論人民法院司法改革的中心環節?

蔡才昂，凌定勝

(1.華東政法大學上海201620；2.上海開放大學城市公共安全管理學院，上海200433)

司法擺脫皇權附庸的理論早在孟德斯鳩的經典論著《論法的精神》中已經確立，并逐步發展成為現代法治社會的標桿。世界上142個國家的成文憲法，有105部憲法規定了司法獨立原則。其他國家雖沒有直白的成文表述，但其司法實踐無不遵循獨立司法的憲法慣例，并確定了司法獨立作為實現司法公正的不二法則。1987年8月聯合國經濟與社會理事會通過的《世界司法獨立宣言》（草案）第2條規定：“每個法官均應自由地根據其對事實的認定和對法律的理解，在不受來自任何方面或由于任何原因的直接或間接的限制、影響、誘導、威脅或干涉的情況下，對案件秉公裁判?！钡?條規定：“在作出裁判的過程中，法官應與其司法界的同行和上級保持獨立。司法系統的任何等級組織以及等級和級別方面的任何差異，均不應影響法官自由地宣布其判決的效力?！蔽覈尤胧蕾Q組織后，世貿協議充分尊重成員方的司法自主權，但也把各成員方內部的獨立司法作為一項原則性要求。世貿協議的“透明度”原則要求各成員方的法律制度應保持統一性、獨立性，包括立法、執法和司法的統一規范性和獨立性。司法獨立，不僅是我國作為世貿組織成員方所應當履行的義務，也成為中國邁入全球一體化的門檻。

黨的十八屆三中全會報告提出：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度?！薄敖∪痉嗔\作機制，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓判者裁判、由裁判者負責?！笔藢萌腥珪膱蟾骊U明了司法改革“獨立”的目標方向與改革“公正”的價值取向。報告所依據的就是《中華人民共和國憲法》第126條之規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審批權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！本腿嗣穹ㄔ憾?，司法改革就是“從審判制度上保證人民法院依照中華人民共和國憲法獨立公正地行使審判權”。

一、司法改革應揭示中國司法體制的矛盾兩重性

民主法治是西方資產階級革命通過暴力的形式確立，并由無產階級專政新型國家通過民主改革得以發展和逐步完善起來的。社會主義改革是社會主義制度的自我完善與發展。同屬上層建筑的司法制度改革，旨應揭示中國司法體制的矛盾性及其雙重性：一是中國社會治理對司法需求的空前歷史緊迫性與中國司法的先天不足性之間的矛盾。二是這種緊迫需求性與司法權威本身尚未獲取社會理性認同之間的矛盾。我們認為，只有揭示司法改革的這對矛盾性，才能為當前中國司法改革定性、定量，才能解決司法改革的中心環節、檢驗標準等一系列問題，才能為司法改革的啟動、深化提供內源性動力，才能克服審判實踐的或然性，抑制司法改革中各種悲情的躁動和暗涌，降低改革的成本，保證改革的順利進行。有學者曾經說過:“審判獨立——尤其獨立于行政機關——本身不具有終極的價值，它本身不是一種目的，而只具有一種工具性價值，它的最終目的是確保另一價值的實現——法官公正而無徇私地解決爭端?！盵1]

在過往的改革中，尤其在審判方式改革層面，存在著權力重新分配的“重新洗牌”式的現象。改革的出發點與歸宿是權力制衡，其價值取向指向裁判權的互相制約，而忽視了公正與效率的最高最終標準。公正是訴訟的第一價值，效率是訴訟的第二價值。判定司法改革成效的標準，也應以公正與效率作為終局價值取向。公正的裁決不僅體現為案結事了，社會矛盾的消除，社會秩序的恢復，還體現為社會倫理效益：包括對社會合法關系的保護而實現管理秩序的維護，對沖突行為的預防和抑制，對正義的伸張，社會公德的倡導和社會對司法的正面評價，黨和人民群眾的關系得以密切，等等。不公正的裁決，不僅直接侵害當事人合法權益，更導致社會公眾對統治階級的消極評判。至于訴訟周期的延伸、國家賠償程序的啟動、審判資源的浪費更是不在話下。由于訴訟是局部人民內部矛盾在社會沖突中的最終解決途徑，訴訟周期也成了這種矛盾得以存續的最后期間。審判效率的提高，訴訟周期的縮短，各種違法犯罪行為對社會意識形態的沖擊也因正義的及時伸張而消弭，社會關系得以及時調整，社會生活得以恢復，沖突雙方因訴訟所承受的社會輿論壓力由于得到及時的評判而消除，涉訟滯留標的物也得以盡快回歸經濟生活。因此，司法在追求公正的前提下提出成本效益論，就是要降低訴訟成本，提高審判效率，節約有限的審判資源。從而使公正能在低成本下實現，但公正并不因此而廉價，公正只是對更多的人來說是更加容易獲取罷了。因此，公正與效率，應當成為檢驗司法改革成敗的唯一標準。

二、司法改革的中心環節

推行司法改革，就是要按照黨的十八屆三中全會的精神，建設具有中國特色的社會主義司法獨立運行機制。改革扎根于中國的實際情況，堅持馬列主義毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”的重要思想和科學發展觀。改革涉及多個層面：一是人民法院司法管理體制改革；二是法院內部司法行政管理制度改革；三是審判方式改革。

首先，馬克思主義觀點認為，“堅持黨的領導與完善黨的領導是辯證的統一”?！胺ㄖ沃袊币殉蔀辄h的治國方略。獨立司法體制不僅是執政黨對司法管理體制所作出的政治承諾，而且為憲法所確認。黨對人民法院的絕對領導應當是對人民法院的政治路線、方針、政策的領導，使人民法院審判事業堅持社會主義方向，而不是對人民法院具體審判業務的領導。對具體審判業務的指導也不是實現黨領導人民法院的具體形式或有效途徑。司法獨立體制改革，不僅不是削弱、擺脫執政黨的領導，恰恰是新形勢下鞏固黨的執政地位，改進和完善黨的執政方法的重要舉措。司法獨立當然輸出司法統一。人民法院實現人財物的垂直管理之后，更有利上級法院的主要職能的實現，那就是：保證法律在其轄區內的統一適用。司法統一于黨于國均是執政事業的磐石。

其次，人民法院內部司法行政管理制度層面的改革。這是人民法院司法改革的第二層面和中心環節，也是釋放司法改革的活力所在。由于長期受計劃經濟體制和原蘇聯高度集權模式的影響，我國人民法院的司法行政管理制度長期體現著濃厚的軍事色彩和行政色彩。從法官的著裝到案件的流程管理，乃至法官等級與行政職級對接折算，等等，無不為這種色彩所體現。其導致的結果就是法院的權威與法官的職業榮譽感始終無法確立。社會主義改革是社會主義發展的動力。改革就是要解放生產力、發展生產力。如果說經濟體制改革的成功在于實現了政企分開，增強了企業的活力（其根源又在于確立了職工在企業中的主人翁地位）的話，那么，“司法”做為提供“正義”這一公共產品與服務的機構，其改革也應劍指司法生產力的解放與發展。司法改革的中心環節應定位在法官獨立人格的形成，合議庭的獨立審判主體的確立。理據是合議庭做為審判組織，構成了國家司法體制的最基本單位，是人民法院運行三大訴訟法國家機器的載體?！吨腥A人民共和國人民法院組織法》第10條規定：“人民法院審判案件，實行合議制。人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行；簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規定的案件，可以由審判員一人獨任審判。人民法院審判上訴案件和抗訴案件，由審判員組成合議庭進行?！?/p>

原最高法院院長肖揚指出：“人民法院改革的指導思想是努力建立公正、廉潔、高效、運作良好的審判工作管理體制?！逼浜诵木褪且⒏挥猩鷻C活力的合議庭獨立審判制度。就司法改革第一層面與第二層面的關系來說，人民法院的司法體制改革與法院內部的司法行政管理制度改革是兩個截然不同的概念，但兩者又是統一的辯證關系。人民法院的司法體制改革是人民法院實現內部司法行政管理制度改革的前提和保障，人民法院的內部司法行政管理制度改革是人民法院司法體制改革的表現形式，是法院司法體制改革在審判實踐中的具體體現。人民法院的司法行政管理制度又最終體現為合議庭權責制的落實，合議庭成為真正的獨立審判主體。換言之，法官獨立辦案實現了法院獨立辦案。落實合議庭權責制度就是實現了司法獨立審判的法則。獨立審判的實現，形成了獨立的司法運行體系，該體系不僅隔離了來自法院本身的行政干擾，更為重要的是排斥了來自法院外部的行政干預。正如馬克思所說：“法官除了法律就沒有別的上司?！焙献h庭權責制度的形成，為司法獨立的實現營造了一個一維空間。在這個空間，法官只忠誠于法律。公正判決完全依賴于法官的法律良知、內在道德和涵養形成的內心確信。它切斷了非法定因素對司法權的滲透，從而實現了真正意義上的司法獨立。

此外，合議庭的獨立審判原則也是由“直接言詞”原則所決定的①“言詞原則”決定訴訟程序具有“聽訟”的性質。這種“聽訟”的司法過程親歷性的原則，要求裁判結果除了法官的意志外，應排除任何權力的滲透?！皩彙焙汀芭小钡膬仍诼撓禌Q定了“審”成為“判”的必然前提，兩者的結合確立了“審判”的統一性和獨立性。。這就涉及到第三層面的改革問題。第三，審判方式改革。筆者認為，這是屬于工作方法層面的改革，強調以庭審方式為核心，以“舉證”和“采信”規則為主要內容，實現公正高效的訴訟價值取向。審判方式改革是司法改革的一個低層面改革，但如果這一問題沒有解決，改革的力度始終是有限的，是不徹底的。因為審判方式改革的不徹底最終導致人民法院體制上的“內生資源”和“外部資源供給”的不足而導致的“司法地方化”問題[2]。原最高法院院長肖揚曾經說：“我們現在的改革還只是法院的改革，還不是司法改革，現在的改革只是起點?！睂徟蟹绞礁母飸斖怀?、強化庭審的功能，定位庭審承擔當事人充分辯評和質證、認證的功能。合議庭權責制度的確立使合議庭在失去“行政把關”之后，更加自覺地注重庭審功能，一系列圍繞“舉證”與“采信”兩大環節的證據規則將應運而生。

三、合議庭權責制的構建

每當我們呼吁獨立審判之際，社會回應普遍詬病、質疑當前法官素質（包括思想道德素質和專業業務素質）尚不足以開啟這場改革。這種回應不應成為我們固步自封的阻力，更不能成為扼殺這場改革的借口。與其說是由于法官素質尚不足以應對這場改革，倒不如說是由于這場改革的遲緩啟動才導致法官素質的現狀?！八刭|論“實際上還是既得利益集團借以行政權力對裁判權的“杯葛”和“干預”。妄論這種誤導對司法獨立的干預，其本身就是以犧牲效率為前提的。實踐證明，司法腐敗并不因為行政審批程序的增加而減少，繁瑣的行政審批程序本身反而可能增加腐敗的環節。只要權責分明，即便弱化行政管理，即使是獨任審判也能實現公平。否則，即使層層把關，反而容易滋生腐敗。而且“責任可以因為人多而趨向模糊，榮譽可能由于人多而微不足道”[3]。司法改革的成功取決于司法力量與司法生態環境的高度協調，真正意義上的公正的實現需要法官素質的提升，更需要合議庭權責的明確。

構筑合議庭獨立行使審判的權責制度，應遵循審判規律②筆者認為：就審判規律而言，審判階段更傾向于“公平”，執行階段更追求“效率”。。在權責一致的基礎上實現審判權的運行。具體內容包括：

（1）權責內容體系。這是合議庭獨立行使審判權的核心系統，它確立了合議庭清晰的審判主體，劃分了合議庭與法院內部其他科室不同的職責分工，明確了合議庭獨立行使裁判權所應配置的權限和應當承擔的責任。它體現了人民法院獨立行使司法審判權的最終落實，樹立了法官獨立人格、職業榮譽感和使命感。

（2）組織結構體系。它是合議庭內部的組織架構體系，作為合議庭權責體系的承載者，并由此衍生出合議庭成員之間及其與審判長、庭長的權責關系。后文將重點再作論述。

（3）運行機制。這是裁判權在合議庭組織結構體系中有效運行的實現方式，是以庭審和證據為中心的審判流程的動態外在表現。

（4）框定系統。它是上述權責體系、組織結構體系、運行機制以規章制度形式體現出來的結果。

以上系統，明確了合議庭獨立行使裁判權應承擔的職責和所具有的權限，基本反映了三大訴訟的基本內容和活動方式。權責體系的構建，使合議庭成為司法裁判權運行的中心，合議庭成為獨立審判、自負責任、自我約束的司法主體。合議庭權責制度的建立，也為人民法院內部司法行政管理制度注入生機與活力，人民法院科學的司法行政管理制度也將圍繞合議庭為核心而重新構建。

四、重構合議庭的幾大關系

落實合議庭獨立審判的權責制度有賴于幾方面關系的協調，包括：審判長的角色定位及其與合議庭成員的關系；合議庭與庭長的關系；合議庭與審判委員會之間的關系。

(一)合議庭成員之間的關系

《法官法》將助理審判員列入法官的序列，由于審判員是由同級人大常委會任免，而助審員是由法院任免，這種法院任免法官的制度本身就值得商榷。在審判員與助審員共同組成的合議庭中，結合我國當前審判隊伍的現狀，建立“主審法官”制度尤有必要。在主審法官制度的設計上應把助審員定位為“法官助理”，明確其作為法官助理的職責分工，同時考慮保證其作為法官助理的工作積極性和作為增加合議庭透明度的一個重要因素。

(二)審判長選任制

審判長選任制嚴格體現審判直接原則，解決“審”與“判”脫節的弊端，是建立科學的法官制度、推進人民法院人事制度改革的重要措施。根據現有法律規定，選任制并沒有賦予審判長在合議庭之外的任何權力，審判長的職權范圍僅限定在合議庭之內，其職能開始于審判程序啟動之時，結束于程序終結之際，而且即使在此期間也沒有授予審判長任何行政管理上的權力。其職能僅體現在對案件的審判流程管理起主持和協調作用。審判長的這種職權并不能為其合議表決時帶來更多的表決權，審判長與合議庭成員行使著平等的表決權。關鍵在于實行審判長選任制之后，應避免把“審判長”與行政上的“長”相混淆，避免將原業務庭長的行政權力在庭長與審判長之間重新分配。避免了在建立合議庭獨立審判的權責機制之后，特別是實行審判長選任制之后，在合議庭內部重新設置了行政長官管理模式。

(三)合議庭與庭長的關系

合議庭作為獨立的審判單位，其職能體現為單一的審判職能。就目前而言，合議庭與業務庭長之間的行政管理關系將長期存在。第一，合議庭作為單一的審判組織，各合議庭之間絕對獨立，對各自審理的眾多個案無論是事實認定抑或法律適用所體現出來的共性，需要在各合議庭之上有一個相對宏觀的審判管理層面予以總體平衡、把握；第二，節約審判資源、提高審判效率這些外部問題是合議庭自身所無法解決的，需要運用行政管理手段進行合理配置。需要庭長對各合議庭的審判力量進行統籌、調度。第三，加強合議庭的行政管理也是審判規律的必然要求。比如一個合議庭審理的案件的判決結果須以另一個合議庭的判決結果為依據，行政協調就顯得尤為必要，等等。因此，如何重新定位庭長的權責是我們面臨的一個新的課題。筆者認為，合議庭作為一線審判隊伍，由于業務庭長最貼近基層，對合議庭的業務統籌協調和服務監督的職能非庭長莫屬。在落實審判長選任制之后，應該對庭長進行統籌協調和服務監督作具體規定：對“統籌協調”的具體范圍和層面，“監督服務”的具體方式等一系列問題進行實際操作層面的規定；明確庭長指導合議庭統一適用法律的具體途徑、方式和范圍；庭長除了親任審判長對個案直接審理外，庭長的職能更多地應從原來的“管案”轉變為“管庭“，充分利用庭長既貼近審判實踐又能對各合議庭進行宏觀管理的特點，及時總結審判工作經驗，發現新情況，解決新問題。逐步實現庭長由“行政化”管理模式向具有法官職業特點的“職業化”管理模式轉變。

(四)合議庭與審判委員會的關系

合議庭和審委會都是人民法院的審判組織，合議庭在審委會的直接領導（注意：不是指導）下開展工作，對重大疑難案件和合議庭意見有重大分歧案件，審委會的決定，合議庭必須服從執行。審委會做為法定的審判組織，其功能不應弱化，相反更應強化。有人認為“因為審委會討論案件的范圍過寬、數量過多，勢必會造成獨審審判員與合議庭功能上的減弱”。問題的癥結并不在于審委會制度本身，而在于審委會的運行機制。審委會對合議庭的指導本身就區別于庭長的行政管理模式，審委會委員制的管理模式更不能與業務庭庭長首長制的管理方式同日而語。審委會制度本身更多地是賦予了司法裁判權的功能，其立法精神與合議庭獨立制度同出一轍。筆者認為，現有的審委會制度尚未上升到改革的層次，而是一個完善的過程。首先，在統一的審委會組織下設立刑、民商、行政、執行等專業審委小組分別討論不同類型的案件。各小組應吸納各審判領域的精英分子，擺脫審委會與行政職務掛鉤的傳統模式，實現審委會成員的“精英化”。其次，推行審委會組成人員的回避和聽審制度，確保審委會的程序合法。在會審的至少三日前，應向當事人告知審委會的組織人員，并明確其回避請求權。再者，建立審委會的責任追究制度、例會制度、議事表決制度，等等。

1985年，在米蘭召開的聯合國第七次防止犯罪與犯人待遇大會專門通過了《司法獨立的基本原則》并獲得聯大的支持。這個原則確立了法官個人與法院獨立審判相同的審判主體地位。其中第11條規定：“法官的任期、獨立、保障、充分報酬、任職條件、退休金及退休年齡均應由法律予以充分保障?！钡?2條、第16條到20條都體現了法官獨立地位的各種保障規定。許多國家在本國的憲法中也明文確立了法官的獨立原則。日本憲法第76條規定：“法官具有獨立性，只受本國憲法和法律的拘束?！钡聡痉ǖ?7條規定：“法官具有獨立性，只服從憲法和法律?！比欢?，見之于我國現有的法律規定，涉及到獨立審判原則的只有1982年憲法和1983年修訂后的《人民法院組織法》。盡管1983年組織法的修訂在當時背景具有一定的現實意義，但相對于1979年《人民法院組織法》中“人民法院獨立進行審判，只服從法律”的規定，在1983年修訂后的組織法中卻沒有充分的體現，這不得不說是一個遺憾?！斗ü俜ā吩诳倓t中除了傳承上述精神外，在第8條界定法官的權利時也只作了“依法審判案件不受行政機關、社會團體和個人的干涉”的排除性規定，法官、合議庭、法院在審判中的獨立主體資格在《法官法》中并沒有得到確立。在今后的立法中應予以充分重視。

如果說中國經濟體制改革的初始階段尚缺乏理論準備的話，當前具有中國特色的司法改革同樣也是摸著石頭過河，且必須受現有立法框架的約束。司法改革必須在法律規定的范圍內進行，否則更有可能導致“違法改革”。司法改革無論是開展理論上的探索或制度上的創新，均應最大限度地根扎于我們的本土資源。改革步伐也應當是循序漸進式的，畢竟在我們的國度里，無論是社會公眾還是法官本身的心理承受能力都決定了改革應當是一個過程，甚至是一個漫長的過程。馬克思辯證唯物主義要求我們，真理的發展性決定了對真理的客觀評價必須在特定的歷史條件下進行。對司法改革的評估應當在特定的時間、空間內進行，中國的司法改革的每階段應體現著時代的精神，并協調于經濟、政治和社會體制改革，孜孜不倦地追求著公正與效率的永恒主題。司法改革，必將從經驗成為科學。