農地抵押貸款“三重門”

◎劉奇

農地抵押貸款“三重門”

◎劉奇

三農觀察（四十二）

資金短缺一直是制約農村發展的瓶頸。農地（包括土地承包經營權、宅基地和農房，以下同）是農民最基本的生產資料和重要財產，以農地作抵押進行融資，讓靜態的土地“流”起來，使沉睡的資源“活”起來，是拓寬農村金融供給渠道、破解農村資金短缺難題的有效途徑。

我國農地金融制度最早在貴州省湄潭縣試行，在中央和地方資金、政策的支持下，該縣于1988年成立土地金融公司，向土地經營者發放農地使用權抵押信貸，1997年因鄉鎮企業破產倒閉形成大量資金沉淀，虧損嚴重而被撤銷。隨后，全國一些地方按照“依法、自愿、有償”的原則，以股份合作、轉包、承租、轉讓等方式流轉土地承包經營權?！鞍讼蛇^?！?、各顯奇招的農村土地制度變革，為農村金融改革提出了新的要求，也創造了有利條件。2010年，央行、銀監會、證監會、保監會“一行三會”聯合發出指導意見，要求在全國范圍內推進農村金融產品和服務方式創新，探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務。重慶、山東、廣東等地積極試行，比較典型的是東莞農村商業銀行的宅基貸和重慶農商行推出的農村居民房屋、農村土地承包經營權、林權抵押貸款。2013年2月，銀監會就農村金融服務工作發文稱，支持在法律關系明確地區探索開展農村土地承包經營權、宅基地、農房等抵（質）押貸款業務。黨的十八屆三中全會指出：“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵、擔保，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營?！薄氨Ｕ险氐挠靡嫖餀?，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入的渠道”。農地抵押貸款雖然經過了多年的實踐探索，也有國家的相關政策支持，但由于在法律法規、制度機制、具體操作等諸多方面仍然深陷困境，時至今日，還缺乏突破性進展。

困境一：法律障礙導致農地抵押貸款“先天不足”

抵（質）押物缺失始終是農民貸款的最大難題。農民手中最值錢的農村土地承包經營權、宅基地和農房，囿于法律限制難以充當抵（質）押物。首先，農地所有權不僅在法律上不明晰，在具體運作中界限和范圍也較為模糊?！稇椃ā返?0條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?條重申了這一規定，并在第10條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理?！币罁鲜鲆幎?，集體土地可以歸村級組織、鄉（鎮）或村民小組所有。實踐中，土地集體所有者在不同情況下態度各不相同：如果有收益，則爭當所有者；如果要投入，則誰也不愿當。由于鄉村自治發展還不十分規范，村委會自治職能與政治經濟職能不分，不能完全代表農民集體利益，甚至侵犯農民土地權益，從而抑制了土地有償承包和有償轉讓，導致農地流轉市場發育不良等諸多問題。其次，相關法律法規對農地抵押實行嚴格限制?！段餀喾ā返?25條和第152條分別規定：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利?！薄罢厥褂脵嗳艘婪▽w所有的土地享有占有和使用的權利?！蓖恋爻邪洜I權和宅基地使用權作為用益物權，也是農民作為農村集體經濟組織成員的權利體現。農民對承包土地沒有處分權，對宅基地既沒有處分權，也沒有收益權。同時，《物權法》第184條和《擔保法》第37條都明確規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得設定抵押?！鞭r地抵押貸款面臨著難以逾越的“法律底線”。第三，《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！奔w所有，村民使用；一戶一宅，限制面積；福利分配、長期使用；限制權能，無償收回。這些規定使宅基地和農房抵押在實踐中既缺乏可操作性，也增大了社會風險度。

沒有法律的認可和支持，農地抵押貸款就是無根之萍、空中樓閣；不同形式的探索和創新，只能是暫時性的治標之策，難以獲得長久的生命力。只有在立法上明確農地的抵押權，才能從根本上擺脫困境。

困境二：配套措施不健全導致農地抵押貸款基礎不穩

農地陷入評估難、變現難、抵押難的“三難”境地，其主要原因就是相關制度機制不健全。

——土地流轉不規范。土地流轉是現代農業規?；娃r地抵押貸款的內在需求。農村土地存在單戶農民占有量少、地塊零散、種地效益低等現實問題，只有通過土地流轉開展規?；洜I，才能提高土地收益，降低融資的交易成本和風險。其實，土地經營權流轉自家庭承包推行以來，一些農民都在自發進行著，國家自2003年正式開展土地流轉試點，由于具體操作制度不完善，流轉不規范的問題日益突出。一是土地糾紛隱患多。一些地方在沒有做好確權登記頒證的前提下，先稀里糊涂流轉起來再說；大多數農戶之間的土地流轉采取口頭協議的形式；有的鄉村集體經濟組織未經農戶同意，擅自將土地流轉給第三方經營。這些都為以后的土地糾紛埋下了難以解決的隱患。二是沒有農地經營的準入條件限制，誰都可以圈地，過快過急地推進流轉，使土地過度向企業集中，不只效益可能下降，還會隨時發生來自自然、市場、金融等方面的風險。三是非糧化現象嚴重。一些大戶圈占土地后，主要從事苗木花卉蔬菜等經濟作物生產，糧食安全問題難以保障。四是政策集中向大戶傾斜，小農戶被邊緣化。我國2.2億農戶中，目前參與流轉的僅占20%左右。五是一些地方以土地流轉比例和規模論英雄，逼使基層干部采取多種方式誘導推進，違背了農民的真實意愿。六是土地流轉價格是土地承包經營權價值的市場表現，目前主要由政府或大戶及企業以強勢的面目與弱勢分散農戶協商，存在人為刻意壓低定價的操作空間，極易損害農民正當權益。

——農地抵押服務體系不健全。農村各類社會組織發育不全，服務能力不強，不能有效地為農地抵押貸款創造便利條件。農民專業合作組織是農民“自己的組織”，不僅有利于推進土地規?；洜I，也可以進一步發展成為與金融機構合作的平臺。目前，我國已建立了80多萬家農民專業合作組織，但由于生存空間和發展潛力小，總體上仍處于生而不長、存而不活、發展不足、作用有限的狀態，呈現出無組織化（大多數農民尚未參加任何組織）、弱組織化（大多數農民組織自我服務能力不強）、被組織化（大多數農民組織由離任干部或企業負責人主事）三個顯著特點，內部組織不規范，合作成效不明顯，凝聚力不強。同時，農村土地流轉中介機構、土地抵押機構和評價機構缺失，沒有形成科學的農地評估定價機制和評估體系，也很難較好地為農村土地流轉提供交易信息、供需狀況、開展聯系與溝通等各類服務。

——農村社會保障機制不完善。農村土地擔負著生產、生活和社會保障等多重功能，一直是農民最基本的生產資料和生活收入的重要來源，也是最后的生活保障。社會保障作為國家的一項基本經濟制度，是經濟社會發展的“穩定器”和“安全網”。然而，在很長一段時間內，我國的社會保障制度卻成為加劇貧富差距、凸顯城鄉分割格局的重要載體。目前，對于城鎮職工，我國已經建立起一套保障水平和完善程度都相當高的社會保障體系，五大社會保險（養老、醫療、失業、工傷和生育）的相關制度已全部出臺并付諸實施，城鎮居民最低生活保障制度基本實現了“應保盡?！?，經濟適用房和廉租房等住房保障制度全面推開。但是，在廣大農村，社會養老保險制度仍需完善，農村低保和新型農村合作醫療也有待進一步提標擴面，農民主要還是依靠家庭和土地保障。與城鎮職工享有的“五險一金”相比，土地仍然是農民最基本的社會保障。農民視土地為命根子，即使在進城務工、脫離農業生產后，寧愿將土地棄耕拋荒也不愿流轉。同時，“蓋房結婚生子”是農村的傳統，也是大多數農民的固有情結，“一戶一宅”是他們的基本生存需求，更讓農民不會輕易將宅基地和住房拿來作抵押。

任何事物都不是孤立存在，總是與其它事物相互聯系、相互促進或者相互制約的。

一項制度的出臺和推行也是如此，必須有與之緊密相聯的配套機制作為保障。只有在實踐中不斷探索創新，完善機制，補充“營養”，做實基礎，農地抵押制度才有可能全面推廣和順利推進。

困境三：風險不可控導致農地抵押貸款發展受限

與其他抵押貸款不同的是，農地抵押貸款存在償還風險更大，其形式也不盡相同。因為農地抵押不僅有市場風險，還有人為不可控的自然災害風險。不僅如此，農地抵押還存在著產生相關社會問題的潛在風險。

農地抵押貸款的標的物是農村土地承包經營權、宅基地和農房，一旦出現自然災害或市場變動，農產品無法盈利，農民在抵押期內無法償還貸款，金融機構就會按照約定取得農村土地承包經營權、宅基地和農房。金融機構拿到土地經營權以后，要么是土地押在手中成為包袱，要么只能再次將土地轉讓給其他專業單位經營，依然面臨和農民經營時同樣的困難，從而形成二次風險。同時，對于以經濟效益為主要目標的金融機構來說，通過多年經營農地的方式收回貸款太過緩慢，明顯是沒有效率的。拿到宅基地和農房，對金融機構而言更是“燙手的山芋”，無法處置，既不能違法買賣，又難以通過租賃等其他方式變現，即使能夠買賣也脫不了手，因為本地村民不愿也不會買或租，外地村民和城市居民更不可能?，F行體制下，宅基地抵押可能只是一種良好愿望，金融機構對此興趣不大或毫無興趣，也缺乏這方面的實踐經驗，受讓方則缺乏合適的接收對象，球踢給誰也是一個值得探討的大問題。

對農民而言，土地承包經營權抵押后，就會暫時失去土地。承包權抵押從一定意義上說是物權性抵押，而經流轉取得的經營使用權抵押從一定意義上說則是債權性抵押，物權性抵押和債權性抵押產生的后續效應會有很大差別。比如債權性抵押物權利是否像物權性抵押物那樣明確清晰，處置是否方便，流入方和流出方在雙方權利擁有上認識是否一致等。同時，主動離地抵押和被動失地抵押的農民產生的后續效應大不相同，被動失地者一旦出現風險，生計將成為問題。宅基地抵押后，只能“一戶一宅”的農民就無房居住，“居者無其屋”就成為一個社會問題。

開展農地抵押貸款試點是適應我國農業發展現狀和未來發展趨勢的迫切要求。應進一步改革創新，積極探索，從加快立法和制度建設入手，走出農地抵押貸款的困境：一是修訂相關法律法規。在認真總結分析各地成功做法和經驗的基礎上，適時修訂《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等相關法律法規，建立符合農村實際的農地抵押法律體系，為農地抵押貸款打牢根基。二是培育和發展農地抵押服務市場。規范土地流轉，做好農村土地的確權、登記、頒證工作，尊重農民的土地流轉主體地位，保護農民的財產權利；堅持耕地保護制度，土地流轉不得改變農業用途，對耕地實行強制保護，穩定農業生產。在此基礎上，政府應積極參與、大力支持，在培育市場主體、設置服務機構、開展經營業務等方面進行引導、幫助和服務。設立土地抵押機構和評價機構，制定農村土地區域性評價指標體系，適度引入競價機制，建立市場化的農地價格評估制度。扶持農民專業合作組織發展，允許農民以土地出資加入合作組織，探索合作組織與金融機構開展股份合作。三是明確農地抵押貸款操作流程。出臺相關配套政策和措施，制訂科學、有效的管理制度和方法，明確貸款對象、利率、期限和額度，建立規避貸款風險機制。四是健全農村社會保障體系。將農村社會發展納入國家公共財政支持體系，健全覆蓋農村、城鄉同等的醫療、失業、養老等社會保障體系，建立農民失業保險制度和最低生活保障制度，解決失地農民的基本生活問題。賦予失地農民對農地經營的優先承租權或回購權，保障其基本生計。

良好制度必須遵循市場規律，以最小的強制實現最大的效用。順應時代發展，掃清法律障礙，破除機制僵局，科學合理地進行制度設計，將農地抵押風險納入可控范圍和限度內，有序推進農地抵押貸款，進一步理順“三農”問題與金融供給的關系，是促進農村農業長遠和可持續發展的理性選擇。

作者單位：安徽省人民政府