公共安全視角下的社會組織類型及其風險防范

葉 雷

公共安全視角下的社會組織類型及其風險防范

葉 雷*

在我國改革開放不斷深入的背景下，社會組織的發展出現了分化，一些特殊類型的社會組織已經對公共安全造成了影響，還有的成為公共安全的潛在隱患。公共安全視角下的特殊型社會組織大致分為四種形態，其在活動目的、運作方式、組織動員能力、資源吸納能力、公共影響力等方面都具有不同于一般社會組織的特點。綜合分析，目前的管理體制與方式、法制與制度、海外背景、利益糾結等都成為這些組織產生與發展的誘因。在公共安全治理的角度，這無疑是對我國社會管理的挑戰。

公共安全；社會組織；類型；活動方式與規律

一、問題的提出

社會組織在我國的發展由來已久，但被納入社會治理的范疇則是近年來的事情。2006年，在黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，整合了各方意見，提出的“社會組織”概念替代了“民間組織”、“社團組織”、“非政府組織”、“非營利組織組織”等概念，成為官方文件的正式術語，并逐步為學術界所接受。自此以后，黨的文件給予了社會組織越來越清晰的功能定位：協調政府和社會關系、促進政社分開、依法自治、發揮作用。隨著改革開放的不斷深入，我國社會組織發展很快，在推動了社會建設和管理的同時，社會組織發展出現了分化，有些社會組織產生了程度不同的消極影響。由于歷史遺留、法制滯后、政策模糊等因素而形成的特殊社會組織就是其中之一，有些已經影響到國家安全和社會秩序。特別是在開放度較高的大城市，還出現了國際性的非政府組織，它們的活動目的不盡一致，并與國家政府之間存在著沖突與合作的矛盾關系。①李斌：《非政府國際組織基本理論問題初探》，載《南京大學法律評論》，2003年第2期。同時，還存在一些并未獲得合法資質的境外社會組織，卻在事實上開展活動的現象，同國內的其他游離于體制外的社會組織共同成為監管的空白，成為公共安全的隱患。

學術界和事務部門對于此類社會組織的認知基本一致，但稱謂有所不同：有研究將稱之為“體制外組織”②謝菊：《體制外農村民間組織探析》，載《云南行政學院學報》，2007年第1期。、“非法人化組織”③吳新葉：《城市社區民間組織中的非法人化現象：問題與應對—— 對上海市13個街道的調查與分析》，載《城市問題》，2008年第4期。，也有叫做敏感型社會組織，或者“灰色地帶”、“空白領域”，諸如此類，不一而足?？傮w上，是指那些游離于法制、政治政策、意識形態與國家治理體系的社會組織，它們中的一些或者已經造成了公共安全危機，或者可能會對公共安全帶來潛在隱患。因此，有研究指出：一些涉及社會領域的特殊型社會組織可以歸并到“非傳統安全”領域，鑒于可能產生某種程度的社會緊張，“并且往往蔓延惡化于有權者的官僚自大和漫不經心。對于此類社會性非傳統安全問題，假使沒有嚴肅認真的態度，或者缺乏足夠合理的制度性安排，小事也會變大，局部可能擴展到整體，矛盾的激化將產生連鎖性的沖擊波，對民眾對國家均無益處?！雹芡跻葜郏骸墩摗胺莻鹘y安全”—— 基于國家與社會關系的一種分析思路》，載《學習與探索》，2005年第3期?；?，本文所指的特殊型社會組織，是指以倡導和實現某種政治目的、宗教理念、利益訴求為宗旨，其活動可能對我國國家安全、社會經濟秩序產生嚴重影響的社會組織。這些組織大都在政府管理的視野之外，在法律治理的有效范圍之外。⑤傅金鵬：《我國公益性社會組織提供公共服務的問責邏輯》，復旦大學博士學位論文，2012年。與一般社會組織相比，它們的規模、數量、范圍、作用等非常難以全面準確地把握，對政治、社會秩序可能會帶來程度不同的潛在威脅。

在寬泛的意義上，社會組織問題就是政治問題。當今情況下，隨著信息技術被廣泛應用于生活，這一政治問題有被進一步放大的可能。畢竟，由互聯網勃興所帶來的數字化、信息化、全球化革命正在全方位地改變著人們的生活習慣，公眾的各種實踐活動因互聯網的出現而發生著重大的變化和重塑，并形成了一種全新的組織類型以及全新的個人與組織關系模式。在網絡上涌現出的各類豐富多彩的虛擬社團正在構成一種新興的社會組織形態，而這些虛擬社團的崛起無疑給社會組織的發展注入了一股新生力量。近年來流行的“微公益”不但使社會組織的效率提高，而且憑借其成本低、效率高、受眾廣的優勢，吸引了越來越多的網民參與其中。越來越多的公民也開始成為政治類虛擬社團的積極參與者，網絡政治參與的影響力也與日俱增。但是，網絡的虛擬性可能使一些不法分子有空可鉆，他們在互聯網上散布各種謠言，誤導網民，對公共安全造成了不良影響。而且，由于身份的隱匿性，個人在網上發表看法或意見時，往往比現實中更加大膽、更激進。因此，網絡群體性事件中不可避免地存在著某些非理性、情緒化，甚至失真的因素，會使事態被不同程度地放大。另外，虛擬社會組織中的一些偏激言論也可能影響網民的價值判斷，致使形成的輿論力量偏離正確的方向，從而演變為“敏感型網絡組織”，甚至可能超出政府控制能力，導致局面的失控。

如何認識這些組織？如何對它們的作用加以區分并采取差別化的監管措施？這是目前需要解決的現實問題。為此，在收集相關資料的基礎上，通過調研訪談，本文試分析此類組織快速發展的原因，并提出相應的對策建議。

二、特殊型社會組織的基本形態與活動及其公共安全警示

通過調研，我們認為此類組織大致可以分為以下幾類：

（一）各類“維權”組織

改革開放以來，我國的政治、社會與經濟發展均處于長期轉型過程中，因為缺少足夠的精力與時間消化改革的矛盾，很多問題被擱置，使原本的局部性、個體化、零星化的沖突逐步演變成為社會矛盾。我們的研究發現，拆遷、征地、就業、醫患糾紛、干群關系等所誘發的群體性事件常年處于居高不下的態勢。①吳新葉 ：《走出科層制治理：服務型政黨社會管理的路徑—— 以上海社會組織黨建為例》，載《理論與改革》，2013年第2期。在一些地方，群眾與政府、群眾與群眾的沖突中，分散的群眾正在形成集體行動的趨勢，他們組成了形式多樣、目標單一的非正式組織，提出維護權利的口號，并基此開展活動。②張麗琴、唐鳴：《草根維權組織的屬性考察與運作分析—— 基于對H市“城中村”改造中維權組織的調查》，載《社會主義研究》，2013年第1期。在這個表達訴求的過程中，有些非正式組織開始演變成為社會組織，有固定的管理人員和會員、有組織章程，并開展各種活動，唯一的缺陷是未獲得民政機構的法定認可?，F在，有些組織已經快速成長，在社會上具有很強的號召力，如“減輕農民負擔理事會”、“戰友互助扶貧會”、“農村中青年協會”、“農民工協會”、“維權律師團”、“冤民大同盟”等。其中“冤民大同盟”，主要是以上海為根據地，策劃挑頭的主要是上海動拆遷信訪?？?，他們甚至代理動拆遷戶，組織策劃維權活動。

（二）各種涉黑、迷信、非法宗教甚至邪教組織

隨著時代的進步，群眾對封建迷信組織已經有了一定的免疫力，但有些非法組織打著“××學會”、“××研究會”的名義，假借科學的幌子，從事醫療、保健、美容、養生等活動，目的是騙取錢財。同早期的氣功等詐騙活動不同，這類活動盡管是局部的，但以“入會”、“俱樂部”等會員制的管理，牢牢套住了不明真相的群眾，影響了正常的社會秩序。在一定意義上，這類組織具有黑社會的特征。①何榮功：《黑社會性質組織“行為特征”的認定》，載《中國檢察官》，2013年第1期。而更為嚴峻的是，有些黑社會犯罪團體也有逐步組織化的勢頭，他們向政治領域、經濟領域、社會生活領域滲透，并通過“組織化”的形式“確認”其在社會生活中的“合法”地位。②李若菊：《黑惡勢力“社會組織化”的趨勢及對策研究》，載《吉林公安高等?？茖W校學報》，2011年第5期。

比較敏感的組織要數非法宗教組織與邪教組織。我國的宗教事務管理依據是2005年頒行的《宗教管理條例》。由于缺乏專門法律規范人們的信仰行為，給一些不法人員有乘之機，有些人片面肢解現有宗教教義內容，蒙蔽群眾。特別是2012年前后，很多邪教組織開始在中國散步世界末日論，托稱佛陀、耶穌之名，大吹大擂、威脅利誘、牟取私利、騙取錢財和色相。例如以“末日拯救”為名活躍的邪教組織“東方閃電”，其在中國活動的時間幾乎同法輪功相當，以“實際神”（全能神）名義進入社區公開進行煽動。該邪教組織蠱惑人心、仇視社會、對抗政府，造成惡劣的社會影響。③權義：《“全能神”組織綱領是顛覆國家政權》，載《東方早報》，2012年12月19日。嚴重者，有些邪教組織還對成員實行精神控制，實行反政府、反人類、反社會的暴力性集體行動。

（三）精英性組織

主要是兩大類：一是經濟精英的各種俱樂部，二是學者組成的研究性組織。由于我國管理制度的限制，前者多在工商局注冊，具有私人組織的經營性特征，以“會所”、“農莊”、“××友會”等名義存在，一般不對外服務；后者比較靈活，大多數是民政部門注冊的社會組織，以“學會”、“研究所”、“研究中心”、“研究院”等名義成立，屬于社會團體、基金會與民非性質的社會組織。有些精英學者們成立的組織在無法獲得民政部門注冊的情況下，也會轉向工商部門注冊，并以服務收費的方式開展活動。

比較而言，第一類經濟精英的組織影響力是顯性的，由于活動的私密性和排他性，往往成為非富即貴群體的活動空間。他們借此交流經驗、分享工作生活體會，也有一擲千金、飆車、炫富、特立獨行等高調行為，這些行為極易固化社會上存在的“仇富心理”，造成的負面社會影響不容忽視。更為糟糕的是，這類高調行為往往會綁架特定社會敏感因素，成為群體性事件的助推劑。①李宗桂：《炫富VS仇富:群體性感染風險加劇》，載《人民論壇》，2011年第21期。

第二類學者們的組織具有一定的學術因子，他們關注和研究我國政治、法律、經濟等敏感領域問題，通過出版物、網絡、演講、沙龍等方式發表獨立觀點。值得注意的是，這些組織的部分觀點中不乏與黨和政府相左的見解，而這些觀點恰恰被海外媒體所引用，并以此用來影響輿論、操縱民意、向我國政府施加。如北京大軍智庫、天則經濟研究所、長策智庫，以及一些網絡組織等，他們的研究成果多有被海外機構引用的經歷，成為有國際影響力的組織。有一些精英構成的研究性機構還具有海外背景，或者由海外資金支持，因此他們的研究成果很容易受到國外關注。另外，還有一些研究機構關注我國改革開放過程中出現的老大難問題或體制性問題，如耕地、住房、教育、醫療、群體性事件等，對于我國政策的批評和學術立場，多被國外學術界和政界引用，甚至成為國外政府發表立場的依據。在一定意義上，這些學者精英們的影響力是政治性的、跨國性的，已經超越了“民間”范疇，當這些問題跨越國界成為國家間政治博弈的工具時，敏感性的特征日益顯現。

（四）境外在華非政府組織

境外非政府組織在華活動早已有之，蓬勃發展時期則始于90年代中期的擴大對外開放政策落實。②謝曉慶：《國際非政府組織在華三十年:歷史、現狀與應對》，載《東方法學》，2011年第6期。其中，1995年在北京召開的“世界婦女大會”被認為是國際非政府組織大規模進入中國的分水嶺。③Deyong Yin,“China’s Attitude toward Foreign NGO”, Washington University Global Studies Law Review, Vol.8, 2009, pp.520-521.據保守估計，目前境外非政府組織在華數量超過千家，分布于我國各個省、自治區，主要涉及領域有扶貧、救災、自然與環境保護、公益事業、社區發展、基層民主政治等。④馬國芳：《國際非政府組織在云南發展狀況研究》，載《云南行政學院學報》，2004年第2期。一般情況下，那些獲得合法身份的涉外非政府組織都在華設有辦事處或者有固定的辦公場所，有較熟悉的長期合作伙伴，且又具有連續性的運作項目。這些組織也經常派人來華，或短期工作，或長期駐留，或雇用當地人員。尤其是具有基金會性質的社會組織，活動影響力很大。當然，它們也有自己的發展目標和明確的活動目的，如福特基金會、洛克菲勒基金會每年在我國都有大量的活動，這些在華非政府組織在研究選題、學者挑選、研究目標、研究階段等方面都有一定標準。還有一些在華非政府組織挑選他們中意的學者到海外進行學術訪問，其中不乏“洗腦”性質的學術交流活動。

除了這些在華的合法注冊非政府組織之外，我國在開放過程中還有大量未經注冊的國外非政府組織與跨國性非政府組織。一方面，這些組織從事著刺探和收集中國的軍事、政治或者經濟等情報工作，對國家安全帶來潛在風險；另一方面，有些境外非政治組織在西方國家“民主輸出”戰略中①王晉燕：《“顏色革命”策動者陰謀中國》，載《環球人物》，2008年第4期。發揮越來越重要的作用，尤其是具有政府、宗教資助背景的組織，盡管有些已經退出中國，但仍然會開展公開或隱蔽活動來輸出西方價值理念、影響我國政治發展進程。比如，與美國國務院、國際開發署、中央情報局有密切聯系的“美國國家民主基金會（簡稱 NED）致力于制造分裂活動，還有些境外非政府組織介入到國內的基層民主選舉，其影響力不容低估。②何云峰、楊龍波：《國際非政府組織介入我國基層選舉的影響分析》，載《中共杭州市委黨校學報》，2013年第4期。再一方面，以公益活動為名，行腐敗、謀私利，其消極后果難以估算。比如，一些基金會以資金分配方式推行項目，助長了國內的腐敗。美國的個別基金會為了謀求不正當的私利，同中國的腐敗官員相勾結，打著公益、慈善的旗號，向中國傾倒醫療垃圾，后果相當惡劣。③趙黎青：《如何看待在中國的外國非政府組織》，載《學習時報》，2006年8月31日?？傮w上，政府管制對于這類境外非政府組織的活動基本處于失控狀態。

三、特殊型社會組織行動策略及其對公共安全的潛在影響

特殊類型社會組織的大量出現，既是社會在微觀上整體化組織化的表現，也是社會在宏觀上非秩序化、非法治化的表現。一定程度上，此類組織已經開始進入公共生活，并能夠影響到公共政策，有些組織甚至出現挾持政府，綁架政策的現象。對于那些具有涉外背景的社會組織而言，由于具備很強的政治博弈與政治談判經驗，它們結合中國國情進行了改造并形成了自己的行動策略。以下試作分析：

（一）目的性明確，千方百計地制造“動靜”、發出“聲音”

與一般經濟類、慈善類、科技類社會組織不同，有些特殊類型的社會組織的成立目的就是為了倡導和實現某種政治愿望、宗教理念、利益訴求等，且在資源上完全獨立于政府。由于具備集體行動的特征，對于政府而言，這類組織具有很強的敏感性。最為典型的是維權類社會組織，它們或者由利益訴求者自己成立、或者以代理的方式進行活動，在法制道路之外直接與政府對話。這些維權組織往往動員大批群眾參與，經營“鬧大”局面，①夏學鑾：《且說社會轉型期的“鬧大心理”》，載《檢察風云》，2007年第5期。甚至通過拉宣傳橫幅、攔堵交通、靜坐、占領領導辦公場所、動員婦女老幼等不同手段，迫使政府作出有利于自己的決策。在這些組織的示范效應下，一些并非政府職能范圍內的事情也被擺上領導者的案頭。值得警惕的是，一些利益集團也開始借助此類組織試圖影響公共政策過程，如果二者形成行動策略，則未來社會治理的成本必將大大增加。

（二）開展活動具有極強的組織能力和社會動員能力

社會組織的行動能力同組織的成熟程度具有正相關關系。也就是說，社會組織的組織越是嚴密，其行動策略越是具有針對性，組織活動的目標越是容易達成。一般情況下，邪教類特殊類型組織除了思想鉗制之外，還都具有嚴肅的組織章程、嚴密的組織體系、集中的指揮系統等特征。無論是對外活動，還是內部生活，其組織化程度都非常高，且有比較成熟的組織制度，管理能力很強。曾經一度控制200余萬人的法輪功組織，甚至設立了對外聯絡組、功理功法組、翻譯組、辦事組，還專門建立了一個“老干部活動組”，管理的高層就是“法輪大法研究會”，其職責是審批各地總站的建立、合并、撤銷，總站站長、副站長的考核、任免。②張兆德、朱彤：《必須切實加強對黨員干部的理想信念教育—— “法輪功”問題給我們的警示》，載《求是》，2000年第1期。這類嚴密的組織化制度和高度的動員能力，也在近年來的“東方閃電”邪教組織上有類似的體現，其組織體系也非常嚴密，內部以等級制管理，有“被圣靈所使用的人”、“省級領導”、“區級領導”、“縣級領導”、“小組領導”等，控制全國22個省的數十萬信徒。該邪教對每個成員都賦予相應職責，甚至有專門組織人員負責懲罰試圖退出邪教的信徒。

其他的特殊型社會組織的社會動員能力也超乎尋常，他們組織分工細致到具體成員的工作內容。在上海市松江的國軒鋰電池廠抗議運動中，傳單上甚至印有高專業水準的抗議活動logo圖案；成員中不乏網絡高手，他們將不同QQ群進行溝通，實現內容共享；對于那些不懂電腦上網的中老年人，他們則利用傳統的動員方式進入社區，號召公眾行動起來抵制電池廠上馬。在諸如此類的組織中，其強大的組織動員能力與技術應用及行動效果值得關注。

（三）活動性質超出公共領域的范疇，易演變成為公共話題或公共事件

有些特殊型社會組織的公共領域邊界已經得到突破，結果導致活動的消極性大增。最為典型是邪教組織。除了早年的法輪功制造的數百人死亡等暴力后果之外，近年來的“東方閃電”邪教組織也有類似的暴力傾向，偏離人類道德軌道，并且鼓動信徒用激烈的方式來表達自己的意志，公開或暗地里與國家、社會對抗，嚴重危害國家安全、社會秩序、群眾生命財產利益。

其他的特殊型社會組織的消極性雖然不能等同于邪教組織，但憑借非常規途徑產生的效應具有示范性，基本上都能夠成功地將議題演變為公共話題或公共事件。比如，針對社會弱勢群體、環保等，都很容易產生公眾廣泛關注的效果甚至是轟動效應，因為這些問題本身就是公共話題。①劉培峰：《建構中的公民社會——以維權組織和倡導性組織為例》，載《求是學刊》，2010年第5期。對于那些具有良好行動策略的社會組織而言，只要行動有助于活動的成功，不但會在下一次集體行動中如法炮制，甚至會變本加厲地繼續下去。值得注意的是，這些組織的活動能夠對社會公眾產生不良的示范效應。上海的一些拆遷類維權組織甚至到其他地方兜售制約政府的方法，并以此提取所謂的服務傭金。還有一些組織的成員故意制造事端，以換取自己的私利，盡管并不是所有的事件都擴大到失控地步，但產生的惡劣影響卻是有目共睹的。

（四）以公益活動、公共服務等項目開展活動，獲取私利

由于此類社會組織多未獲得官方注冊的合法認可，其活動基本隱藏于“地下”，扎根于社會基層。其經常打著非營利性、社會公益、公平正義、行醫治病等旗號，很能夠在群眾中引起共鳴，獲得群眾歡迎，其背后的目的頗為叵測。如美國的一些非政府組織以醫學援助為名，在大別山等貧困地區，通過免費抽血體檢等形式，獲取我國人口的基因資源，獲取用于對哮喘病、糖尿病和高血壓等疾病的研究基因，私利性質明顯。②譚三桃：《參見國際NGO在華活動影響評價及對策研究》，載《學術論壇》，2008年第7期。還有一些西方國家的宗教組織借助援助之名進行宗教活動，進而鼓動受援對象信仰宗教，這種做法在其本國也是違法之舉，但在我國也是存在的。③朱曉黎：《宗教非政府組織與國家安全》，復旦大學博士論文，2010年。這些特殊型社會組織在資源和活動上都游離于政府的有效管理之外，不易被政府所察覺和防范。

（五）體制外運作，甚至以非法途徑開展活動

一般情況下，特殊型社會組織的活動都有直接或間接的限制，比如，對于國際非政府組織的在華活動，我國一直沒有制度性保障。即使是2004年通過的《基金會管理條例》，也不適用于涉外社會組織，它們無法在華取得社團法人的法律身份，甚至無法在國內銀行開立獨立的銀行賬戶，其募捐能力、稅收減免資格、財務管理、信息披露和社會信用都無法開展。①謝曉慶：《國際非政府組織在華三十年：歷史、現狀與應對》，載《東方法學》，2011年第6期。無疑，國家政策制訂的初衷是基于對這些組織的不信任甚至是防范，政府采取的“不承認、不取締、不干預”政策（不承認法律地位，不取締已來華活動的國際非政府組織，也不干涉它們的內部事務，但不得危害中國的國家安全或社會穩定），直接后果便是這些組織只能采取體制外運作或非法的方式開展活動。當然，也不排除有些涉外社會組織希望中國政府繼續“三不政策”，以便繼續享有不受政府干涉的行動自由。與此類似的是，宗教類社會組織也大多面臨相似處境。

（六）故意制造國際影響，有些組織甚至能夠直接獲得國際性組織的支持

臭名昭著的“東方閃電”邪教組織有神秘的國際背景。從其經費支出之雄厚可以判斷出，它肯定有來自海外的資助。該邪教不但向教徒和社會公眾贈送書籍、光盤、音像等制品，而且還使用金錢收買的方法去“招募成員”，對其組織成員發展別人入教進行直接的獎金激勵，對于建成教會的成員更是實行重獎。這些龐大的開支遠不是“東方閃電”邪教組織自己能夠解決的。

對于那些沒有國際性非政府組織背景的社會組織而言，為了制造影響力，他們利用互聯網等現代信息技術手段，②周亦奇：《網絡社區和公眾營銷：在華國際非政府組織獲得話語權的新途徑》，載《東華大學學報(社會科學版)》，2013年第2期。向國外輸出相關信息，一旦得到國際的回應，便開始在國內開展更大規模的活動，向政府施加壓力。值得一提的是，有些國際性非政府組織也通過直接或間接的手段對這些組織施加援助，或是輿論支持，或是通過外交途徑施壓，或是向這些組織提供資金支持。對于那些有著政治價值觀追求的特殊社會組織而言，這種國際影響力往往都能夠起到意想不到的效果。實際上，國際上早有這方面的先例，從早年的東歐國家的“顏色革命”，到近年來的“阿拉伯之春”，這類社會組織在境內外相互勾連，共同制造事端，取得過很多成功案例。迄今為止，有些國家還拿法輪功問題同中國進行外交博弈。

四、特殊型社會組織產生與發展的成因分析

（一）不斷開放的國際環境是外因

這一成因最為顯著的是政治性社會組織。在境外反華勢力的影響和滲透下，甚至借助國際非政府組織的途徑，學術精英性組織以學術研討、課題研究等方式開展活動，而其他類型的特殊類型社會組織則以更加直接的方式進行意識形態宣傳，甚至詆毀我國的基本政治制度。利用和扶植我國境內社會組織，以達到其政治目的，這是別有用心的政治性國際非政府組織慣常做法。它們對我國進行思想、學術、人員滲透，對精英組織、維權組織等給予必要的支持，并有目的地網羅、組織和扶植“異議”力量。在一些政治敏感區域，這些國際背景的非政府組織甚至支持中國的分裂勢力，挑動境內某些團體與政府對抗。近年來，在我國一些社會突出矛盾和群體性事件背后，在一些特殊類型社會組織背后，就不時可見某些西方非政府組織的身影。

（二）社會利益分化是特殊型社會組織滋生的土壤

目前，我國正處在經濟、社會急劇轉型時期，貧富差距加大，思想文化多元，社會利益與群體的分化日益明顯，不同社會群體的利益、觀念沖突有加劇的勢頭。在這個過程中，一些社會弱勢群體利益受到損害，就會自覺或不自覺地組織起來，用各種可能的方法來表達自己的利益訴求和政治愿望。同時，由于正常合法的渠道不夠順暢，這些群體的利益不能夠有效地得到表達，就會借助非法的、地下的甚至暴力的形式表達出來。如一些失獨家庭組織、征地農民組織、農民工組織等的出現，就是這樣。

（三）一些地方黨組織和政府部門工作不力

目前，一些地方黨組織和政府部門管理社會的能力不足，管理的方式方法和手段也受到越來越多的限制，在一定程度上處于“老辦法不能用，新辦法不會用”的尷尬境地，這突出反映在各類群體性事件中。特別在基層、農村等一些地方，黨的基層組織有的處于癱瘓、半癱瘓狀態，有的完全異化為宗教勢力、宗族勢力、流氓惡勢力、甚至帶有黑社會性質勢力的工具，完全不能發揮戰斗堡壘作用。同時，由于特殊型社會組織具有高度的政治敏感性，為國際勢力所關注，因此，這些組織一經管理或查處，往往通過境內（外）媒體、訴訟等形式進行炒作，制造政治影響，從而導致有關部門在對待這些組織時，要么放任不管，要么畏首畏尾，留有余地，不能夠從根本上加以有效監管。

（四）對社會組織的認定模糊，源頭管理缺位

我國法律對社會組織的性質認定是模糊的。根據《社會團體登記管理條例》，未經登記以社會團體名義活動的社會組織，都可認定為非法社團。但什么樣的組織為社團組織？根據《條例》規定，社團是指由中國公民自愿組成，實現會員共同意愿，按照其章程開展業務活動的非營利性社會組織。根據這一規定，社團必須同時具備以下六個特征：有相同類型一定數量的會員、有共同的訴求、有章程、有社團名稱、有住所、有業務活動。這里就要明確一個問題，對于非法社團組織，是否要求同時具備上述六個要件特征呢？這點在國家法律法規中未作明確界定，實踐操作中也不好把握、不好界定。許多非法的社會組織很可能就不具備上述六個要件特征。如在實踐中，有的組織沒有使用協會、學會、研究會等社團名稱，而是以某某聯盟、某某社、某某理事會等形式出現；有的組織沒有章程、沒有住所等，對這些組織如何認定？

同時，關于組織活動性質的認定也具有不確定性。一些特殊社會組織的活動具有很強的蒙蔽性，游走于合法與非法的邊緣，較難認定。如一些“維權組織”、精英性組織、邪教組織的早期活動等，既無顯性的組織章程可以取證，也無確鑿的行為結果可以定性。以近年來被各類特殊型社會組織廣泛使用的網絡為例，借助信息化技術的優勢，有些組織已成為具有較強動員力和號召力的“網絡領袖”和網絡社團。由于這類組織活動以網絡為載體，通過網絡開展活動，二者相互結合，目前國家法律法規還未對此作出規定，其如何認定，有待研究。

（五）法制建設滯后

當前，我國社會組織尚沒有統一的法律，相關規定散見于特別法、行政法規與部門規章?！疤貏e法”主要有《中華人民共和國公益事業捐贈法》（1999年8月頒布）、《中華人民共和國民辦教育促進法》（2002年12月公布）、《中華人民共和國紅十字會法》（1993年頒布）、《中華人民共和國信托法》（2001年，第六章是關于公益信托）等?！靶姓ㄒ帯敝饕小渡鐣F體登記管理條例》（1998年國務院在修改1989年版本的基礎上實施）、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998年國務院頒布，以下簡稱《民非條例》）、《基金會管理條例》（2004年國務院頒布）等。還有就是民政部、財政部與國家稅務總局等制訂的一些部門法規，如對非營利組織免稅資格認定管理、非營利組織企業所得稅免稅收入、公益性捐贈稅前扣除、公益事業捐贈票據使用管理等等制定的一系列部門規章。

現有的這些法律體系，存在如下問題：一是從法律體系的位階來看，現有關于慈善事業的立法層次太低。從最高位階的憲法直接跳至行政法規、部門規章、地方性法規與規章等，中間缺少位次較高的涵蓋所有類型社會組織的基本法。二是行政法規也只是從行政管理的角度出發，缺乏關于社會組織的主體資格、基本權利義務、財產問題、治理結構等基本規定，給各類特殊類型社會組織的非法存在提供了生存空間。三是依法治理的依據不足，現有的法律法規對社會組織的組織機構規范和執法查處工作規定得很少，特別是有關非法社會組織取締工作從實體性規定到程序性規定都很少，操作性不強。民政部《社會組織登記管理機關行政處罰程序規定》對行政處罰作了較全面的規定，但僅針對合法的社會組織?！度【喎欠耖g組織暫行辦法》規定了非法社會組織取締的程序，但不夠具體，操作性不強，且這兩個部門規章法律效力較低，從而導致有關政府執法部門在管理查處過程中困難較多，阻礙較多。

五、幾點建議

（一）建立健全“發現”機制，形成公共安全預警機制

及時發現和掌握情況是做好特殊型社會組織管理工作的前提。很多特殊型社會組織往往是在發展壯大，并造成社會危害之后才為政府所發現的，公共安全預警十分落后。因此，要建立和完善此類組織的發現和信息通報工作機制，確保政府及有關部門能夠及早發現、及時管控。要建立預警機制，定期分析研究此類組織帶傾向性的問題，制定預案，并建立相關數據庫和信息臺賬，切實做到底數清晰、情況明了。要充分整合公安、安全、民政等各部門力量，充分發揮共青團、婦聯、工會等群眾組織的作用，廣泛發動群眾，織就一張讓此類組織無所遁形的網。要高度關注網絡，掌握其運行規律，善于從網絡這個虛擬社會中發現此類組織的蛛絲馬跡。

（二）在登記管理弱化的背景下，完善補充機制

對于特殊型的社會組織，不是要放松登記，而是要嚴把“登記關”，嚴格審查其組織章程，一旦發現有可能涉及從事反黨反政府、危害國家安全、民族團結、社會穩定等內容的，一律不予批準。這樣既可以防止其利用合法身份發展壯大，也可以避免日后查處和取締時在國際上留下不好影響。當然，不予批準登記不等于采取“鴕鳥”政策，放任不管，相關管理部門要積極履行職責，加強監控。

（三）加大跟蹤和查處力度，實現全程監管

要建立起由黨委領導，民政部門牽頭，公安、安全、外事、宗教等多部門配合的工作平臺，建立重大事件協商、查處聯動等機制，形成合力。要加強跟蹤和管控，對此類組織的活動和財務進行隨機審查，掌握其活動網絡、骨干分子、項目實施、資金渠道等深層次、內幕性情況，一旦發現已經登記的組織有違法活動或有從事與注冊章程不相符合的活動，立即將其注銷；一旦發現未經登記，且以社團名義開展活動的，或開展違法活動的，立即取締；對國內社會組織接受國外捐助和雇傭外籍人士進行嚴格限制。在查處此類組織中，既要提高政治敏感性和政策水平，還要有依法、嚴謹、靈活的工作方法，對于有可能引起社會重大反響、國際重大反映的，在查處前要認真做好預案、制定應變措施，及時應對。同時，對國內外媒體的炒作，要加強正面宣傳，消除不良影響。

（四）重視源頭治理和防控

歷史經驗表明，個別人的問題不解決，就會成為多數人的問題；合法的方式不能解決，就會以非法的方式解決；和平的方式不能解決，就會以暴力的方式解決；小的問題不解決，就會醞釀成大的問題以極端的方式解決。要減少特殊型社會組織，就要抓好源頭預防，減少此類組織滋生土壤、壓縮其活動空間。要建立健全能夠充分反映不同利益群體的利益訴求機制，充分發揮人大、政協、信訪等合法渠道的作用，使社會協商對話機制成為一種普遍的溝通渠道，使弱勢群體得到充分的法律援助和救濟，讓別有用心的“維權組織”沒有市場。要加強基層組織建設，加強和改進新形勢下群眾工作，創新社會管理方式，維護好群眾合法利益，滿足群眾的合法訴求，從而最大限度地擠壓這類社會組織活動空間。要正視和滿足群眾的宗教信仰需要，改進宗教管理制度，適當增加一些宗教活動場所，使非法宗教、邪教組織沒有市場。

（五）加強立法工作

鑒于我國社會組織法制建設滯后的現狀，應加強社會組織法制建設。要研究制定社會組織法，分別就社會組織成立、登記、監督管理、執法查處等方面作出明確規定，特別是要進一步完善社會組織執法程序和執法措施，明確查處非法組織工作執法手段。各地方也可根據實際情況，出臺一些有針對性的規章，實現依法打擊。

* 葉雷，法學碩士，常州工學院思想政治理論課教學部副教授。主要研究領域：社會組織、公益研究。