到損害，即使在林農知道其自身利益受到損害后，其訴求也因沒有相關法律作為支持而無法滿足。

2.5 森林資源安全風險加大

森林在自然生長過程中，森林防火、林業有害生物、林木偷盜等問題不容忽視，因此，森林資源的經營管理存在著一定的風險性，經營主體的多元化使得森林資源管理的風險進一步加大，林農由于受到自身思想認識、資金、技術等方面的制約，其抗風險能力較差，林改后森林資源安全風險加大[11-13]，其主要體現在以下幾個方面： 一是森林防火形勢嚴峻。隨著林改后林農對落實到戶的山頭地塊進行自主經營，林農不經審批而隨意煉山，火源分布廣且難以有效管控。二是林業有害生物防治難度有所增加。林業有害生物具有一定的流行性和擴散性，一旦大面積流行和擴散后再防治難度明顯要加大，因此，必須在爆發初期就加以控制，林改后林農自主經營，各級林業主管部門很難有效監控，往往要等到大面積爆發后才有所警覺。三是有害生物檢疫工作難度加大。林權的多次流轉、多元化的經營主體使得使用含有有害生物的種子、苗木的現象增多，增加了林業主管部門對森林植物的檢疫工作難度。

3 森林資源保護管理的對策

3.1 嚴格采伐限額管理

森林采伐限額制度的實行，很好的對森林資源從源頭上進行了保護管理，是森林資源管理的一項重要措施，它對森林資源的消長平衡起到了十分重要的作用，但隨著森林分類經營、林改等政策的實施后，森林資源采伐限額制度也凸顯出了一定的矛盾。一是廣西可先通過對部分區縣進行試點，對公益林和商品林進行森林采伐限額分類管理，人工商品林可采取一定的靈活性，生態公益林和天然林則要嚴格控制。二是在保證森林資源消長平衡的基礎上，對于不同的經營主體，采取一定的靈活措施，一方面滿足當地對木材資源的需求，另一方面維持本地森林資源的可持續發展。三是靈活實行采伐限額的結轉制度。當前，各分類別的采伐限額指標是不能相互進行結轉的，在實際操作可行的情況下，為了提高林農的積極性，可靈活實行采伐限額結轉制度，調動廣大林農經營森林的積極性。

3.2 完善公益林管理經營機制

林改后，廣西森林資源保護管理的矛盾主要體現以種植桉樹、杉木、馬尾松為主的商品林、公益林兩者經濟效益的差距上。為進一步完善森林資源的管理經營機制，一是建立健全森林生態效益補償機制。在現有相關政策的基礎上，多方面、多渠道籌集資金用于生態公益林的補償，可考慮根據國民經濟水平的逐步提高而提高生態公益林的補償資金，同時盡快出臺生態公益林補償的專門性法律法規。二是探索公益林多種經營機制。在確保不破壞公益林的前提下，林農可以通過林下種(養)植、擇伐、間伐等方式，使得公益林除了補助外產生一定的、其他的經濟效益，公益林的多種經營，既能保證公益林發揮的生態效益，又能發揮森林的經濟效益，在一定程度上提高林農經營管理公益林的積極性。三是創新改革管理機制?？刹捎脧牧洲r的單個管理到承包、股份合作、專業合作的集體管理，引導農民發展多種管理形式和分配方式的管理制度，做到真正把公益林管活，公益林的生態效益管好。

3.3 構建新型林業合作組織關系

林改把集體的林地分山到戶，原本屬于一宗地塊的林地劃分為多個地塊，經營主體變多，經營面積變小了，但從森林經營管理角度上考慮，規?；?、集約化經營才能實現更大的效益。一方面，要在林權明晰、林農自愿的基礎上，采取大戶、聯戶經營、合作社、股份合作、公司、國有林場承包等形式組建新的林業經營實體，整合勞力、技術、資金等生產要素，提高在造林、產品銷售等方面承受風險的能力。另一方面，根據廣西自身特點，各種林業經營實體可以與斯道拉恩所、金光集團、各區直國有等具有先進造林技術和經驗的單位合作，形成“公司(林場)+基地+農戶”模式、產供銷一條龍以及林業產業一體化的產業發展格局，既幫助林農解決木材銷路和剩余勞動力就業問題、帶動農民增收，又解決企業租地造林、原料缺乏問題，促進企業發展，實現雙贏?？偠灾?，可以通過各種渠道和方法，在不損害林農自身利益的前提下，引導林農走新型的林業合作經營之路。

3.4 建立健全的林權流轉體系

林改后，林權的流轉經營已成為社會需要和社會相關主體的自發要求，也是現代林業發展的必然趨勢。一方面，建議廣西根據自身實際情況，盡快出臺林權流轉的相關法律法規，讓森林資源流轉有法可依，有據可循。另一方面，相關林業調查規劃單位可以考慮組建森林資源資產評估機構，建成林改后與之配套的、為民所需的森林資源資產評估體系。到目前為止，廣西還沒有一家專業的森林資源資產評估機構，隨著林權流轉業務量的增加，勢必成為林權流轉發展的一個瓶頸。最后，要建立廣西林權交易平臺，實施林權流轉統一監管，保障公平交易，防止農民失山失地。目前，廣西現已建立了北部灣林權交易中心，從運行情況看，對規范廣西的林權流轉行為，保障林農合法權益，保證交易公開、公平、公正進行有重要作用。

3.5 加強森林資源保護體系建設

一是對林業基層管理人員宣傳教育，提高基層的林業行政執法能力水平，同時，進一步增強林農森林資源保護意識，基層林業站可組織林農進行培訓，提高其管護的自覺性和管護技能。二要在政府主導下，引導林農成立相關森林資源保護組織，提高林農處理森林災害的能力。三是要加強森林保險體系建設，制定保險等級、賠償標準、種類等，減小林農受災后的損失，提高林農經營管理森林的積極性。2013年，廣西壯族自治區人民政府印發了《關于加快發展政策性農業保險進一步促進農業持續穩定發展的若干意見》(桂政發[2013]55號)[14]，提出了廣西森林保險在起步階段，確定公益林和商品林和保險金額分別為0.6萬元/hm2和0.9萬元/hm2，政策的出臺，極大的增強了森林資源受到危害時的抗風險能力。四是加強森林資源監測體系建設，建立起符合廣西實際的監測方法，為廣西森林資源和生態狀況的可持續經營提供基礎數據。

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DiscussionaboutForestResourcesManagementafterCollectiveForestRightsSystemReformforGuangxiProvince

ZENG Chunyang1，TAN Yibo2，WEI Changyou3

(1.Guangxi Forest Inventory & Planning Institute，Nanning 530011，Guangxi， China； 2.Guangxi Forest Research Institute，Nanning 530002，Guangxi，China； 3.Forestry Bureau of Rongan county，Rongan 545400，Guangxi，China)

A series of problems of forest resource management were caused after the implementing of collective forest rights system reforming in Guangxi province, including the imperfection of cutting system, disconnection between non-commercial forest management and compensation, contradiction between individual management and forest develop industrialization, imperfection of forest righst circulation system, incresement of forest resource risk etc. Base on the above issues, several suggestions were put forward in this article, such as strictly controlling of the cutting limitation, perfection of the management mechanism of non-commercial forest, construction of the new forest cooperation partnership, building of robust forest rights circulation system, perfection of the protection system of forest resources.

collective forest rights system reform; forest resources protection and management; protection

2014-09-16

2014-12-01

廣西科技重大專項第五課題(桂財教[2012]22號)。

曾春陽(1981-)，男，江西省于都縣人，工程師，碩士，主要從事林業調查規劃設計、森林資源保護與管理研究等工作。

F 326.20; S 750

B

1003-6075(2014)04-0013-04