中國國家公園體制建設必要性分析與探討

齊建文

(國家林業局中南林業調查規劃設計院，長沙 410014)

中國國家公園體制建設必要性分析與探討

齊建文

(國家林業局中南林業調查規劃設計院，長沙 410014)

回顧了國家公園的發展歷程和保護地體系，以及中國國家公園體制建設提出的背景，分別從國家公園作為國際語言、國家語言、國家意識、國民需求、國家生態競爭力、國民歸屬感與愛國情緒、國家生態儲蓄、國家生態標志和國家可持續發展等方面分析了在中國進行國家公園體制建設的必要性和戰略意義，提出了林業應在中國國家公園體系建設中發揮主流和重要作用。

國家公園；體制；必要性；戰略意義；林業

前言

建立國家公園體制是黨的十八大關于全面深化改革的戰略部署，也是黨中央關于文化與自然遺產地管理的重大創新，對于按照主體功能區定位分類保護國土、改善遺產地保護利用、建設生態文明和美麗中國、更好滿足人民群眾文化需求具有重大意義。因此，國家林業局趙樹叢局長在2014年全國林業廳局長會議上指出，要搞好自然生態系統保護體制機制頂層設計，研究國際上國家公園體制的模式，提出我國國家公園體制建立方案[1]。

1 中國國家公園體制建設的提出

1.1 國家公園發展歷程

建立國家公園，并作為一種自然生態資本的保護制度，首先興起于美國，早在1832年美國邊塞風景畫家喬治卡特林就提出建立國家公園的建議，1872年美國國會通過法律，創立世界第一個國家公園——黃石國家公園。此舉開創了一種保護自然荒野環境體制之先例[2]。

自從美國建立黃石公園以來，國家公園制度作為資源保護和開發利用的先進模式己經在世界上許多國家和地區得到有效推廣，1886年加拿大建立了冰河國家公園，1894年新西蘭建立了湯加內羅國家公園。進入20世紀以后，世界各國都把建立國家公園和自然保護區作為保護自然和自然資源的一種良好途徑，紛紛加以效仿，陸續建立了國家公園[3]。

1948年成立的國際自然及自然資源保護聯盟(IUCN)，促進了國家公園的發展。建立了完備的國家公園體系，保護著國家大部分重要的自然和文化遺產，日本、德國積極效仿美國，也都建立了較為完善的國家公園管理體系。目前，世界上直接冠以“國家公園”之名的國家公園有3740個；截至2014年3月，世界保護區委員會(WCPA)數據庫中統計的屬于國家公園(II類)的數量為5219個[3]。

1.2 國家公園性質定位

國家公園是國際自然及自然資源保護聯盟(IUCN)所列出的全世界6種保護區類型中的第II類，如表1。

國家公園作為一種保護地模式，是指以生態系統保護和游憩為目的的陸地或海洋區域，指定用于： 為當代和后代保護一個或多個生態系統系統的完整性；排除任何形式的有損于該保護區管理目的的開發和占有行為；為民眾提供精神、科學、教育、娛樂和游覽的基地，所有這些活動必須實現生態環境和文化上的協調。國家公園是由政府劃定和管理的保護區，以保護具有國家或國際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀為目的，兼有科研、教育、游憩和社區發展等功能，是實現資源有限保護和合理利用的特定區域。

1.3 中國國家公園的發展

嚴旬早在1991年就介紹了世界國家公園的發展概況，并根據中國的實際情況，提出了建立國家公園的依據、途徑、標準和管理措施等，他提出：“國家公園是保護區各類型中發展到較高階段的一種自然保護區。它具有保持國家公園域內生態系統處于自然狀態并各具典型性，它還是一個擁有眾多物種的基因庫，為科學地研究自然科學、環境科學、人類科學和美學提供基地，其自然景觀又給人們以美的享受?！盵4]

中國國家公園的建設在中國臺灣地區開始得比較早。1984年，臺灣建立了自己的首個國家公園——墾丁國家公園，至今己經建立了六個國家公園。而中國內陸地區真正按照國際規范模式來建設和管理國家公園，始于2005年11月建成的云南普達措國家公園的建立，它是由地處三江并流遺產區的屑都湖、尼汝片區和碧塔海地區組成，總面積為1 993 km2；2008年6月，國家林業局批準云南省作為中國國家公園建設試點??；同年9月，素有“紅松故鄉”美譽之稱的原始森林區——黑龍江湯旺河又被國家環境保護部和國家旅游局選定為中國國家公園試點建設單位。截至目前，云南省已建立8個國家公園[3]，國家公園的保護、科研、教育、游憩和社區發展五大功能得到體現。

1.4 中國國家公園體制建設的提出

雖然，中國國家公園建設已經開始進行建設，但真正提出國家公園體制建設是在黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革的若干重大問題的決定》中明確。通過深入理解與討論黨的十八屆三中全會決定關于“建立國家公園體制”，中國各省區、各部門開展了如何參與國家公園體制建設的工作。

2014年4月28日，由國家林業局、云南省人民政府、國際自然及自然資源保護聯盟(IUCN)聯合主辦的“國家公園建設研討會”在昆明召開。來自中科院、北京大學、北京林業大學等科研院所的院士、專家代表圍繞“科學建立國家公園體制”進行了深入研討，提出了5點思路和建議：一是我國國家公園體制應當由中央政府統一建設管理或委托省級人民政府管理，避免對現有保護體系和已經取得的保護成果造成破壞；二是要堅持保護優先、有效保護、有限利用的原則，按主體功能區定位建立國家公園體制；三是要首先建立比較完善的法律體系和管理制度，加強立法并實施“一園一法”，確保國家公園建立和發展有序運作與管理；四是要對國家公園體系實行嚴格準入標準和監督檢查機制，科學制定國家公園發展技術標準、規程和規范；五是可以在適當的區域內，發揮生態教育、公共服務功能，但應嚴格限制各類工程和旅游開發建設。[5]

2 中國國家公園體制建設的必要性

2.1 國家公園是一種國際語言

國家公園建設有利于建立與國際接軌的自然資源保護體系、有與國際接軌的共同語言，可以取得國際上的理解和支持，因此，國家公園是一種國際語言。無論中國將要建設的國家公園的形式是怎樣，但其名稱是一種國際上通用的名詞，國家公園在全世界自然保護聯盟中屬于Ⅱ類保護地。目前世界上絕大部分都建有名之為“國家公園”的形式。目前，我國冠以國家名稱的森林公園、濕地公園、海洋公園、地質公園、沙漠公園等，形式多樣，都是國家公園的另外表述。綜合上述各種國家形式公園，建立中國特色的中國國家公園體制是中國融入國際社會的需要，有利于中國在世界保護地系統中具有與國際接軌的語言和形式，從而提高國家地位和在生態保護上的話語權。

2.2 國家公園是一種國家語言

國家采用“國家公園”這樣一種形式，加大國家對包括土地在內的具有重要公共服務價值的資源明確國家管理屬性或者打上“國家”標簽，有益于政府在國家重要自然資源上的集權管理，可以確保國家重大生態戰略政策的執行和國家生態安全。因此，國家公園是一種“國家語言”，是國家權力的宣示、是公共環境資源國有化途徑，有利于國家穩定，避免集團、局部利益沖突。

2.3 國家公園是一種國民語言

一般而言，國家公園是國家為了使當代和后代國民能夠享受具有國家保護或者保存價值的自然資源、歷史文化資源，采用“國家經營”的形式而建立的供國民免費或者部分免費使用而建立的管理形式和形態。所以，國家公園提供的是國家公益服務，是國民享受的國家提供的福利，公益性免費享受是其重要特征，也正是因為這種特征，使國民在享受其服務中能夠產生幸福感。因其巨大的價值在與其他國家提供的服務比較中能夠產生自豪感。因此，國家公園是一種大眾國民語言，國家公園能夠為民眾提供“國家公益服務”，能夠提高國民幸福感和自豪感。具有親近感、易取得國民支持。

2.4 國家公園是一種國家福利

國民在國家之間提供的福利進行比較，從而產生了 “移民”這樣一種全世界的人員的遷移現象。仔細考究移民的動機，主要是因為國家提供的公共福利差距。當然政治的穩定、安全考慮和個人技術發展也是移民動機。但對于普通國民而言，國家社會福利的差距是移民的源動力。因此，國家公園作為一種國家福利，能夠穩定國民、吸引優秀人才，有益于國家發展與穩定。

2.5 國家公園是國家意識的體現

國家公園建設有益于國家意識的形成，是愛國情感的依托。一個國家的穩定取決于國民的國家意識和凝聚力，在所有能代表“國家”的形式中，除了國家軍隊和國家政府權力機構以及國家法律法規外，所有冠以“國家”的公共產品也是國家的一種形態體現。國家公園就是這樣一種能夠代表或者體現“國家”的形式。國民在國家公園中享受服務，能夠使普通國民明確感受“國家”的存在，使國民在這種能夠感受國家存在的形式中具有歸受感，從而提高凝聚力。參與國家公園的建設，特別是義務服務，是其宣泄愛國情感的一種形式。

2.6 國家公園是一種國家生態儲蓄形式

國家公園是國家生態儲蓄一種形式、是富余國力的投資方向。要緩減高速經濟運行帶來的危機，國家可以通過“國家公園”形式，購買集團與私有土地以消費國家剩余經濟能力，消彌經濟危機，不但可以提高國家土地控制能力，也能夠緩減經濟危機。

中國在改革開放以來，一直處于較高的經濟增長速率，在帶來中國短時期內處于世界經濟強國行列的同時，也隱藏了巨大的經濟危機，特別是國家剩余經濟能力的投資方向成為決策者的困難，在近幾年來，國家已經致力于國家經濟基礎能力建設，特別是農村基礎建設，如新農村建設、城鎮化建設、教育能力建設。國家公園建設應該是繼上述國家基礎能力建設之后的又一明智的選擇，這種選擇不但為國家經濟能力提供了投資方向，而且也是國家生態儲蓄的一種形式。

2.7 國家公園是國家生態標志名片

國家公園是一種生態語言、國家名片。具有中國特征或者特色的國家公園，可以是中國的自然資源與文化的象征。中國國家公園在使其成為中國名片的同時，也成為美麗中國的代言和世界旅游的吸引物，成為世界旅游的目的地，從而帶動中國經濟的提質發展。在旅游與休閑產業自上世紀八十年代就成為世界第一大產業之后三十年的今天，尤為重要。

由此，也可見國家公園是一種生態語言，它代表了現代普世與普遍的生態文化價值取向，是國家長治久安和以文化治國的具體體現。因此，國家公園是一個具有國際視野、國家意志或大眾意愿的當代文化取向的創新事物。

2.8 國家公園是國家可持續發展的必然選擇

國家公園是資源保護與可持續理念的具體措施，是當代人為后代人提供資源文化的必然選擇。隨著時間的流失，許多美麗的事物、珍稀生物、歷史文化痕跡正在一去不復返的永久消失。我們的后代只能從教科書或者其他信息中感知他們曾經存過，有如他們的祖先、無緣再會。他們可能會因為一個物種、一種基因的消失，而對以后突如其來的疾病災害手足無措，他們會因為一種文化或者語言的消失而無法啟動天人合一的心靈的感應、無法與歷史進行交流，從而也無法感應未來。而國家公園就是我們明智的選擇，我們要把這些承載我們需要，也是子孫后代需要的自然資源、文化資源加以保護，讓這些資源在我們能夠享受的同時，也能讓子孫后代都有機會享受，這就是可持續理念的核心。

3 結論與探討

國家公園在世界上由來已久，目前主流是作為保護地類型之一，是以保護為前提，對大眾開放的可以進行理智利用或者可持續利用的自然資源或者文化資源，具有國家保護和保存價值的區域。

我國冠以國家名義的公園類型很多，如國家森林公園、國家地質公園、國家海洋公園、國家濕地公園、國家沙漠公園等，不一而是。有的是真正屬于國家經營管理的，但大部分是部門管理，甚至有的是企業和個人管理，保護力度也不一致，因此與國際上“國家公園”含義一致的并不多見。行政部門的局限使得許多跨行政區域、跨部門管理的綜合性高質量的自然資源并沒有以用國家機器加以保護，由于分割也沒有發揮其綜合影響力，所以，打破行政與部門限制，從生態系統完整性方面建設真正的國家公園非常必要。

國家公園的建設作為一種國際上通用的生態保護形式，國家公園的建設形式有利于國際交流，提高中國政府在國際上生態保護的影響。真正發揮大國在全球環境影響中的主導作用。

國家公園作為國家所有的一種公益性資源保護形式，能夠利用國家富余經濟能力，把對國家生態安全，后代人生存所必要的自然資源，采用國家公園這樣一種科學嚴格的保護與利用形式，并且把原來屬于不同利益單位的具有國家保護價值的自然與文化資源逐步回歸國有，這樣有益于國家生態安全和可持續戰略的實施。

國家公園作為對國民免費開放的生態休閑和教育的場所，是國家提供給全民的一種大眾福利、有利于提高國民的國家歸屬感、幸福感、自豪感，是國民愛國情緒的寄托所在，國家公園建設有利于增加國民凝聚力、有利于國家穩定。因此，黨中央提出要進行“國家公園體制建設”符合我國目前機構穩定、社會富裕、生產力水平不斷提高、國家富強、民眾生態意識和生態文化水平不斷提高的國情，是水到渠成之舉。

但是，由于目前我國已有了保護地體系，各類公園與風景名勝區、旅游區類型多樣，自然資源管理部門各一，土地的權屬復雜、地區文化、經濟水平差異大、部門合作機制不健全等諸多問題，要建立科學并且具有中國特色、能與國際接軌、在發展中國家具有示范作用的中國國家公園體制尚需時日，需要進行深入的理論研究和試點建設、需要國家的頂層設計、需要科學家的頂層研究。

習近平總書記在黨的十八屆三中全會就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》作說明時指出：“我們要認識到，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態修復必須遵循自然規律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞。由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的?！?/p>

由此可以看到，林業部門管理的自然資源包括了習近平總書記提到的“山水林田湖”中的“山水林湖”， 代表國家管理森林、濕地、荒漠三個生態系統和生物多樣性，擁有自然保護區、森林公園、濕地公園、沙漠公園、國有林場等國有和集體的自然資源，今后必將成為中國國家公園建設的主流，在中國國家公園體制建設中發揮不可或缺的作用。

[1] 耿國彪.全面深化改革為生態林業民生林業建設注入強大動力 ——訪國家林業局局長趙樹叢來源[J].綠色中國：A版，2014(5)：14-19.

[2] 包慶德，夏承伯. 2012年國家公園：自然生態資本保育的制度保障——重讀約翰·繆爾的《我們的國家公園》 [J].自然辯證法研究，2012，28(6)：97-101.

[3] 央廣網.云南建成8個國家公園 年生態服務功能價值達797.3億元[EB/OL].(2014-04-28) [2014-07-07].http://news.cnr.cn/native/city/201404/t20140428_515393975. shtml

[4] 嚴旬. 關于中國國家公園建設的思考[J].世界林業研究，1991，4(2)：86-89.

[5] 云南省林業廳.“國家公園建設研討會”在昆明召開[EB/OL].(2014-04-29)[2014-07-07].http://www.ynly. gov.cn/8415/8477/96451.html.

聲 明

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《中南林業調查規劃》編輯部

AnalysisandDiscussiononStrategyandthenecessityChineseofNationalParkSystemConstruction

QI Jianwen

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan,China)

Through the review of the Development of China and the world's national parks and national protected system and the background of national park institution-building that China raised， from the National Park as an international language, the national language, national consciousness, national needs, national ecological competitiveness， aspects of national belonging and patriotism, national ecological savings, national eco-labeling and national sustainable development strategies, The author analyzed the necessity and significance of the National Park system construction in China, proposed forestry should play major and important role in the National Park system construction in China.

national parks；institutional；necessity；strategic significance；forestry

2014 — 07 — 07

齊建文(1967 — )，男，山西定襄人，高級工程師，主要從事林業調查規劃設計工作。

S 759.91

A

1003 — 6075(2014)03 — 0019 — 05