地區安全視角下新疆兵團法律地位研究

(中國勞動關系學院學報編輯部，北京100048)

［大視野］

地區安全視角下新疆兵團法律地位研究

王貴勤

(中國勞動關系學院學報編輯部，北京100048)

新疆兵團在維護新疆地區安全事務和國家安全戰略中具有重要職能作用。在依法治國、建設法治國家的新形勢下，兵團發展面臨的主要問題是法律地位模糊。應依法成立新疆墾區行政區，確立兵團行政法律主體地位，并從內部體制改革、加強兵團城鎮建設、發展壯大兵團人力資源、增強經濟實力等方面提高兵團屯墾戍邊和建城戍邊能力，為兵團在維穩工作中更好發揮作用創造政治和法律條件。

維穩;新疆兵團;法律地位;立法

新疆維吾爾自治區位于中國西部邊疆地區，這里多民族、多宗教并存，東西方民族和東西方文化交匯。長期以來，“三股勢力”制造的暴力恐怖事件不斷，給各族群眾生命財產造成重大損失，破壞了社會穩定。打擊“三股勢力”，維護新疆穩定與安全，是新疆生產建設兵團的重要職責。而明確兵團法律地位，對兵團職能作用的充分發揮意義重大。

一、新疆地區安全與兵團的職能作用

(一)新疆地區安全現狀

安全是一種和平的狀態和對和平狀態的維護。由于新疆的特殊地理環境和人文社會環境，就新疆而言，“地區安全”具有兩方面含義:一是國內視角，新疆維吾爾自治區作為中華人民共和國一部分的安全狀態，即新疆地區社會和平穩定、經濟健康發展，沒有威脅或能夠避免危險因素的狀態;二是國際視角，新疆在地理上作為中亞地區的組成部分，沒有危險或者能夠及時消除動蕩、危險因素的安全狀態。

在經濟全球化背景下，各種文化思潮激烈碰撞，國際社會意識形態領域的斗爭仍在繼續。冷戰思維主導國際政治關系的同時，以宗教極端主義為核心的國際恐怖主義給國際和平和人類安全帶來新的威脅。從這個意義上來看，新疆的社會現狀存在不安全因素，主要表現為面臨“三股勢力”的威脅?！叭蓜萘Α敝缸诮虡O端勢力、民族分裂勢力和暴力恐怖勢力。他們是以“東突厥斯坦獨立”為綱領，以宗教極端和暴力恐怖為手段，企圖將新疆從中國分裂出去的極端民族主義。［1］冷戰結束后，國際泛伊斯蘭主義、泛突厥主義活動猖獗，尤其是中亞地區的宗教極端勢力不斷向新疆滲透，以傳播非法出版物和電臺播放、網絡傳輸、“地下”講經等形式，大肆宣揚“圣戰”思想，鼓動、蠱惑少數民族青少年，發展宗教極端力量，其目的就是在新疆建立“東突”國家，把新疆從中國分裂出去。在西方敵對勢力的支持下，新疆的民族分裂活動不斷加劇，呈現出逐步升級態勢。而恐怖分子的暴力活動，則成為達到分裂目的的極端手段。國際恐怖勢力在中亞和新疆等地建立訓練基地，網羅、培訓暴力恐怖分子，制造恐怖事件。這表明，“三股勢力”互相滲透，逐漸趨同，三者之間已無明顯界限。新疆的“三股勢力”以非法宗教活動為平臺，與中亞各國的極端分子、與基地組織的聯系密切，并在經費、物質和人員培訓方面得到境外援助。因此，新疆的宗教極端勢力和民族分裂勢力是國際恐怖主義的一部分。

在新的歷史時期，“三股勢力”呈現出地域分布廣、成員低齡化、暴力活動多等特點。一是以泛東突主義為理論基礎的“三股勢力”，分布于新疆、中亞及其他伊斯蘭地區;二是“三股勢力”成員低齡化，培植接班人。例如塔西油田一所中學的分裂組織頭目為初一女生，11名成員平均年齡13歲;［2］三是“三股勢力”暴力活動頻繁，惡性事件不斷，主要手段有爆炸、公共場所持刀殺人、暗殺、制造打砸搶騷亂事件和制造暴亂事件等。從政府已經公開的信息來源看，“七五事件”以后至2014年9月21日輪臺暴恐事件，“三股勢力”制造的嚴重暴力恐怖事件達30多起，作案恐怖分子人數近500人，致死無辜群眾超過200人，致傷達550多人。震驚中外的烏魯木齊2009年“7·5”打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件，系由西方反華勢力支持的新疆民族分裂勢力“世維會”(“世界維吾爾代表大會”)策劃煽動，造成197人死亡及重大財產損失。［21］而在政府全力打壓下，2014年7月28日仍發生了“三股勢力”內外勾結制造的莎車“7·28”暴恐案件，這起事件致死無辜群眾37人，打砸燃燒31輛汽車，有59名暴徒被擊斃，抓捕涉案人員215人。

新疆的安全意義重大。一方面，新疆是中國的重要組成部分，新疆安全是國家安全的重要保障，因此也是國家的重要戰略利益所在;另一方面，新疆安全能夠促進中亞地區的和平穩定，并有利于中國發展與這些國家的經濟社會關系。面對上述“三股勢力”危害新疆安全的嚴峻形勢，加強維穩力量，充分發揮新疆兵團的獨特作用，很有必要。

(二)地區安全與兵團的職能作用

屯墾戍邊是兵團的根本任務。中央領導同志對兵團的職能和作用寄予厚望。鄧小平指出，兵團是新疆經濟建設、民族團結、安定團結、鞏固邊防的重要力量。胡錦濤在視察新疆講話和中央新疆工作座談會上要求，兵團要更好地發揮推動改革發展、促進社會進步的建設大軍作用，更好地發揮增進民族團結、確保社會穩定的中流砥柱作用，更好地發揮鞏固西北邊防、維護祖國統一的銅墻鐵壁作用。2014年4月28日習近平視察兵團時指出，要讓兵團成為安邊固疆的穩定器、凝聚各族群眾的大熔爐、匯集先進生產力和先進文化的示范區。［22］從當前形勢看，兵團對新疆地區安全的作用主要有四個方面。

一是服從國家安全戰略，維護新疆地區安全。習近平總書記和黨中央對維護新疆穩定十分重視，2013年12月19日中央政治局常委會召開專題會議，聽取新疆工作匯報，部署新疆工作，2014年6月中央又召開第2次新疆工作會議。貫徹落實中央關于新疆穩定和發展的重大戰略部署，不僅是新疆維吾爾自治區黨委和政府的重要工作，也是作為新疆維吾爾自治區組成部分的新疆兵團的本職工作。兵團要按照黨中央和自治區黨委的部署，積極發揮“屯墾戍邊”職能作用，參與到打擊“三股勢力”的斗爭中來，增強處置突發事件的能力。要做到妥善處理兵團內部維穩工作、防范兵團區域的“三股勢力”活動、支持兵團區域周邊地方的打擊“三股勢力”活動、參與中央和自治區部署的打擊“三股勢力”活動，從而維護邊境安全，維護新疆的和平穩定。

二是參與西部開發，增強自我發展能力。經濟發展是社會穩定的重要因素，實施西部大開發戰略是實現共同富裕、加強民族團結、保持社會穩定和邊疆安全的戰略舉措。為促進西部地區的經濟發展，縮小東西部之間的收入差距，國家制定了西部大開發的戰略目標，并制定了相應政策。按照西部大開發總體規劃，2011年到2030年是加速發展階段，要求在基礎設施改善、結構戰略性調整和制度建設成就的基礎上，培育特色產業，實施經濟產業化、市場化、生態化和專業區域布局的全面升級，實現經濟增長的躍進。所以，當前和今后一段時期，是西部地區深化改革、擴大開放、加快發展的重要戰略機遇期。兵團要與自治區一起，抓住機遇，積極發展有兵團特色的優勢產業，用好國家西部開發政策，增強自我發展能力，進而增強屯墾戍邊的實力。

三是促進民族團結，推動民族融合。民族團結是社會穩定、國家繁榮發展的基本前提。新疆地區地處祖國邊疆，是少數民族集中聚居的地方，有維吾爾族、漢族等13個主體民族在內的47個民族共同生活，各民族之間的友好相處、和平團結對新疆地區的社會穩定尤為重要。長期以來，國內外敵對勢力對我國實行“分化”和“西化”，利用西部民族和宗教問題搞顛覆和分裂活動。進一步鞏固和發展平等、團結、互助的中國特色社會主義民族關系，增強整個中華民族的凝聚力和向心力，才能挫敗敵對勢力的陰謀，從根本上鞏固社會穩定和邊疆安寧的大好局面。兵團基于其不同于地方的“黨政軍企合一”的獨特管理體制，在國民教育、宗教管理、民族團結和民族融合工作中更能發揮作用。

四是加強與中亞國家交往，提升邊疆安全指數。新疆在地理上是中亞地區的組成部分，中國在這里與中亞國家有著漫長的邊境線。同時，新疆與中亞國家同屬伊斯蘭宗教重要影響地區，穆斯林人數眾多，“三股勢力”混跡其中，給邊境管理和宗教管理帶來很大困難。而兵團由于履行屯墾戍邊職責需要，在邊境線一帶設立了許多團場、連隊，既發展生產，也保衛邊境安全?？梢哉f兵團處于和中亞鄰國直接相對的地位。因此，在中央和自治區的領導下，兵團加強與中亞國家的經濟交往、恐怖活動信息互享、警務合作，能強化邊境管理，有效應對“三股勢力”的暴力恐怖活動。

二、兵團履行職能存在的法律問題

新形勢下兵團履行職責存在的主要法律問題是法律地位不明。兵團法律地位是指兵團在憲法和法律上的地方權力主體和行政主體資格。按照國家行政區劃，新疆生產建設兵團是新疆維吾爾自治區的組成部分。有關文件對兵團性質、任務的規定為:兵團是國家在新疆設置的，具有政治、經濟、軍事、社會多種功能的一種特殊社會組織，擔負中央賦予的屯墾戍邊的使命，是黨政軍企合一的特殊組織，自行管理內部的行政、司法事務。2003年5月26日國務院新聞辦公室發布《新疆的歷史與發展》白皮書，對屯墾戍邊歷史經驗和兵團的性質、地位、任務和作用作了專章闡述，明確兵團是國家實行計劃單列的特殊社會組織，受中央政府和新疆維吾爾自治區人民政府的雙重領導。2014年10月5日國務院新聞辦公室發布的《新疆生產建設兵團的歷史與發展》白皮書重申了兵團的上述性質。

但是，黨和政府文件對兵團性質的界定，并不能作為確立其法律地位的法律依據。法律地位指法律主體在憲法和法律上的法律資格，是法律權利的享有者和法律義務的承擔者。兵團法律地位是兵團在憲法和法律上的地方權力主體和行政主體資格，是確定兵團享有政府法律權利和承擔法律義務的法律依據，必須通過國家法律程序確定。維護新疆地區安全要求盡快確立兵團法律地位，而具有明確法律地位并進一步提高經濟、社會、軍事實力的兵團能夠更有力地維護新疆地區安全。兵團在履行職能中存在的法律問題主要有兩個方面。

(一)兵團法律地位模糊

兵團法律地位模糊是指兵團作為法律意義上的一級政權組織，在憲法和法律上沒有相應規定，其法律權利和法律義務不明確。

首先，兵團總部法律地位模糊。作為特殊的社會組織，兵團黨的組織、軍事組織、企業組織的性質是沒有問題的。因為黨組織、軍事組織可以按照黨的文件、軍事文件成立，企業組織可以通過工商登記形式成立。但作為行政法律主體，必須通過法律程序才能成立。嚴格意義上來說，兵團目前沒有行政法律地位，不是完整的行政主體。自治區法規和規章對兵團行政管理的授權是“通過每一項法規的具體授權”，以“明確兵團在各項管理工作中的法律地位”，兵團僅在該“管理工作”中才具有行政主體資格。(自治區人大常委會法制委員會新人法函［1995］2號)兵團雖然受中央和新疆雙重領導，但這種領導更多的是黨委領導，而不是行政領導。兵團既不是中央政府的派出機構，也不是新疆維吾爾自治區人民政府的派出機構。兵團“由中央政府和自治區政府雙重領導”的表述存在邏輯錯誤，因為中央政府和自治區政府是領導與被領導的兩級政府之間的關系，在雙重領導體制下，兵團的負責對象既是中央政府，又是自治區政府，法律邏輯關系混亂。

其次，兵團作為一級組織管理兵團城市缺乏法律依據。兵團以師市合一模式，目前建有石河子市等7個城市。這些城市是以自治區直轄市的名義由兵團管理，其行政級別是縣級市。這些市在兵團所轄師的基礎上設立，在黨組織層面由兵團管理沒有問題，但由于兵團缺乏行政法律地位，僅是“特殊社會組織”，因此在法律層面，兵團對這些市的全面行政管理缺乏法律依據。

再者，未設市的師和非建制鎮團場也沒有確立法律地位。

(二)兵團權力受限

兵團權力所受限制表現在三個方面。一是兵團沒有立法權和完整的行政權，僅具有自治區賦予的司法權和部分行政權。立法權、行政權和司法權是法律上一級政權主體的根本特征。具有法律上政權主體資格的組織，才能行使完整的立法、行政、司法權利。這種權利的缺乏使兵團作為“行政組織”的性質沒有法律依據。

二是兵團稅收權受限。兵團不是行政主體，沒有稅收權利，所以嚴格來說，兵團沒有財政收入。稅收權的限制使兵團從企業化意義上看，其機構的運轉就是企業的運轉，靠的是企業利潤。這與兵團運轉實際上靠國家財政支持是不相符的。而如果國家財政對兵團作為一個企業進行機構運轉補貼，也不符合市場經濟規則。

三是兵團自身發展權受限。兵團雖然是計劃單列的經濟組織，但在法律層面，由于缺乏立法機構，無法對自身的經濟社會發展做出具有法律意義的規劃。這樣就會對兵團的發展產生一定程度的影響。

上述問題的產生既有歷史原因，也有現實因素。一方面，兵團是在建國初期特殊歷史條件下成立的，最重要的任務就是打擊武裝叛亂。兵團由解放軍現役部隊成建制轉化而來，實行軍事化管理，經費主要靠中央撥付。兵團實質上是軍事單位，其生產任務是輔助性的，加之當時法制建設落后，因此兵團法律地位模糊不難理解。另一方面，隨著數十年的社會發展，國際國內形勢發生了巨大變化，兵團在經歷撤并恢復等過程后，被中央定性為黨政軍企合一的特殊社會組織。但由于法治思維滯后，仍未對兵團進行法律定位，致使兵團缺乏行政依據。

(三)法律地位缺失對兵團的影響

上述問題對兵團的發展有很大影響。一是限制了兵團的經濟社會發展，影響兵團功能的充分發揮。兵團立法權缺乏和行政權缺陷，使其在經濟社會發展規劃、市鎮整體規劃、項目審批、稅費收取等方面都無法自主決定，提高維穩經濟實力缺乏法律支撐。同樣，在沒有中央和自治區授權情況下，兵團主動參與維穩也缺乏法律依據。

二是兵團后備人力資源不足。受社會形勢發展影響，一段時期以來社會上對兵團的未來信心不足，造成兵團人員流失多補充少，人力資源不足使維穩力量缺乏后勁。據統計，兵團現有總人口268萬人，在崗職工僅93.3萬人，［23］同時，由于作為民兵主體的農牧場職工流失較多，這與兵團目前經濟社會發展和維穩任務所需要的人力資源在數量上有一定差距。

三是兵團轄區較小使維穩輻射面受到限制。兵團團場設置初期系出于當時軍事平叛、維護社會安全的需要，收到了良好效果。然而新疆幅員遼闊，兵團由于轄區較小，已不能完全適應當前反對“三股勢力”的新形勢。尤其對反分裂斗爭的前沿陣地南疆而言，維穩形勢更嚴峻，更需要兵團力量，但兵團團場和職工人數都太少。南疆是多民族、多宗教、多文化聚集區，各類問題相互交織，錯綜復雜;緊鄰中亞、西亞、南亞，跨國民族眾多，地緣環境復雜。歷史上看，新疆的民族分裂活動主要集中在南疆地區。近年來絕大部分暴力恐怖活動也都發生在南疆，如2011年和田派出所襲擊案、2012年和田劫機案、2013年巴楚襲警案和2014年莎車、輪臺暴恐案等等。

三、對兵團法律地位的思考

黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國決定，因此在新的歷史時期，應從依法治國、依法治兵團的法律思維出發，明確兵團法律地位，并通過內部體制改革、增強經濟實力、合理調整團場布局、發展壯大兵團人力資源等手段，鞏固和加強兵團實力，促進兵團健康發展，使其能夠更好履行職責。

(一)確立兵團法律地位是充分發揮職能作用需要

兵團是保證新疆社會穩定的重要力量，對于長期存在的分裂與反分裂斗爭，始終把平息暴亂及突發事件放在壓倒一切的位置。［3］在國家西部大開發和維護社會穩定的戰略形勢下，當前兵團的主要職能是開發建設新疆、維護新疆穩定、促進民族團結、打擊和抵御境內外分裂勢力的破壞滲透活動、保衛邊疆的穩定和安全。［4］這就要求明確兵團法律地位，更好發揮兵團職能作用。

首先，確立兵團法律地位是依法治國、依法治兵團需要。明確兵團法律性質、地位和作用，明確兵團各級機構行政主體資格，理順兵團與自治區行政關系、兵團與下轄師市行政關系，能夠保證兵團依法行使行政權。同時，用法律形式規定兵團的司法權，有利于理順司法關系。其次，明確兵團法律地位也是維穩的要求。因為兵團具有地方人大的立法權、處置突發事件的決策權、有促進經濟社會發展的行政權、有更有力的打擊“三股勢力”的司法權，才能更好地發揮兵團的維穩作用。再次，從經濟角度看，市場經濟是法制經濟，由法律規范、引導、制約和保障。明確兵團行政法律主體地位，能夠保證兵團對其所屬資源、資產進行管理和開發利用，依法管理企業和市場秩序。［5］［6］［7］因此，應從建設法治兵團角度出發，在兵團體系內各級建政，規范其政治、經濟、社會和法律行為。

(二)通過國家立法確立兵團法律地位

1.通過國家立法確立兵團法律地位。全國人大應對兵團法律地位問題進行立法調研，通過法律程序決定兵團為一級地方國家政權機關。建議仿照1988年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次會議決定設立海南行政區的決議，設置新疆墾區行政區(與新疆生產建設兵團合一)，行政區設人民代表大會和人民政府，是一級地方國家政權機關。行政區人民政府設主席、副主席，由行政區人民代表大會選舉產生。墾區行政區人民政府歸新疆維吾爾自治區人民政府領導。建議制定《新疆墾區行政區(生產建設兵團)法》，對墾區行政區國家機構的組織和職權做出規定，具體來說，就是對兵團及其師市、場鎮的設立、組織機構、性質、任務等問題進行法律規定。就行政層級來說，新疆墾區(兵團)是新疆維吾爾自治區的一部分，應為副省級政權機關，但與其他副省級城市和計劃單列市的規格比較，鑒于墾區(兵團)的特殊職能，因此在組織機構方面，對墾區(兵團)宜按正省級設置?？稍趬▍^(兵團)內部，參照國家直轄市內部管理模式設置師市、場鎮的行政級別，建立健全地方權力、行政、司法機構。

2.制定專屬政策加快兵團發展。1991年至1997年，中央和國務院分別下發三個文件，批準兵團計劃單列和列為一級預算單位。2004年和2007年中央和國務院下發關于新疆和兵團發展的文件，對兵團經濟發展產生了巨大推動力量。在兵團法律地位確定以后，中央和自治區還應出臺專屬政策，加快兵團發展。

一是中央對兵團的專屬政策。兵團法律地位確立以后，中央應在人力資源、財政稅收、經濟社會發展等方面，加大對兵團的政策支持。督促和支持兵團加快師市合一步伐，盡快完成設市工作，依法建立和完善各類組織結構。

二是新疆維吾爾自治區對兵團的專屬政策。自治區作為兵團法律意義上的上級組織，應依法加強對兵團的領導，加大支持力度，通過立法、出臺政策等措施，為兵團各級政權機構的成立和運轉提供便利條件，并賦予兵團處理內部事務的高度自主權。

3.兵團依法完成政治轉型。一是在國家有關兵團法律地位的法律頒布實施后，兵團應積極主動落實法律規定，依法完成政治職能的轉型。兵團各級組織按照精簡、效率原則，完善兵團政權主體建設，建立權力、行政、司法諸機構，使兵團工作盡快走到法治化軌道上來，并借此契機實現“三化”，擴大兵團規模。

二是加快實現兵團“三化”。兵團“三化”是指農業產業化、新型工業化和城鎮化。2010年5月，中央新疆工作座談會提出兵團要實現“三化”，即以城鎮化為載體、以新型工業化為支撐、以農業現代化為基礎，貫穿信息化，全力轉變發展方式，推動兵團經濟結構戰略性調整，不斷增強兵團綜合實力和競爭力，走出一條符合兵團特點的科學發展、科學跨越之路。［8］［9］［10］其中城鎮化對于促進兵地融合發展，打造兵團發展新的增長極，由“屯墾戍邊”向“建城戍邊”發展，具有極其重要的意義。①兵團2020年城鎮化率要從2009年的48%提高到70%的，通過實現“一個師一個市”目標以及團場建鎮的方式實現新疆兵團由屯墾戍邊向建城戍邊轉變。http://news.iyaxin.com/content/2014－02/24/content_4440409.htm

三是擴大兵團規模，完善兵團布局?！巴晟票鴪F布局的基本思路是保北強南，加強北疆地區兵團已有優勢，南疆地區兵團力量應有大的發展?！保?1］南疆有5地州42個縣市(不含兵團三市)，面積105萬平方公里，占全疆面積的64%。人口1047萬，占全疆人口的48%。①2011年5月5日，新疆維吾爾自治區統計局發布第六次全國人口普查數據，全區常住人口為21813334人，其中南疆占48%，北疆占38%，東疆占14%。但南疆僅有兵團4個師55個團場，人口約75萬，人口數量不到兵團人口總數三分之一。②根據兵團南疆各師市網站公布資料整理，網站最后訪問日期2014年4月12日。。規模小、人數少不利于兵團城市城鎮建設和發揮維穩作用?？梢酝ㄟ^合并地方鄉村、土地劃撥等方式適度擴大轄區面積，增設團場。比如把地方部分鄉鎮按行政區劃整體劃歸兵團，在人煙稀少又具備開發條件的地方，如塔克拉瑪干沙漠東緣、南緣和河谷地帶，利用河流和地下水開發土地，組建新的團場。［12］對地方鄉村的合并，能夠改變這些地區的經濟社會發展落后面貌，便于對其實行兵團化社會管理，落實中央“建立各民族相互嵌入的社會結構和社區環境，促進各民族交往交流交融”的戰略部署，促進民族團結和民族融合。

組建新團場要與城鎮化建設同步進行。在此過程中，兵團要注意處理好土地資源利用、生態環境保護等方面與地方的關系。要積極爭取中央和自治區支持，加強人力資源建設，實行人口增長方式多元化，以特殊的人口政策、安置政策、就業政策吸引復轉軍人、專業性技能人才以及規?；膬鹊匾泼?，加入兵團隊伍。

［1］丁建偉，趙波.近代以來中國西北邊疆安全問題研究［M］．北京:民族出版社，2009.

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［23］http://news.iyaxin.com/content/2014－02/24/content_ 4440409.htm，2014－03－01;http://news.xinhuanet.com/politics/2014－04/30/c_1110488668.htm，2014－04－30.

The Legal Status of the Xinjiang Corps under the Perspective of Regional Security

WANG Guiqin
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

The Xinjiang Corps has importantfunctions in the protection of Xinjiang security and nationalsecurity.However，the legal status of the Xinjiang Corps is ambiguity.The administrative legal subject of the Xinjiang Corps should be decided by the NPC. Key words:maintenance of stability;legal status of the Xinjiang Corps;legislation

D630.8

A

1673－2375(2014) 06－0072－06

［責任編輯:文沂］

2014－10－08

王貴勤(1963—)，男，安徽阜陽人，法學博士，中國勞動關系學院學報編輯部副教授，主要研究方向國際法。

本文為新疆生產建設兵團社科基金項目“地區安全視角下新疆兵團法律地位研究”(項目編號:12YB01)的階段性研究成果。