中國生態移民風險：關于類型、特征與治理的思考*

趙 巍 黃 杰 李文君

中國生態移民風險：關于類型、特征與治理的思考
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趙 巍 黃 杰 李文君**

生態移民是一項復雜的系統性工程，內部蘊含較多風險因素，我國在生態移民的實踐過程中也暴露出了一系列問題。文章從社會風險角度對我國生態移民問題進行理性審視，首先，將生態移民風險從經濟、政治、社會、文化和生態五種類型進行分析，指出生態移民風險的系統性、復雜性和不確定性特征，闡明風險應對的難度和風險治理的嚴峻挑戰，主張以綜合風險治理的方式積極應對生態移民風險；其次，基于IRGC風險治理框架，介紹了生態移民風險管理的有效方法；最后提出具有針對性的生態移民風險綜合治理策略。以期在生態移民過程中，防范風險因素，提高政府決策質量和有效維護生態移民的成效。

生態移民；移民風險；風險治理

一、引言：認真對待生態移民風險問題

近年來，生態移民—— 作為政府應對生態環境嚴峻形勢、解決生活貧困問題和實現可持續發展的一項重要舉措—— 現象及其帶來的經濟、社會和政治等問題備受社會各界關注。一般認為，“生態移民是因為生態環境惡化或為了改善和保護生態環境所發生的遷移活動, 以及由此活動而產生的人口遷移?！雹侔敲鳎骸蛾P于生態移民的定義、分類及若干問題》，載《中央民族大學學報》，2006年第1期。事實上，自我國寧夏從20世紀80年代初實行“異地扶貧”以來，生態移民逐漸進入了公眾視線，并在近年來開始出現于《退耕還林條例》等政府文件中。綜合以往學者對生態移民的定義等方面內容的研究①參見李培林、王曉毅主編：《生態移民與發展轉型—— 寧夏移民與扶貧研究》，社會科學文獻出版社2013年版；包智明、任國英主編：《內蒙古生態移民研究》，中央民族大學出版社2011年版；謝元媛：《生態移民政策與地方政府實踐：以敖魯古雅鄂溫克生態移民為例》，北京大學出版社2010年版；李東：《中國生態移民的研究—— 一個文獻綜述》，載《西北人口》，2009年第1期；張小明：《西部地區生態移民研究》，西北農林科技大學博士論文，2008年；荀麗麗、包智明：《政府動員型環境政策及其地方實踐—— 關于內蒙古S旗生態移民的社會學分析》，載《中國社會科學》，2007年第5期；孟琳琳、包智明：《生態移民研究綜述》，載《中央民族大學學報》，2004年第6期，等等。，本文所論述的生態移民指的是在政府主導下有組織地把生態惡化地區或自然保護區等生態環境脆弱地區的人口遷移出來，以恢復和保護生態環境，兼顧扶貧和提高經濟收入的遷移活動及遷移人口。

毋庸置疑，由環境原因引發的移民現象和移民問題并非中國獨有，國際上很早就有“環境難民”②Black R, Environmental Refugees: Myth or Reality, UNHCR, 2001,p.34.、“環境移民”③Hugo G,“Environmental Concerns and International Migration”, International Migration Review, vol.30,no.1 Spring,1996, pp.105-131.、“生態移民”④Aristide R. Zolberg and Peter M. Benda, Global Migrants, Global Refugees: Problems and Solutions, NewYork: Berghahn Books, 2001, pp.42-59.“環境誘發移民（聯合國人口司）”、“環境被迫移民（聯合國難民署）”⑤陳勇：《對西方環境移民研究中幾個基本問題的認識》，載《中國人口·資源與環境》，2009年第5期。等稱謂。這些稱謂從不同角度表明：移民是由于外在環境突然或緩慢變化對人們生活或生存條件產生不利影響，或是出于限制人類行為保護外在生態的目的，而被迫或主動、暫時或永久離開原居住地的人，這種遷移既可以是國內遷移，也可以是國際遷移⑥UNHCR,IOM, RPG,“Statement of Principles, Environmentally-Induced Population Displacements and Environmental Impacts Resulting from Mass Migration”, Proceedings of International Symposium, April, 1996.。

生態移民問題的關鍵在于，它并非是簡單的人口流動，而是一項復雜的系統工程⑦施國慶、言登才、周建：《生態移民社會沖突的原因及對策》，載《寧夏社會科學》，2009年第6期。；它涉及到政治、經濟、社會、文化和生態等多個方面，不僅關系到移民本身，而且對遷入地居民及當地經濟、社會和政治發展都會產生重要影響。我國過去50年產生了5000多萬生態移民，2050年前還將有1000多萬人口需要轉移安置，其中約1000萬在中西部地區，目前有700萬貧困農民急需移民⑧梁福慶：《中國生態移民研究》，載《三峽大學學報（人文社會科學版）》，2011年第4期。?？傊?，當前我國的生態移民往往牽涉人口眾多、涉及面廣，其中利益關系復雜、遷移安置難度與潛在風險的可能性較大（參見表1）。

表1 近年來我國典型的生態移民項目

現有的研究發現，生態移民往往伴隨著次生貧困化、邊緣化、原社會資本流失、社會適應度降低、新生生態環境破壞等的風險。而風險與危機之間存在著因果關系，是一個“連續統”，如果任風險隨意發展，則演變成危機的概率大增①張海波：《社會風險研究的范式》，載《南京大學學報》，2007年第2期。。2011年3月25—29日，云南綏江縣2000多名移民因不滿移民政策集體上訪，阻斷該縣交通達五天②楊之輝：《云南綏江2千余移民集體上訪引發交通堵斷4天》，http://news.163. com/11/0330/15/70DG15MS00011229.html（訪問時間：2013年10月7日）。。2013年3月下旬，廣西漓江移民不滿安置費縮水拒絕搬遷遭斷電，很多村民生活受到嚴重影響①白宇、肖淼：《廣西漓江上游建水庫 安置費縮水移民不滿拒搬遷》，http://china.cnr. cn/yaowen/201303/t20130327_512236229.shtml（訪問時間：2013年6月7日）。。

如此諸種事件，以及移民工作利益相關主體多元、利益關系錯綜復雜等背景，使得各級政府特別注重移民問題及其可能出現風險事件，多地出臺移民群體性事件應急預案等相關文件。對生態移民政策過程來說，正視其中多種風險，并通過有效的制度建設和機制創新去進行主動預防和治理，對于減少由此帶來的公共危機和實現社會動態穩定具有積極的意義。

二、生態移民（風險）的研究現狀和反思

近年來，我國生態移民問題的研究呈現出如下特點：（1）研究特定區域范圍內的生態移民，一是西高山、巖溶等生態環境惡化區，二是草原牧區②張麗君：《中國牧區生態移民實踐、問題與政策導向》，載《開發研究》，2012年第5期。、沙漠化比較嚴重的地區，三是水庫淹沒地區（如小浪底庫區③施國慶、蘇青、袁松嶺：《小浪底水庫移民風險及其規避》，第十屆世界農村社會學大會會議論文，2000年。）等幾種比較典型的環境脆弱地區；（2）生態移民實施中特定過程，如移民安置模式④李錦：《四川橫斷山區生態移民安置模式》，載《貴州民族研究》，2007年第1期。問題的研究；（3）移民中具體的特定問題研究，如移民權益保護⑤羅海萍：《生態移民權益保護研究》，西南政法大學碩士論文，2010年。、移民法律政策⑥張云雁：《西部生態移民的相關政策法律研究》，載《前沿》，2011年第20期。和移民社會生計資本評價等。

可以看到，現有研究較多關注生態移民中呈現的具體問題及影響，或定性描述或統計分析，但從風險角度進行研究的較少，且未有效把握生態移民的系統性和復雜性特征，對生態移民風險可能引發的社會不穩定認識不足，從風險治理角度解決移民中各種矛盾的研究較少。十八大明確提出要在2020年全面建成小康社會，而生態移民將作為改善全國14個集中連片貧困區居民生產生活條件，穩步推動城鎮化的重大決策。

1986年，德國社會學家烏爾里?！へ惪颂岢隽恕帮L險社會”的概念和理論，明確指出風險社會呈現出有別于以往社會發展階段的重要特征和邏輯，即從財富分配的邏輯轉向風險分配的邏輯⑦[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版。。當前中國社會處于轉型的關鍵期，這個過程中伴隨著明顯的社會發展不平衡、社會分化的加劇、社會越軌的普遍性和社會矛盾的突出化等多重因素的交織①朱正威、郭雪松：《跨域危機整體性治理中的組織協調問題研究—— 基于組織間網絡視角》，載《公共管理學報》，2011年第10期。。在社會轉型的大背景下，我國社會將面臨更加復雜和多樣化的風險，這些風險在特定條件下會轉化為危機事件，引發一系列公共安全和社會穩定的問題。

貧困和生態環境惡化是推動生態移民的核心要素，移民后新產生的貧困化、社會與文化的融合等問題又將產生新的風險，這就增大了生態移民風險的不確定性。我國生態移民規模浩大、持續時間長、涉及范圍廣，并暴露出一系列問題，風險的系統性、復雜性特征突出，社會沖突可能性大，需要從風險和風險治理的視角予以研究。風險治理提供了一種“關口再前移”、“防患于未然”的理念和方法②張成福、陳占鋒、謝一帆：《風險社會與風險治理》，載《教學與研究》，2009年第5期。，把風險管理納入到了可持續發展規劃當中，實現對風險的一體化治理。因此，本文將從社會風險的視角去理性審視我國的生態移民風險問題，并基于風險治理綜合框架對該問題的治理途徑進行分析，以期對實踐和理論有所裨益。

三、生態移民風險的基本類型分析

筆者采用內容分析法梳理了生態移民研究的相關文獻，從風險角度闡述我國生態移民面臨的問題，并將其分為經濟、政治、社會、文化和生態等五種類型的風險。

綜上所述，伴隨著我國教育改革的不斷推進，新課程標準的不斷明確，初中語文教師必須改變自身局限的教學觀念，通過更為科學、合理、先進的教學方法來提高課堂教學質量。作為一種新興的教學方法，多元化教學既符合了新課程標準的要求，又能夠切實培養學生的學習興趣，促進學生自主學習，提高初中語文教學質量，讓學生能夠從思維方式、情感表達、知識積累等多個方面得到較大的提升，為今后的進一步學習打下堅實的基礎。

（一）經濟風險

經濟風險與生態移民過程中的經濟利益相聯系。已有文獻對生態移民過程中暴露的移民貧困化、收入減少、經濟補償不足、后續產業發展滯后等問題進行了研究。荀厚平認為移民遷移所獲補償并不足以彌補其損失的土地價值，并將使許多農民被隔離在社會發展進程之外，同時還產生在遷移過程中失去的財產和牲畜得不到補償的直接風險③荀厚平：《我國經濟建設中非自愿移民社會風險與控制》，載《學?！?，2001年第2期。。孟琳琳、包智明發現生態移民工程在移民安置資金、生產必需基礎設施建設、封禁過程方面存在資金投入不足④孟琳琳、包智明：《生態移民研究綜述》，載《中央民族大學學報（哲學社會科學版）》，2004年第6期。。葛根高娃、烏云巴圖指出經濟收益下降是誘發牧民生態移民和貫穿移民建設全過程的首要問題⑤葛根高娃、烏云巴圖：《內蒙古牧區生態移民的概念、問題與對策》，載《內蒙古社會科學》，2003年第2期。。生態移民的實施，應然產生移民失去土地的現象，而遷移補償不足、經濟投入不夠、后續產業發展遲滯、經濟效益下降，使移民整體收入普遍減少，最終使貧困化普遍發生。

正如前文施國慶所述“成本—效益分配失衡”是造成移民社會沖突的關鍵原因，這種成本—效益的不均衡分配使得相對弱勢的民眾在生態移民過程中承擔了更大的成本。經濟風險是生態移民風險中的核心內容，在三峽庫區移民調查中①伍黎芝：《三峽工程開發性移民與可持續發展研究》，華中農業大學博士學位論文，2000年。，移民最關心的三件事依次為家庭收入、個人收入與勞動工作，均與經濟水平直接相關。由于收入轉化為其他資本的靈活性最高，經濟資本的增加，將給個體規避、應對風險以及困難恢復等提供信心與能力。雖然豐厚的經濟補償能夠增強個體移民的動機，給予移民搬遷者以有效補償，但移民者的生計可持續性，則要更多地依靠其自身的生計資本或生計能力。一旦移民者尤其是移民農戶失去土地后，其原有的農業種植等傳統生計資本流失，個體經濟風險將大幅增加，從而缺乏生計的可持續性。

（二）政治風險

政治天然與權利相聯系，我國生態移民的相關利益群體面臨著權利得不到有效保障的風險，制度設計的不足是一個主要的原因。梁福慶認為人們對生態移民的復雜性、系統性和艱巨性認識不足，生態移民工作缺乏科學的理論指導，生態移民工程缺乏全面整體、統籌兼顧的科學規劃。這引發了資金投入不足、扶持力度不夠、后續產業發展落后、政府協調成本高、管理出現困難、移民發展不可持續等一系列問題。②梁福慶：《中國生態移民研究》，載《三峽大學學報（人文社會科學版）》，2011年第4期。其次，政策法規的不健全，法律介入不足，移民權益缺少根本性保障。因而移民平等享有公共財產和服務、參與政治生活、獲得權利保障的社會干預機制等都難以有效實現。

此外，生態移民權利申訴救濟困難，申訴救濟渠道不暢通?！盁o救濟則無權利”，移民生活困難、權利保障不夠，將加劇社會不滿情緒，激化社會矛盾。近年來，因為生態移民工程出現了不少上訪、集訪，乃至群體性事件，影響了地區社會穩定。例如，甘肅民勤縣生態移民工程導致很多移民淪為“生態難民”，嚴重影響了當地經濟社會正常發展，溫家寶總理曾為此批示十余次?？傊?，生態移民在影響遷出地、遷入地居民及相應經濟環境的同時，還對遷入地政府管理能力提出了一系列新的要求和挑戰。

（三）社會風險

這里的“社會風險”是狹義的理解，它同經濟、政治等風險類型是并列的，主要指與社會建設相對應的風險，具體而言，與生態移民相關的社會風險表現為：（1）移民失業：生態移民工程使農村居民喪失了原有耕作土地，多數移民自身文化素質和勞動就業能力較低，再就業面臨障礙，移民失業風險非常嚴重。（2）原有社會資本解體：轉移安置可能對原有的血緣、地緣、業緣等社會關系造成不同程度的破壞，造成個體原有社會資本的流失甚至解體，從而降低了從個體社會網絡中受益的機會。（3）社會融合問題：遷移者需要在經濟、心理與文化上適應新的居住地，融入新的社會環境，與遷入地居民和諧相處。（4）社會保障薄弱。許多移民地方還存在著社區服務不健全、移民群眾社會保障不到位的問題，如有研究者指出在移民安置過程中存在企業與人民群眾關系不對等以及由此而產生的矛盾①劉學敏、陳靜：《生態移民、城鎮化與產業發展—— 對西北地區城鎮化的調查與思考》，載《中國特色社會主義研究》，2002年第2期。。

（四）文化風險

我國生態移民主要集中在中西部地區，有的是多民族聚居區，不同民族具有不同的語言、文字、文化、風俗和宗教信仰。有研究者在研究三峽移民安置風險時指出，生態移民工程會打亂移民群眾原有的生產生活方式，打破傳統的地緣關系和社會網絡，改變長期相對穩定、封閉的狀態。移民搬遷涉及社會經濟生活結構秩序的重新調整，受經濟利益、價值觀念、文化習俗、生活習慣以及移民心態變化等因素的影響，社區融合將面臨各種尖銳矛盾②游濱、劉敢新、彭建國：《三峽庫區移民風險研究》，載《重慶大學學報（社會科學版）》，2001年第7期。。一般認為，民族、文化與宗教傳統、觀念習慣等問題反映認同感的差異。Douglas和Wildavsky的文化理論認為，社會成員的“文化偏差”(cultural bias)和“社會關系”(social relations)將會影響對風險的感知，產生利益相關者不同的風險認識。③Douglas M. and Wildavsky A., Risk and Culture: An Essay on the Selection of Technological and Environmental Dangers, Berkeley:University of California Press, 1982.顯然，文化因素帶來的風險感知差異會直接影響到移民的行為選擇，加大生態移民中的風險，因而生態移民中的文化風險因素是不容忽視的。

（五）生態風險

生態風險主要表現在資源競爭和環境破壞方面。有研究者認為大批移民遷入將產生與遷入地居民的資源爭奪，影響資源環境容量，加劇人地關系緊張程度④鐘水?。骸段鞑看箝_發中工程性移民的風險與對策》，載《中國軟科學》，2001年第1期。。由于來自生態脆弱地區的移民不熟悉城鎮環境，自身文化素質和勞動技能偏低，不能適應非農化、城鎮化的就業需求，移民初期仍應以農業安置為主，這將引發土地供給不足，形成土地資源的競爭；大批移民的到來，超出了遷入地環境承載量，遷入地水電基礎設施和服務等，一時難以滿足需求，帶來資源和能源短缺風險，可能導致自然資源的過度開發，使森林植被遭到毀壞。此外，由于搬遷后個體可能在經濟、政治、社會、文化等方面面臨風險與壓力，選擇放棄遷入地生活，出現大量返遷或回遷現象，不僅造成搬遷過程資源的浪費，也并未有效減輕原居住地生態負擔。

四、生態移民風險的特征及其治理策略

（一）生態移民風險的主要特征

系統性。風險社會背景下，風險往往經由社會結構環境與個體心理環境放大，風險事件產生“漣漪效應”，往往對某地區、行業或部門等產生多重影響。生態移民過程，從地域上說，涉及眾多的遷出地區與遷入地區。從生態移民政策本身來說，是一個從政策制定到執行的系統過程，其中又涉及政策系統內部與政策環境的風險識別、風險評估、風險控制與管理。

復雜性。它取決于生態移民的系統規模和系統結構。生態移民過程使移民、遷入地居民、移民管理機關、遷入地政府皆成為利益相關者。更加龐大的人口規模，各群體間、群體內部的異質性，將使利益格局紛繁復雜，沖突方面的可能性與風險識別和評估的復雜性增加。

不確定性。移民社會風險是嚴重社會問題的潛在形式，是嚴重社會問題發生的前兆①鐘開斌：《風險管理：從被動反應到主動保障》，載《中國行政管理》，2007年第11期。。就轉型期中國社會而言，風險核心來源為制度轉型，缺乏新制度、新方法應對新風險或者現有制度能力不足以解決風險，都使得移民工作的推進與移民的生計可持續性存在不確定性。

（二）生態移民風險治理：基于風險治理綜合框架

為實現生態移民風險的有效控制，必須進行風險的識別、估測、評價和管理，通過事前防范和處置，達到以最小的成本獲得最大安全保障。在風險社會背景下，風險治理被認為是遏制危機態勢、緩解風險局面、保障社會運行、維護長治久安的有力武器，它在思想觀念、體制機制、方式方法和保障條件方面提供了一種綜合治理模式。

圖1 IRGC風險治理綜合框架

目前最具代表性的是國際風險治理委員會（IRGC）提出的風險治理綜合框架（如圖1）①IRGC，“Risk Governance—Towards an integrative Approach”, IRGC White Paper, No.1, 2005.，該框架包括五個主要步驟：（1）預評估；（2）風險評價；（3）風險特征描述和評估；（4）風險管理；（5）風險溝通?？蚣苤械母鞑襟E共同組成了一個循環往復的連續過程，風險溝通在整個過程中發揮著核心作用。IRGC風險治理綜合框架已得到許多國家所重視和采用，對于降低生態移民風險同樣有著很好的應用前景。

具體說來，預評估是生態移民風險治理的起點，這一步著重風險的早期預警和問題的確定，會考慮到不同利益相關者面對風險的差異性及其相互作用，進而對風險與收益、如何衡量風險、外部環境作用等進行分析，幫助認識生態移民風險態勢和可能演變后果。第二步，風險評價，是在完成信息和知識的集成后，對風險進行測度，測量風險值的大小，確定風險能否被承受以及有何應對策略。第三步，風險特征描述與評估，是在科學事實和社會價值綜合評估的基礎上，對風險進行評估。對“可接受”風險，則無需化解措施；對“可容忍”風險，可以繼續進行但需要考慮風險化解措施；對“不可容忍”風險，則應進行重新修正或放棄。第四步，風險管理，要求對所有可容忍的風險都進行風險管理，設計和應用相關措施以避免或降低風險。而風險溝通，則是貫穿于風險治理全過程的，它是在風險管理中建立各主體相互信任的關鍵。

基于IRGC風險治理綜合框架，生態移民工程的風險源和脆弱性態勢將被掌握，找到現實運行中的薄弱環節；通過科學的治理途徑實現對風險的有效管理，從源頭上消減風險以及由風險引發社會沖突和不穩定的可能性；這將為生態移民的有效推進奠定更加堅實的基礎，也有助于從根本上推動科學發展和切實維護社會穩定（具體思路，參見圖2）。

圖2 移民風險及風險治理示意圖

（三）生態移民風險綜合治理的具體策略

一是強化風險意識與風險治理觀念。決策者和社會成員都應進一步改變在風險認識上的偏差，接受風險的普遍存在性和社會常態性。而這種風險特性與態勢，要求政府工作人員，尤其是基層工作人員，能夠強化風險意識、危機意識和憂患意識。能直面風險、接納和包容風險，具有迅速有效防范風險、合理規避與應對風險的能力，同時也應爭取利用風險在社會沖突中的“社會安全閥”的功能，形成正確的風險治理觀念。

二是建立健全生態移民風險評估機制。根據IRGC風險治理框架的觀點，風險評估過程是實現風險治理的關鍵性環節，它包含著風險識別、風險分析與風險評價。顯然，生態移民會給不同的利益相關者帶來利益與風險的不均衡分配，將產生不同的利益、機會與危害結果。風險評估的主要目的就是要弄清楚生態移民的潛在危害和負面影響是什么，損害發生的普遍性和持續時間，以及是否引起社會矛盾或群體性沖突等問題。在我國淮安、上海等部分地區已發展起具有各自特點的社會穩定風險評估方式與方法，并將其應用、嵌套至項目決策過程中，沒有通過社會穩定風險評估的項目，至風險排解前，暫緩或不再開展，從而在一定程度上消解了風險向危機轉化的機會，積極處理已有問題。因此，風險評估機制的建立是實現生態移民風險評估與應對的重要前提，更重要的是在風險評估機制的制度實踐中去有效評估和應對風險。

三是完善生態移民風險治理體制機制。風險治理是一個連續不斷的動態過程，需要一整套有效的運行機制，形成制度保障。（1）決策機制：生態移民工程在不確定性和壓力面前，應將風險納入到日常決策和行動中來，逐步適應和優化風險決策，這對于生態移民風險治理意義重大。（2）溝通機制：在生態移民中做好風險溝通工作，對于群眾了解政策、增強政府威信、疏導公眾情緒、減少破壞性社會沖突等將起到很大的作用。（3）公眾參與機制：在生態移民工程中建立公眾參與機制，用心傾聽公眾的聲音，不斷修正政策決策和具體實行過程中的偏誤，有效反映群眾意見，對于降低生態移民風險具有重要意義。（4）問責機制：生態移民過程中，明確相關各方責任，建立責任落實和責任追究機制，能夠避免可能導致的混沌局面。

五、結 語

生態移民是調節生態環境容量與人口經濟發展的重要杠桿，也是一項長期而艱巨的事業。在生態移民過程暴露出的各種問題也是社會矛盾和風險因素不斷累積的過程。進行生態移民風險的綜合治理無疑有利于提高政府決策質量，有利于實現生態移民的效益；同時防止風險向危機的轉化，減少社會沖突的產生，推動科學發展和創造社會穩定。當前，在轉型社會和風險社會的雙重背景下，我國生態移民問題的產生和長期存在將是一種客觀現實，由此而導致的各種風險也將長期存在。因此，當前從綜合風險治理的視角與國家治理的戰略高度去審視并研究生態移民風險問題就具有十分重要的現實意義，而其應用前景同樣值得去作進一步探索。

2013年國家社會科學基金青年項目（13CZZ032）、中國博士后科學基金第54批面上資助項目（2013M542332）和2012年西安交通大學“新教師科研支持計劃”資助項目。

** 趙巍，西安交通大學公共政策與管理學院碩士研究生，主要研究領域：風險感知與社會穩定。黃杰，西安交通大學公共政策與管理學院講師，博士后，主要研究領域：社會穩定與國家治理。李文君，西安交通大學公共政策與管理學院碩士研究生，主要研究領域：公共安全與風險治理。