洋浦推進購買公共服務的實踐

文/ 張德昌

（作者系海南省洋浦經濟開發區工委委員、編辦主任）

海南省洋浦經濟開發區管委會成立之初，按照“小政府大服務”模式設計，機構精簡，人員扁平管理，現有10個行政部門，承擔著地方政府的全部職能。隨著洋浦開發建設的深入，經濟在飛速發展。與洋浦建設之初相比，管理面積由原來的30平方公里擴大到120平方公里，GDP增長了60倍，工業總產值增長了3633倍，港口吞吐量增長了60倍。經濟社會管理的范圍不斷拓展，政府服務的精細化程度越來越高，一人多崗現象突出，工作人員工作壓力較大。

針對洋浦的現狀，目前向社會組織購買公共服務主要采取合同制方式，開發區管委會及相關部門與社會組織或個人簽訂服務合同或勞動合同，社會組織或個人負責承擔合同所規定的特定的服務項目，根據合同的有關約定，政府向社會組織或個人支付一定的費用。根據涉及范圍的不同，主要有以下三種形式。

一是社會組織服務外包。洋浦醫院管理和服務由省醫院進行承包、洋浦第一幼兒園由?？趪茍@集團進行委托管理，辦公場所物業管理、機關事業單位保安服務、車隊運輸服務、機關食堂等一些基礎保障事務實行社會組織服務外包形式。管委會相關部門與社會組織（企業、公司）簽訂勞動服務合同，按照合同約定提供服務，管委會財政進行承包，資金統一支付。

二是合同制臨聘工作人員。一是在機關事業單位積極開發公益性崗位，通過就業局統一招聘簽訂合同的方式，相繼為機關事業單位聘用公益性崗位426人。二是各職能局辦臨時聘用了招商專員、業務會計、公安協勤、綜合執法、食品藥品監督、工會服務等人員386人，主要從事機關事業單位印刷會務、材料報送，數據錄入、協助處理部分業務和基層服務等事務。

三是特殊業務聘用專家。各職能局辦在自己所轄業務范圍內，對于部門專業性較強的特殊業務，實行聘用專家制度。比如經濟發展局特種設備年審檢查，園林辦公室道路景觀設計，安全監督局園區安全生產隱患排查治理、企業安全生產目標責任書年終考核、生產安全事故調查等均采取這一方式進行。

對比管委會直接提供公共服務，向社會購買公共服務所花費的財政成本更少，供給效率更高。以洋浦安監局為例，要解決區內企業的安全生產隱患排查治理、對企業安全生產目標責任書年終考核、參與生產安全事故調查等問題，每年支付的專家組聘用費用大約10萬元，如果我們直接引進4名知名專家，每年工資福利、住房、用車、餐飲補助等一系列費用的總和將超過120萬。同時，聘用臨聘人員參與基礎性工作，能夠提升園區的服務質量。針對特殊業務，聘用專家，一定程度上彌補了專業人才的匱乏，促進了管委會服務質量的提升。

雖然，洋浦管委會在購買公共服務方面進行了一些探索，但整體而言，還處于起步階段。

一是購買對象范圍狹窄。目前，洋浦能夠提供社會服務的獨立組織不多，幾乎沒有具有一定資質、能夠獨立承接公共服務項目的專業組織，所以目前購買公共服務仍是直接委托下屬的社會組織，直接向獨立專業組織購買的很少。

二是購買程序不夠規范。洋浦雖在臨聘人員、職工食堂、車隊服務等管理上有單項要求，但是尚沒有制定統一的規范，有的直接面向個人簽訂勞動合同，有的是與社會組織簽訂的服務合同。購買程序的不規范嚴重阻礙了外部監督機制的建立，也不利于公共服務供給主體多元化的形成。

三是購買過程缺乏競爭性。管委會各部門采購所需費用已列為專項資金，但并沒有將管委會各部門所需購買公共服務數量、內容以及具體要求向社會公布，不利于社會組織對相關信息的了解，不利于公平競爭態勢的形成；雖然管委會在綜合執法隊員、公益性崗位、公安協勤等人員招聘時采取了公開招聘的辦法進行，但是對于物業管理、職工食堂、醫院管理和服務委托、特殊行業專家聘請等大量的基礎服務購買方面尚沒有通過公開招標的方式來選擇公共服務的承接者。

四是監督機制尚不完善。確定公共服務承接者之后，監督檢查工作主要由承接者自行負責，僅僅在出現服務情況不良的情況下，不再續聘并重新選擇承接者。各部門尚未對合同履行情況進行實時追蹤，也沒有對其進行有效監管。

五是臨聘人員面臨風險。同工不同酬等問題日漸凸顯，如公安局聯防隊員等部分臨聘人員曾因為提高待遇、解決身份等問題發生集體上訪事件。能否解決好臨聘人員問題是決定洋浦管委會進一步增加臨聘人員、擴大公共服務購買力度的重要影響因素之一。

針對上述問題，進一步推動政府向社會購買公共服務，洋浦尚需從三個方面做出努力。

一是管委會要明確自身的角色和責任，確保公共服務的服務質量。包括制定科學合理的服務規則和服務標準，明確規定各方在公共服務外包當中的職責和角色；根據服務規則和相關標準，加強對社會組織提供服務的全程有效監管和階段性評估，確保承接者可以提供預期的公共服務；及時處理公共服務購買過程中出現的問題，追究相關方的責任；根據承接者提供服務的評估結果，公開透明的選擇公共服務承接者。

二是立足合同契約，構建制度體系。建立更加明確的管委會、社會組織雙方契約，明確責任關系。管委會主要負責制定政策、確定公共服務購買的內容標準及評價監督。社會組織主要義務是根據契約提供公共服務；逐步減少臨聘人員直接招聘，擴大管委會向社會組織購買服務的范圍；適時制定管委會機關事業單位購買公共服務的規定，明確購買公共服務的范圍，購買流程和方式，承接方的標準和要求，所提供服務的結果評估和監管，服務費用的支付方式等相關內容。同時要制定和完善特殊行業專家聘用制度、公益性崗位招聘和管理制度、警務協勤人員招聘和管理制度、公共物業服務制度、職工食堂運行和管理制度、機關事業單位車輛管理和使用制度等一系列專項制度、實施細則和配套措施，及時建立管委會機關事業單位購買公共服務對外公示制度和公開招聘招標制度，不斷提升購買公共服務的監管水平和服務質量。

三是健全購買流程，實現公開透明。明確購買流程，才能更加有效規范機關事業單位購買服務的行為。制定并公開洋浦管委會年度購買公共服務計劃；根據規定制定相關公共服務的標準和承接者基本條件；面向社會公示購買計劃、標準和條件，進行公開招標；確定各項公共服務的承接者，并簽訂購買契約，明確相關要求和費用支付方式；進行監督評估，及時糾正存在問題，確保提供服務質量；對提供服務進行評估，按照契約進行階段性支付。