頂層設計與摸著石頭過河相結合促進深化改革與開放
——以天津濱海新區自貿區的研究探索為例進行分析

◎ 李文增

（天津市經濟發展研究所，天津 300202）

頂層設計與摸著石頭過河相結合促進深化改革與開放
——以天津濱海新區自貿區的研究探索為例進行分析

◎ 李文增

（天津市經濟發展研究所，天津 300202）

2013年的中央經濟工作會議于去年12月15日至16日在北京舉行。會議提出了2014年經濟工作的主要任務。其中在?全面深化經濟體制改革，堅定不移擴大開放‰方面指出：?穩增長、轉方式、調結構，關鍵是全面深化經濟體制改革。要堅定信心、凝聚共識、統籌謀劃、協同推進，堅持社會主義市場經濟的改革方向不動搖，增強改革的系統性、整體性、協同性，以更大的政治勇氣和智慧推動下一步改革。要落實好已經出臺的改革措施，同時從解決當前突出矛盾出發，及時推出改革新舉措。要深入研究全面深化體制改革的頂層設計和總體規劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時間表。要堅持有效的改革路徑，尊重人民首創精神，尊重實踐、尊重創造，堅持全局和局部相配套、治本和治標相結合、漸進和突破相促進，鼓勵大膽探索、勇于開拓，允許摸著石頭過河?！脒€指出:?要繼續推進多雙邊經貿合作，加快實施自由貿易區戰略?！脒\用中央經濟工作會議的精神，可研究并有效解決歷史遺留的天津濱海新區進行自貿區試驗探索的問題。

1 親歷天津自貿區研究之歷史簡要回顧

筆者對自貿區的研究始于本世紀初，起因是考慮以前學界和經濟界研究自貿區大多脫離離岸金融業務發展來進行，國際經驗表明，沒有離岸金融業務的建立和發展，自貿區是很難建成的，至少是很難較快建成的。不僅如此，以前國內學者研究離岸金融業務發展，很少與自貿區的建立和發展有機地結合起來，國際經驗還表明自貿區是離岸金融業務建立和發展的重要基礎，脫離了自貿區的建立和發展，國內離岸金融業務是很難做大做強的。

基于這個考慮，筆者于2002年初寫成《保稅區向自由貿易區轉型的戰略思考與對策建議》一文，發表于《天津經濟內參》2002年第6期，時任天津市長的李盛霖同志作了重要批示：?宗勝同志閱，請你組織對此轉型可行性（在我市）的研究，作為下步決策的依據?！?003年年初的《天津市政府工作報告》中明確提出?要加快保稅區向自由貿易區轉型‰。應該說這種自貿區的研究和實踐探索是具有摸著石頭過河性質的基層實踐探索。

此后，筆者圍繞天津濱海新區建立自貿區與開辦離岸金融業務的相互關系、相互促進方面不斷深入研究，先后寫成《關于未來十年在天津濱海新區建立和發展自由貿易區的戰略構想》、《在濱海新區建立和發展自由貿易區必須要有與之相適應的離岸金融市場》、《有步驟地建設東疆保稅港區的建議》、《關于在濱海新區開辦離岸金融業務中幾個重要問題研究的建議》、《關于加快東疆保稅港區離岸金融市場建設的建議》等，均受到了天津市領導的高度重視，并通過天津市向中央爭取，一些政策建議已在中央下發的有關文件中得到體現。

2 天津濱海新區自貿區建設的實踐發展日益顯示出原有頂層設計的不完善問題

2.1 目前的海關監管制度尚不能與天津濱海新區探索建立自貿區的實踐發展相適應

2008年3月13日，《國務院關于天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案的批復》（國函〔2008〕26號文），原則同意《天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案》（以下簡稱《方案》）。其中的重要內容就是?深化涉外經濟體制改革，充分發揮對外開放門戶作用，逐步把天津建成我國北方國際貿易中心?！氩⑶颐鞔_了基本思路：?以建設東疆保稅港區為重點，加快建設北方國際航運中心和國際物流中心，推進國際化市場體系建設，加強與東北亞國家地區的經貿合作，積極參與經濟全球化和區域經濟一體化，建立符合市場經濟和世貿組織規則要求的涉外經濟管理體制和運行機制?！胍幎酥攸c改革的首要內容：?加快建設東疆保稅港區。借鑒國際通行做法，在東疆保稅港區重點發展國際中轉、國際配送、國際采購、國際轉口貿易和出口加工等業務。建立以天津電子口岸港航信息子系統為依托，?一個窗口ê對外、高效便捷的口岸管理與通關體制。以東疆保稅港區建設為龍頭，推進保稅區、出口加工區和保稅物流園區等海關特殊監管區域和場所功能整合、政策迭加，完善與周邊地區和內陸腹地的保稅物流體系。建設輻射并帶動?三北ê地區、對內對外開放、全面連接東北亞經濟圈的國際物流運營中心。條件成熟時，進行建立自由貿易港區的改革探索?！?/p>

然而從多年的實踐來看，東疆保稅港區實施的是境內關內的監管辦法，與國際通行的自貿區海關特殊監管區域采取的境內關外做法比較均有一定差距。據對天津海關有關部門的調查表明，東疆保稅港區能否實施國際通行的境內關外的自貿區海關特殊監管做法，關鍵在于海關總署，只要海關總署認可東疆保稅港區為自貿區，那么天津海關就可對東疆保稅港區實施與貿易和投資便利化相適應的境內關外海關監管辦法。

這就涉及頂層設計與摸著石頭過河的基層實踐之脫節問題，即多年來天津東疆保稅港區等海關監管的特殊區域始終不能實施境內關外的海關監管辦法試驗，那么就很難形成成熟的條件，進行建立自由貿易港區的改革探索就成為一句空話，就成為東疆保稅港區加快向自貿區轉型的體制障礙。

2.2 當前頂層設計的服務于東疆保稅港區等特殊區域的離岸金融業務供給狀況尚不能與實際需求相適應

早在2006年《國務院推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》（國發〔2006〕20號文）明確提出：?鼓勵天津濱海新區進行金融改革和創新。在金融企業、金融業務、金融市場和金融開放等方面的重大改革，原則上可安排在天津濱海新區先行先試。本著科學、審慎、風險可控的原則，可在產業投資基金、創業風險投資、金融業綜合經營、多種所有制金融企業、外匯管理政策、離岸金融業務等方面進行改革試驗?！脒@里講的?離岸金融業務等方面進行改革試驗?！肴绾芜M行？多年未形成配套文件和實施細則。到了2011年中央又下發了《國務院關于天津北方國際航運中心核心功能區建設方案的批復》（國函〔2011〕51號文），由國家發展改革委印發了《天津北方國際航運中心核心功能區建設方案》（發改基礎〔2011〕1051號文）。該文件在推進天津東疆保稅港區航運金融試點方面指出：?在嚴格控制風險、遵守相關監管要求的前提下，允許已經開展離岸銀行業務的商業銀行在東疆保稅港區設立機構，積極開展離岸銀行業務，為在區內注冊的企業提供服務，但其業務范圍不得超出其總行已經開展的業務。允許在東疆保稅港區注冊、有離岸業務需求的企業開設離岸賬戶，簡化離岸賬戶審批流程，進一步推進外匯管理便利化措施試點?！霃膶嵺`上來看這個文件雖較國發〔2006〕20號文有了進步，但也存在一些缺陷，例如天津濱海新區的東疆保稅港區離岸金融先行先試，這本來是上述中央有關文件明確規定是可行的，而從實踐上來看，除了離岸融資租賃業務有了長足的發展之外，離岸銀行業務發展相對緩慢，根本原因在于仍未形成配套的政策措施，使東疆保稅港區離岸銀行業務發展的有效供給不足，不能適應東疆保稅港區離岸銀行業務的有效需求。

筆者以近年來天津東疆保稅港區為例作了一次較深入的調查，表明其現實和潛在的離岸金融業務需求是較大的：一是具有非居民性質的單機單船項目融資需求；二是融資租賃公司潛在的離岸信貸資金融資需求；三是國際結算業務形成的潛在離岸資金需求（包括國際航空航運企業的國際結算等需求、跨境貿易人民幣結算業務形成潛在的離岸人民幣業務需求）；四是在天津自貿區探索中的東疆保稅港區內從事倉儲、出口加工和轉口貿易企業的離岸金融需求；五是走出去的具有中國海外實體投資企業的離岸金融需求（包括境外中資企業到境內融資需求、規避投資風險實現理財增值的需求、中國跨國公司境外資金的集中管理需求）。這么多的現實和潛在的離岸金融業務需求，為何未激發出大量的離岸銀行業務供給，形成較大規模的離岸銀行業務？

筆者認為根本原因在于與上述中央有關文件相關的現行的離岸銀行機構準入管理辦法，只允許金融總部機構，且只允許上海的交通銀行、浦東發展銀行和深圳的招商銀行、平安銀行之總部獲準經營離岸銀行業務，分支機構不能向跨國經營客戶提供離岸服務。招商、浦發等具有辦理離岸業務資格的銀行雖已經入駐東疆保稅港區開始開展離岸銀行業務，但是由于只有其總行具有辦理離岸業務的資格，離岸業務只能由總行集中處理，分行只是窗口單位和營銷前端，僅僅進行簡單的審查資料、客戶資質調查等工作。入駐東疆保稅港區的其他銀行機構及其分行沒有開辦離岸銀行業務的資格，造成參與東疆保稅港區離岸金融業務的金融機構數量相對較少，限制了東疆保稅港區離岸金融業務的發展，成為當前境外離岸企業在區內發展相對滯后的主要原因之一。

因此來看，原有的頂層設計顯然有違?頂層設計和摸著石頭過河相結合‰的思想，問題均有待于今后進一步深化改革，通過?加強頂層設計和摸著石頭過河相結合‰的方法，通過激發底層的創新和實踐探索來解決。

3 解決與天津濱海新區自貿區建設相關的原有頂層設計不完善問題的建議

3.1 建議中央有關部門能按照中央十八屆三中全會全面深化改革和中央經濟工作會議的精神，修訂和完善有關的配套文件

盡快在天津濱海新區的東疆保稅港區等海關監管的特殊區域實施境內關外的監管辦法，并實施與之相適應的國際通行的海關監管之負面清單管理辦法。

目前上海自貿區已實施上述管理辦法，天津濱海新區的東疆保稅港區等海關監管的特殊區域，與上海自貿區比較僅有自身的特點，沒有本質的差別，實施這種監管辦法，有利于天津濱海新區的東疆保稅港區等海關監管的特殊區域，加快向國際通行的自貿區轉型，進一步提高其貿易和投資便利化，進一步加快落實中央賦予天津的國際港口城市、北方經濟中心的定位。

3.2 建議中央有關部門在進行頂層設計時，要與摸著石頭過河性質的基層實踐相結合

例如在推動落實《國務院關于天津北方國際航運中心核心功能區建設方案的批復》涉及的在東疆港區注冊、有離岸業務需求的企業開設離岸賬戶事宜，沒有具體的操作細則，不利于便利化操作。因此要結合東疆保稅港區的實際，加快制定實施細則，明確開戶對象類別、申請材料種類，特別是離岸業務外匯管理政策等各類事項，簡化離岸賬戶審批流程。以有效促進東疆保稅港區離岸金融業務的發展。

3.3 建議中央有關部門要加強對基層實踐的指導，不斷完善頂層設計

例如，針對國函〔2008〕26號文，提到的天津濱海新區的東疆保稅港區在?條件成熟時，進行建立自由貿易港區的改革探索‰問題，何為條件成熟？東疆保稅港區在實踐探索過程中遇到的問題有哪些？這些問題怎樣解決？中央有關部門都應給予指導，絕不能像過去某些事情那樣，對基層實踐的做法或探索既不說行，也不說不行，就那么擱置著，這既不利于樹立中央的權威，也不利于完善頂層設計，更不利于推動實踐的有序發展。

（作者為天津市經濟發展研究所金融發展研究中心主任、研究員）