從“社會中心范式”到“國家中心范式”
——評《治理基層中國》的理論創新

夏柱智

從“社會中心范式”到“國家中心范式”
——評《治理基層中國》的理論創新

夏柱智*

面對農民上訪的復雜經驗，田先紅博士新著《治理基層中國》試圖建構一個能夠表現和解釋現代國家轉型復雜過程和結果的“國家理論”，以“國家中心范式”代替“社會中心范式”。通過翔實的田野調查，新著把農民上訪的經驗類型化，并引入國家基礎性權力的新視角來理解農民上訪性質變遷，從中透視國家轉型困境及回答當前中國現代國家轉型的任務。農民上訪的國家理論是農民上訪領域研究的重大理論創新，為今后農民上訪研究提供了新視角。

農民上訪；社會中心范式；國家中心范式；理論創新

一、導 言

農民上訪研究領域存在一種主流理論范式，即“社會中心范式”，農民上訪在這個范式中是一種純粹社會的行為，即使有國家因素，也不過被作為“底層”或者“社會”所反抗的模糊對象，國家主位的性質沒有得到呈現。與社會中心范式不同，田先紅新著《治理基層中國》（Management grass-roots China）在厚重經驗研究的基礎上建構了理解農民上訪的“國家中心范式”或稱“國家理論”。它打破了范式壟斷，為我們提供了一套重新定義和解釋農民上訪的理論。

新著宣稱“以國家作為解釋農民上訪的核心變量 ，同時以農民上訪關照國家”。①田先紅：《治理基層中國—— 橋鎮信訪博弈的敘事（1995—2009）》，社會科學文獻出版社2012年版，第22頁。借鑒邁克爾·曼的國家理論，“國家”在新著中被操作為二分的基礎性權力與專斷性權力，其中基礎性權力是“國家滲透鄉村社會的能力”。在農民上訪的研究中，田先紅博士力圖一方面從基礎性權力角度來解釋農民上訪發生的邏輯，避免陷入“國家—社會”的二元對立，一方面通過對信訪治理機制邏輯的揭示，回應在一個去集體化和去意識形態化時代如何繼續進行國家政權建設、建構現代國家的國家轉型問題①田先紅：《治理基層中國—— 橋鎮信訪博弈的敘事（1995—2009）》，社會科學文獻出版社2012年版，第28頁。。

從全書的邏輯來看，該著建構國家中心范式有三個步驟：第一個步驟是從治理角度將農民上訪類型化，形成農民上訪的整體經驗結構；第二個步驟是解釋不同時期農民上訪的結構和性質，形成經驗研究的中層理論；第三個步驟是以現代國家構建所需要的強大的基礎性權力為理想，就信訪治理中所呈現的基礎性權力狀況考察國家轉型的方向。筆者即從這三方面來展開對該著作的評述，最后是一個簡短的結論，并指出新著建構的理論創新的啟發意義。

二、農民上訪類型化

任何一個現象在經驗研究中一定要類型化，這是建立社會學中層理論的必要前提。而在“社會中心范式”的文獻中，農民上訪并沒有被類型化，因此把農民上訪作為一個抽象的整體來認識，農民上訪的性質是籠統的、模糊的，農民上訪只是在概念上被呈現出來，而不是真正經驗意義上的農民上訪。并不是說這些研究者討論的案例中沒有呈現農民上訪，而是以個別案例的解讀來對話既有理論的做法，難以關照農民上訪的經驗整體。例如研究農民上訪的著名學者應星和吳毅均以個案研究來觀照農民上訪過程中的策略及其結構性本質。應星通過個案研究揭示農民上訪過程中的草根精英的草根動員策略，借以說明農民利益表達過程的政治合法性困境②應星：《草根動員與農民群體利益的表達機制—— 四個個案的比較研究》，載《社會學研究》，2007年第2期。，而吳毅則以個案研究的結果表明農民上訪之所以遭遇利益表達困境是由于基礎社會存在一張無所不在的“權力—利益結構之網”③吳毅：《“權力—利益”的結構之網與農民群體性利益表達的困境》，載《社會學研究》，2007年第5期。。這些研究均揭示了決定農民上訪過程和后果的某些結構性變量，但是難以從中窺探農民上訪的整體經驗，從而無法判斷農民上訪是什么性質。

這種研究的片面化，與“社會中心范式”所秉持的理論訴求和研究方法有關。社會中心范式主要延續西方社會科學理論范式，把農民上訪看作是一種維權或者抗爭的行為，已經有了性質上的假定，因此在研究過程中把農民上訪行為類型化就顯得無足輕重。這個范式研究的問題主要不是農民上訪的類型劃分及其發生根源的問題，而是農民上訪過程中的行動和組織策略，其理論關懷并非是解釋農民上訪發生的機制而是考察農民上訪對于公民社會、民主政治的意義。在研究方法上，社會中心范式主要采用個案研究的方法，并不是把一個鄉鎮連續的時間段內的所有上訪作為研究對象，這樣農民上訪的經驗就只能是偶然或者被挑揀進入研究者視野的，從而是片面的、細碎化的。如果研究者假定農民上訪是為了“社會”維權或者抗爭“國家”，則研究者只需要找到符合理論假定的案例即可，無需理會或者根本屏蔽掉其他農民上訪的復雜經驗。

田先紅博士新著《治理基層中國》試圖避免這一問題。田先紅博士從鄉村治理角度區分農民上訪的類型，主要包括維權型上訪、治理型上訪和謀利型上訪，及其他無法納入這三種類型的少量上訪①田先紅：《治理基層中國—— 橋鎮信訪博弈的敘事（1995—2009）》，社會科學文獻出版社2012年版，第48頁。。維權型上訪指的是農民為了維護權益而發起的反抗集體或地方政府的上訪行為，較為常見的原因是地方政府加重稅費負擔、侵犯農民合法的土地利益等。治理型上訪指的是由于公共品供給不足，糾紛調解能力下降引起的農民上訪，農民希望以上訪來給地方政府施加壓力解決秩序問題。謀利型上訪則是由于農民純粹謀利的動機而引發的上訪行為，表現為要求照顧或者直接以上訪要挾地方政府給予利益。

田先紅博士為了完整地理解農民上訪行為邏輯及其變遷，搜集了一個鄉鎮稅費改革前后15年的農民上訪案例進行了統計歸類，這種歸類尊重經驗主體地位。新視角下研究者把農民上訪看作是一個多主體共同參與的治理過程。農民上訪在作者那里，并不是單純的社會行為，而是國家、地方政府與農民三者互動的治理過程。在這個治理過程中，有農民發起的上訪，也有基層政府和國家（中央）參與的信訪治理。一個時期的農民上訪表現為各種類型上訪一定比例的分布，這種分布表象基層社會和基層治理普遍發生的經驗。每一種分布結構對應著特定的鄉村治理結構，每一種農民上訪的每一種類型需要被解釋，特定類型組成的農民上訪的整體經驗也需要被解釋。

三、以國家解釋農民上訪

上節已經提及由于理論訴求和關懷的原因，“社會中心范式”并不關心農民上訪發生的復雜原因，而愿意在農民上訪就是“維權”或者“抗爭”的假定下展開對農民上訪過程中組織和行動策略的研究。這一范式下的研究很容易停留在農民“抗爭”行動的表象層次上，而無法揭示農民上訪行動背后的深層“密碼”。這正是該著所力圖超越已有研究的一個非常重要的方面。

該著中經驗研究有一個首要意圖就是弄清農民上訪發生的原因，原因需要研究而不是被假定。貫穿全書的是這一思想，農民上訪是在信訪治理的過程中被形塑成研究者所觀察到的那樣。所以本書秉持了一以貫之的假定并檢驗之：國家的轉型和行為變遷對農民上訪產生著重要影響，在國家、地方政府與農民三者的互動中，農民上訪的結構和性質均發生著變遷。在三者互動關系的分析中，國家所具備的滲透到市民社會的“基礎性權力”是一個衡量治理能力的變量。作者發現15年的農民上訪反映出國家基礎性權力延續的“孱弱”。下面先介紹新著核心概念“基礎性權力”的含義，然后討論基礎性權力孱弱如何導向農民上訪的行為發生和特定性質。

（一）基礎性權力

在解釋農民上訪與基層信訪治理時，國家基礎性權力始終是一個關鍵概念。在政治社會學家邁克爾·曼那里，國家基礎性權力屬于集體性權力，它滲透進市民社會，體現了一個中央集權國家用以協調社會制度的能力。制度建設、意識形態、代理人監控、社會控制和資源汲取等是國家基礎性權力的主要內容。國家基礎性權力的發展過程就是國家實現從間接統治向直接統治轉變，并以自己的意志和規則重塑人們行為活動的過程。國家基礎性權力理論作為分析框架，在作者看來可以克服既有理論不足：一方面可以避免國家政權建設框架的單向度、刻板化的弊端，另一方面又可回應當下鄉村社會對國家權力的需求與渴望①田先紅：《治理基層中國—— 橋鎮信訪博弈的敘事（1995—2009）》，社會科學文獻出版社2012年版，第13頁。。

基礎性權力的概念是作者汲取西方社會科學營養的重要部分。在中國從傳統帝國試圖轉型為現代國家時，需要解決國家如何滲透進入鄉村社會這一重大問題。邁克爾·曼把國家權力區分為基礎性權力和專斷性權力，并指出強大的基礎性權力是現代國家的表征，對當下中國國家轉型富有啟發。 新著引入基礎性權力概念并結合稅費改革前后15年的經驗資料對國家基礎性權力狀況加以考察。作者認為基礎性權力在治理過程中表現為：第一是直接治理的能力，第二是規則治理的能力，前者表現為國家行政組織向基層延伸，實現傳統國家“無為而治”向直接統治的轉變，后者則表現為現代制度規則在治理社會中的普遍性效力，代替傳統的特殊主義規則。經驗研究表明，農民上訪類型的分布之所以呈現某種特定的結構，源于國家基礎性權力既無法真正實現從間接治理到直接治理的轉變，又無法實現從傳統特殊主義規則向現代普遍主義規則的轉變。

（二）直接治理模式興起

作者在著作中呈現出稅費改革前后兩種治理模式，兩種治理模式中國家、地方政府（或代理人）與農民是不同的互動模式。然而不同互動模式中，國家深入鄉村社會的基礎性權力狀況并沒有根本不同。國家基礎性權力表現為兩個互相互聯的作用點，一是對鄉村社會滲透，二是對地方政府或代理人本身的監控，或稱為“治民”和“治官”①田先紅：《治理基層中國—— 橋鎮信訪博弈的敘事（1995—2009）》，社會科學文獻出版社2012年版，第60頁。。

稅費改革之前，國家基礎性權力狀況并非強大。農民上訪的類型分布是維權型上訪占據主要比例，治理型上訪和謀利型上訪較少。維權型上訪為主導的農民上訪類型，并沒有對基層信訪秩序造成嚴重的影響，農村信訪工作服從農村工作大局。作者解釋道，在稅費改革之前，維權型上訪大量發生主要是基于稅費負擔加重、干部侵權和經濟作風問題。解釋維權型上訪占據主要比例這一農民上訪的整體經驗結構的關鍵，在于指出事實上基層治理存在一個亂象，其表征是稅費負擔重，本質是國家基礎性權力既難以“治民”，也難以“治官”。這方面的研究很多，一方面是意識形態教化能力弱化，不斷出現釘子戶，基層政府難以應對，不斷增強征收稅費的力量，卻不能應對以更大規模出現的釘子戶，一方面是鄉村利益共同體形成，國家難以有效監控代理人，20世紀初的國家政權建設內卷化在20世紀90年代卷土重來，并最終導致取消稅費及其綜合配套改革的發生。

稅費改革之后，農民上訪類型分布是維權型上訪占據次要位置，最主要的上訪類型是治理型上訪和謀利型上訪，謀利型上訪在基層信訪治理中占據中心位置，基層信訪治理超越治理維權型上訪而裹挾著治理謀利型上訪乃至上訪專業戶的色彩②田先紅：《治理基層中國—— 橋鎮信訪博弈的敘事（1995—2009）》，社會科學文獻出版社2012年版，第88頁。。稅費改革之后，國家治理轉型推動著鄉村治理轉型，稅費改革之前依托鄉村集體進行的間接治理模式終結，取而代之的是以個體權利為核心的直接治理模式逐漸興起。

吊詭的是，國家推動的鄉村治理轉型試圖改善鄉村治理狀況，卻在客觀上改變了原有的干群關系格局，導致基層政權能力弱化和治理責任的失衡，國家基礎性權力沒有提高，地方性的治權反而削弱了。這導致一個直觀的表現是農民上訪中治理型上訪的增加，農村公共品供給、地方勢力崛起和基層政府權責失衡等因素導致的治理型上訪增加。在治理型上訪推動信訪高峰到來的同時，謀利型上訪趁機“渾水摸魚”，并在農民與地方政府互動的過程中迅速抓住地方政府“穩定壓倒一切”的軟肋，形成上訪專業戶，謀利型上訪不斷蔓延，導致農民上訪類型分布的結構性質出現質的變化趨勢。

（三）去政治化：“擺平理順”而非“規則之治”

鄉村治理轉型的背景下，單向度的制度建設和技術治理并不能解決信訪治理困境，在基層治理的實踐中，普遍出現了以不惜一切手段和后果的“擺平理順”而不是“規則之治”，形成一種 “去政治性的鄉村政治”①賀雪峰：《國家與農民關系的三層分析—— 以農民上訪為問題意識之來源》，載《天津社會科學》，2011年第4期。。即使有大量指導地方政府治理實踐的公開的合法的規則，在農民上訪和上級一票否決的維穩壓力下，地方政府為了達到短期的治理目標而不得不放棄公開的合法的規則。這表現為治理農民上訪過程中，地方政府為了壓制上訪，普遍運用“用錢買平安”、“人民內部矛盾用人民幣解決”的治理策略。

國家并非沒有進行現代治理制度建設，然而作者提供的大量事實說明單向度的制度建設并不能解決問題，在基層政府行為受到重重約束下，已有的各種合法治理手段很難有空間運用。最近幾年，社會轉型十分劇烈，各種矛盾突發，中央提出建設和諧社會的戰略，這使基層信訪治理面臨著新的制度環境，在“穩定是第一責任”、“屬地管理、一票否決”的政治任務下，地方政府承受著越來越大的維穩壓力。例如《信訪條例》賦予農民依法上訪的權利，然而《信訪條例》也賦予地方政府作為國家的代理人維護信訪秩序，對上訪者破壞信訪秩序的行為進行批評、教育，甚至是打擊的權力。但是實踐中，隨著基層干部與農民之間的權力關系失去平衡，新修訂的《信訪條例》是這一失衡的結果也是原因。一方面法律強調，要依法治理上訪農民，不得以任何手段對上訪人進行打擊報復，一方面自上而下的壓力型體制要求地方政府接訪和息訪，在這種制度環境下，基層政府不得不采用“無原則的妥協”讓農民罷訴息訪。

“無原則的妥協”導致長遠的后果，是更多的纏訪、鬧訪的原因。它鼓勵更多的農民上訪向無理上訪、謀利型上訪轉變，尤其是帶有強烈謀利色彩的上訪專業戶的蔓延，形成對信訪治理秩序和基層治理秩序的全面破壞，這也是作者判斷農民上訪性質迅速地在發生質變的依據。作者在一篇文章中對農民上訪性質的改變進行了專門的分析。農民上訪的質變過程，既有特定的政治意識形態，如“人民政府為人民”，對人民缺乏分類治理能力，又表現為基層政府受制于治理手段的缺乏，傾向于“擺平理順”而非“規則之治”。換言之，當前信訪治理困境的癥結并非制度的缺失而是制度規則實踐的變通和無效①田先紅：《從維權到謀利—— 農民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，載《開放時代》，2010年第6期。。

四、以農民上訪觀照國家

《治理基層中國》落腳點并非是農民上訪是什么和為什么，而是從農民上訪的經驗研究中，得到一個對當下國家如何轉型、如何建構一個現代國家的啟示，即回答“國家是什么？國家向何處去”的問題。這是農民上訪的國家理論的更深層的內容。由于該著在經驗研究中對農民上訪的類型作出了詳盡的分析，并從國家基礎性權力的角度作出解釋，因此最后來考察國家轉型、國家基礎性權力建設狀況就有了堅實的經驗基礎。

以農民上訪來關照國家，表明作者在農民上訪研究中的一種關懷和立場，這就是國家立場。更具體來說是關心當代中國如何向現代國家轉型，如何有序地在國家轉型過程中保持鄉村基礎性秩序。作者并不是坐而論道，而是在扎實的經驗研究中尋找答案。通過對農民上訪的經驗研究，作者發現的最重要事實是，稅費改革之后農民上訪的類型結構在發生重大的變化，由于基層治理缺位而導致的治理型上訪占據核心位置，謀利型上訪從稅費改革之前的極小部分逐漸蔓延開來。在謀利型上訪蔓延的過程中，形成了一批以上訪為業的上訪專業戶，表征農民上訪變質。當前信訪治理的核心是治理謀利型上訪和上訪專業戶，他們耗盡了基層治理的人力物力財力，形成“基層信訪治理內卷化”的局面②田先紅 ：《治理基層中國—— 橋鎮信訪博弈的敘事（1995—2009）》，社會科學文獻出版社2012年版，第234頁。。信訪治理內卷化局面的形成表明基層治理需要變革，要反思目前由國家推動的鄉村治理轉型的績效和實踐中“擺平理順”而非“規則之治”的治理模式。

現代民族國家的建設在19世紀末開始，而一直到1949年建立新中國之后在農村依托人民公社的組織體系，現代民族國家對基層社會的滲透能力才初步解決，然而這種滲透能力在80年代之后由于國家退出鄉村社會，希望借助鄉村社會內部發育秩序而遭到削弱。稅費改革之后，國家以單向度的制度建設推動鄉村治理轉型，然而一系列制度建設與基層社會的性質不相匹配，國家實際上越發退出鄉村社會，這是當下鄉村治理困境的基本原因?！吨卫砘鶎又袊分幸孕旁L治理為切入口，以國家來解釋農民上訪的結構和性質的變遷，表明當下國家政權建設是一個基礎性權力是否得到增強的問題，這是在經驗研究基礎上結出的理論果實。從基礎性權力與專斷性權力的關系來看，作者得出的結論是基層治理并非是專斷性權力受到制約導致了基礎性權力的弱化，而是因為基礎性權力的弱化同時掣肘了專斷權力的行使。于是解決之道在于從根本上增強國家基礎性權力的同時，還原專斷權力形式上的正當性和合法性，讓國家權力能夠在正常軌道上運行①田先紅 ：《治理基層中國—— 橋鎮信訪博弈的敘事（1995—2009）》，社會科學文獻出版社2012年版，第257頁。。

如何增強基礎性權力推動現代國家有序轉型，從農民上訪的經驗研究中來有兩個方面的啟示：一是在意識形態或價值觀層面，二是在治理結構層面，這兩者缺一不可，共同構成國家基礎性能力建設的兩個相輔相成的方面。

第一，國家治理的價值觀就是意識形態的問題，任何技術治理是有限度的，需要重新找回意識形態，或者說重塑農民的政治價值觀。國家需要介入到農民價值觀的重建上來，讓農民順利轉換成為現代國家轉型所期望的集權利與義務為一體的公民。單純地強調農民的個體權利而不強調農民承擔的義務，會把農民上訪推向極端的個人主義。任何國家和社會的治理中，政治價值觀始終是一種無形塑造治理秩序的因素，在這個意義上，呂德文提出來的“人心即政治”是正確的②呂德文：《人心即政治》，見楊華：《隱藏的世界：農村婦女的人生歸屬與生命意義》，中國政法大學出版社2012年版。。國家基礎性能力決定于國家和地方政府代理人所代表的國家權威是否有合法性，從而農民自覺認同這種國家在基層的權威。

第二，國家不可能直接面對千百萬小農，基層治理需要依賴中間層結構，重建國家與農民的有機關聯③田先紅 ：《治理基層中國—— 橋鎮信訪博弈的敘事（1995—2009）》，社會科學文獻出版社2012年版，第260頁。。國家需要在通過代理人監控鄉村社會時同時監控代理人，在現階段國家企圖繞開間接治理模式所需的代理人而啟用直接治理模式造成的問題更多，例如矛盾無法在基層化解，基層治理去政治化運作，最終損害的還是國家政治。所謂“中間層”在當下指的是一個介于國家與農民之間的基層組織體系。稅費改革之后，原先有較強合法性和動員能力的中間層已經相對弱勢，這并不代表著國家需要取消它。從農民上訪的治理來看，當前基層治理亟待在國家自上而下的資源和制度輸入背景下強化基層組織體系。

五、結論與啟示

自上個世紀90年代末“三農”危機導致大量農民上訪，農民上訪一直都是學術界研究的熱點問題。由于西方社會科學理論在解釋中國經驗中的霸權地位，主流學者研究農民上訪并未認真反思農民上訪行為的性質，一貫地把農民上訪作為農民在權利觀念的指引下抗爭地方政府所代表的國家權力的行為。然而新著的經驗研究表明在主流范式的籠罩下，主流學術界的思考被屏蔽在農民上訪的真正經驗之外。

事實上既有的研究并非沒有反思，指出主流的“社會中心范式”在解釋中國農民上訪行為的局限性。研究中國農民的抗爭和權利觀念的美國學者裴宜理認為中國國內學術界對農民上訪的研究錯誤地假定了中國農民上訪的性質，因此錯誤地應用“權利—抗爭”理論及“社會中心范式”來理解農民上訪行為。裴宜理（Elizabeth J. Perry）認為中國人的權利概念不同于盎格魯—撒克遜的天賦人權和市民社會的觀念①[美]裴宜理：《中國人的權利概念（下）—— 從孟子到毛澤東延至現在》，余锎譯，載《國外理論動態》，2008年第3期。。賀雪峰的經驗研究指出，不能片面化理解農民上訪行為的性質，而是要把農民上訪放入到“國家—地方政府—農民”的三層互動關系中去理解，農民上訪行為的性質實際上是由三種主體之間互動形塑而成的②吳毅：《“權力—利益”的結構之網與農民群體性利益表達的困境》，載《社會學研究》，2007年第5期。。

從目前所搜集的文獻看，迄今為止鮮有學者以一個鄉鎮連續15年的農民上訪為田野對象對農民上訪進行整體性研究，田先紅博士是擁有此種雄心抱負和嘗試學術實踐的第一人。新著嘗試在厚重的經驗基礎上建構一整套解釋農民上訪的理論，建構“國家中心范式”實現解釋農民上訪的范式轉換，更為系統和細致地闡述農民上訪經驗，揭示農民上訪中國家、地方政府和農民之間互動的場景及其本質，顯然是以上兩位學者思路的延續。

中國社會科學的建立，呼喚有偉大現實關懷并有扎實田野的經驗研究。學術界需要直面現實的勇氣，因此迫切需要在厚重經驗基礎上進行理論創新。對于中國自身的研究，我們要承認大大地落后了。但是承認落后的同時，并不是拜倒在西方理論霸權之下生吞活剝西方理論的語詞，“拿來主義”地以西方理論的邏輯切割事物本身的邏輯。真正邁向實踐建構中國的社會科學，研究事物本身的性質，從經驗基礎上建構符合中國實際的關于中國社會轉型和國家轉型的理論，這亦是新著給予的啟示。

* 夏柱智，華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生，主要研究方向為農村社會學、政治學。