我國公訴階段程序分流之困境與出路

俞偉飛

刑事訴訟以依法追訴犯罪為要務，但并不意味著遵循嚴格的法定程序是實現正義的唯一模式。在刑事案件高速增長的壓力下，訴訟效率價值彰顯，有罪必罰的報應刑觀念逐漸讓位于非刑罰化理念，在“正義的實現”問題上，刑事程序分流已成為國際社會新的共識。公訴階段程序分流制度以起訴便宜主義為前提，賦予檢察官廣泛的不起訴裁量權，使大量刑事案件在公訴階段即得到非刑罰化處理，取得了經濟效益、社會效益和法律效益的統一。在我國刑事訴訟中，相關立法與實踐雖然也體現了程序分流精神，但分流制度尚不夠健全，實踐中也存在著不少問題，分流功能較弱，無論是從把握立法的未來發展方向，還是解決現實迫切需要的角度都有必要對其進行深入研究。

一、我國公訴階段程序分流的現實困境

(一)刑事案件數量猛增，案多人少矛盾突出

《中國法律發展報告2012:中國法律工作者的職業化》指出，自1988年到2011年，我國檢察機關提起公訴案件量由262896件增長至824052件，提起公訴案件數足足增長了2．13倍。1979到2011年，我國法院刑事一審結案量由312475件增長至839973件，亦增長了1．69倍?！?〕參見中國法律年鑒編輯部:《中國法律年鑒2012》，中國法律年鑒出版社2012年版，第168頁。與此相對，司法人員的增編卻十分緩慢，加之司法官獎懲制度對成案率、有罪率的鼓勵，程序分流實踐亦不充分，導致案件數量劇增與司法人員增加滯緩之間的矛盾日益激化。1988到2011年，我國檢察官數量由11．2萬人增長到15．1萬人，僅增長了34%?！?〕參見陳磊:“檢察官職業化難邁‘準入門檻’”，載《法制周末》2013年5月14日。截至2011年年底，我國擁有法官19．5萬名，“比1979年增長了2．31倍，年均增長率為7．2%”?！?〕朱景文主編:《中國法律發展報告2012——中國法律工作者的職業化》，中國人民大學出版社2013年版，第2頁。司法官數量的增長遠遠小于其工作量的增長，案多人少矛盾進一步加劇。

(二)不起訴裁量空間有限，適用標準模糊

雖然法律規定檢察機關在公訴階段享有一定的不起訴裁量權，但是僅對情節輕微的犯罪適用，自由裁量余地較小。第一，酌定不起訴適用條件嚴格。從《刑法》規定上的邏輯關系出發，“不需要判處刑罰”的案件一般以“犯罪情節輕微”為前提，但“犯罪情節輕微”的案件并不一定能夠“不需要判處刑罰”?！?〕參見王守安:《檢察裁量制度理論與實踐》，中國人民公安大學出版社2011年版，第86頁。我國酌定不起訴案件的適用范圍以“犯罪情節輕微”限定“不需要判處刑罰或者免除刑罰”，也就是說，盡管犯罪情節輕微，但不符合不需要判處刑罰處罰或者免除刑罰的案件;或者依法不需要判處刑罰或者免除刑罰，但犯罪情節并不輕微的案件，都不能適用酌定不起訴。第二，附條件不起訴適用對象單一。附條件不起訴制度雖然在不起訴裁量空間方面有所拓展，但其適用對象僅針對未成年人，適用案件也限于1年以下有期徒刑并且涉嫌侵犯公民人身、民主、財產權利和妨害社會管理秩序的犯罪?？梢?，我國法律對附條件不起訴的規定十分苛嚴，不利于分流功能的發揮。第三，刑事和解適用范圍狹窄。刑事和解制度“僅適用涉嫌刑法分則第四章、第五章規定的犯罪案件，其適用范圍已經較狹窄，而再將其限于‘因民間糾紛引起’，則其適用范圍將十分有限”?！?〕譚世貴:“訴訟效率視角下刑事訴訟法的修改與進一步完善”，載《浙江社會科學》2012年第11期，第52頁。在刑事和解基礎上再依據酌定不起訴或附條件不起訴的適用條件決定不起訴，并不能拓寬起不訴裁量范圍，程序分流功能依舊薄弱。第四，適用標準不明確。酌定不起訴的兩個適用條件表面上依據劃定了公訴裁量的行使界限，但僅指出一個適用方向，卻沒有一個相對確定的適用標準。檢察機關對此認識不統一，導致司法實踐中具體操作的不確定性。

(三)不起訴適用率極低，輕刑判決弊端凸顯

據統計，全國刑事案件不起訴率自1999年到2012年均在2%–4%之間徘徊，其中酌定不起訴僅占到1%–2%左右?！?〕2009—2011年，英國年均不起訴率在12%左右，美國年均不起訴率在25%–50%，日本年均不起訴率在40%–45%。參見李智、劉坤:“不起訴裁量權的反思與構建——以2012年修改的刑事訴訟法為視角”，載《天津法學》2013年第1期，第97頁。與其他國家相比，我國的不起訴率在世界上是相對比較低的。與我國公訴案件不足4%的不起訴率相伴的是高于96%起訴率和超過80%的輕刑判決率。如2011年判處的刑事犯罪分子中，輕刑判決數占總判決數的85．79%，其中判處5年以下有期徒刑的，占生效判決人數的43．75%;判處有期徒刑或拘役緩期執行、拘役、管制、單處附加刑、免于刑事處罰和宣告無罪的，占生效判決人數的42．04%?！?〕參見中國法律年鑒編輯部:《中國法律年鑒2012》，中國法律年鑒出版社2012年版，第1065頁。其結果是大量輕罪案件被起訴，一方面會使被追訴者輕易被排斥在一般社會群體之外，形成或加劇其與社會的對立，“根據甘肅省山丹縣檢察院2004年至2010年的調查數據顯示，6年來作出酌定不起訴的人員重新犯罪率為0，而同期被判處緩刑及刑滿釋放人員的再犯罪率分別為0．8%和1．7%”;〔8〕趙鵬:“酌定不起訴之現狀考察及完善思考”，載《法學》2011年第9期，第157頁。另一方面機械起訴往往會忽視被害人的利益，使被害人的物質損失、精神損失得不到相應的補償和撫慰，被追訴者和被害人之間的沖突遲遲無法平復，甚至惡化。

(四)不起訴裁量權監督不科學，救濟機制存在缺陷

對不起訴裁量權的適用，我國現行法律設置了檢察機關內部監督、公安機關制約、被害人異議、被不起訴人申訴和人民監督員制度等監督救濟機制。但這些機制仍存在不少盲點:其一，檢察系統內部監督不規范。最高人民檢察院對地方各級人民檢察院的不起訴決定、上級檢察院對下級檢察院不起訴決定、各級人民檢察院對自身的不起訴決定，發現“確有錯誤”的，應當予以撤銷或指令下級檢察院糾正。然而，如何定義“確有錯誤”，監督時間和方式都缺乏較為詳細的規定，完全依賴上級機關或檢察院自身的主觀認定，導致撤銷標準的不確定性和模糊性，必然影響監督救濟的效果。其二，救濟手段設置不合理。法律規定的救濟手段除被害人直接向法院起訴、公訴轉自訴之外，其他方式最終都由檢察機關進行審查，并且是在不起訴決定作出后啟動，為事后的內部制約，外部監督方式尚不完善，潛在裁量權的濫用風險仍無法徹底消解。其三，人民監督員制度監督效果不理想。人民監督員所屬部門設在檢察機關內部，并非一個專門的監督機構，缺乏獨立性;人民監督員除了需要對檢察機關擬不起訴的案件進行監督外，還需要對另外“兩類案件和五種情形”〔9〕兩類案件是指:職務犯罪案件擬撤銷案件的，犯罪嫌疑人不服逮捕決定的。五種情形是指:一是應當立案而不立案的，或者不應當立案而立案的;二是超期羈押的，或者延長超期羈押不正確的;三是違法查封扣押凍結財產，或者非法處置查封、扣押、凍結財產的;四是應當給予刑事補償而不給予依法補償或者不予以確認補償的;五是檢察機關的工作人員在辦案當中徇私枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀的。提出監督意見，缺乏專業性。這樣必然影響到監督結果的公正性和客觀性。

二、公訴階段程序分流的理念基礎

(一)訴訟效益

訴訟效益是指“在訴訟活動過程中由訴訟對社會關系、社會生活所產生的訴訟效果與訴訟主體的訴訟目的之間的比值關系，它反映的是訴訟對社會關系和社會生活發揮作用的程度”?！?0〕樊崇義教授70華誕慶賀文集編輯組編:《刑事訴訟法哲理探索》，中國人民公安大學出版社2010年版，第695頁。刑事訴訟效益擁有以下兩方面內涵:一要符合訴訟經濟原則，刑事訴訟從立案、偵查、起訴、審判到執行等每個環節都需要付出相應的訴訟成本，如果每起案件都要完整地經歷這5個環節，將耗費大量司法資源，違背訴訟經濟原則;二要滿足公眾對司法公正的要求，公眾尋求訴訟機制來解決糾紛，目的就是為了讓被爭議的案件得到公正的處理，案件處理的效率對實現公平正義有著重要的影響?！斑t到的正義是非正義。無效率或低效率也意味著不公正?！薄?1〕石曉波:《公訴裁量權研究》，知識產權出版社2013年版，第21頁。因此，刑事訴訟程序的設計中要考慮訴訟周期的長短和訴訟程序的繁簡，盡量使之更加符合訴訟效益的要求。

程序分流機制正是這樣一種既高效又能實現司法公正的程序機制。在公訴階段，檢察官根據具體案件的不同情況和當事人的具體處境利用不起訴裁量權進行程序分流，一方面，可以使不需要進入審判程序的部分案件適時終止訴訟程序，從而減少訴訟環節，節約司法資源，使法院得以集中人力、物力、財力處理疑難、復雜、重大案件，實現訴訟資源的科學配置。另一方面，無罪者能夠盡早擺脫刑事追究狀態，減少訴訟對其造成的倫理上和經濟上的消耗;被害人所遭受的物質損失、精神創傷能夠最快地得到彌補和慰藉，更好地化解雙方糾紛;檢察機關能更有效地實現懲治和控制犯罪的目的，使國家法律尊嚴和權威得到肯定，正義得到弘揚。

(二)公共利益

何謂公共利益?

公共利益既不是單個個人所欲求的利益的總合，也不是人類整體的利益，而是一個社會通過個人的合作而生產出來的事物價值的總合。而這種合作極為必要，其目的就在于使人們通過努力和勞動而能夠建構他們自己的生活，進而使之與人之個性的尊嚴相一致?！?2〕［美］E·博登海默:《法理學:法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2010年版，第329頁。

從程序法的角度來看，公共利益具有三層含義:一是社會安全與公共秩序的利益，二是社會良好道德的利益和可持續發展的利益，三是當事人的利益，特別是犯罪嫌疑人的個人利益。與剛性的法律規定相對，公共利益的考量更多地從情理上來體現刑罰的社會作用，彌補了法律的局限性，能正確引導和規制檢察機關的不起訴裁量權，更好地實現程序分流的價值。

域外法制在不起訴制度中一般均規定了公共利益的考量，程序分流實際上是公訴機關在權衡公共利益后的抉擇?！暗聡缎淌略V訟法》第153條a暫時不予起訴、我國臺灣地區《刑事訴訟法》第253－1條明確規定了公共利益的考量?！薄?3〕葉肖華:“論暫緩起訴制度在我國的構建”，載《浙江工商大學學報》2007年第3期，第26頁。公共利益原則要求“檢察官不僅應當考慮他的起訴決定如何影響起訴者和被起訴者，還要考慮起訴決定如何影響第三方”?！?4〕Andrew E．Taslitz，“Judging Jeua’s D．A．:The Prosecutor and Racial Esteem，”Harvard Civil Rights－Civil Liberties Law Review 44(2009)393:448－449．轉引自石曉波:《公訴裁量權研究》，知識產權出版社2013年版，第25頁。檢察機關將公共利益作為裁量內容，必須在全面平衡個人利益與公共利益的基礎上選擇是否分流。實踐中，程序分流通過考量公共利益，有效地彌補了法律的有限性，通過在被追訴人和被害人之間建立一種對話關系，以被追訴人與被害人達成和解、賠償被害人損失、提供公共服務等為前提，兼顧被追訴人、被害人和社會公眾的利益，從而消弭雙方沖突，收到良好的社會效益。

(三)刑事政策

基于國家、社會發展的需要以及不同時期、不同階段的社會治安狀況，刑事政策的主要內容是不斷變化、調整的。目前，我國施行寬嚴相濟的刑事政策?！皩拠老酀淌抡呤且环N在有效打擊犯罪、維護社會秩序與保障人權、尊重人性之間進行合理平衡的刑事政策?！薄?5〕樊崇義:《刑事訴訟法哲理思維》，中國人民公安大學出版社2010年版，第390頁。其主要內容是指在刑事司法中應當根據不同時期、不同犯罪和每個犯罪人的不同情況，具體分析、區別對待、有寬有嚴、寬嚴結合，目的就是為了爭取、分化、教育、改造多數犯罪分子，同時更好地打擊少數嚴重犯罪分子。

寬嚴相濟刑事政策在本質上提倡的是刑事司法活動朝輕緩化、非刑罰化的方向發展，這正符合了程序分流思想。在寬嚴相濟刑事政策的指導下，檢察機關不能一味地單純適用懲罰犯罪模式，而應綜合考慮犯罪的社會危害性、犯罪人的主觀惡性以及案件的社會影響等多種因素，在依法履行法律職責的前提下區別對待，注重寬與嚴的有機統一:對犯罪情節較嚴重，且犯罪嫌疑人不思悔過的嚴重犯罪應依法從嚴打擊，實現震懾犯罪、警示社會的作用，當訴必訴，體現寬嚴相濟的“嚴”;對犯罪情節較輕，犯罪嫌疑人主觀惡性不大、認罪且悔罪、積極賠償輕微犯罪，應依法從寬處理，少一點刑罰報應，多一些人文關懷和適度的寬容，當適用非刑罰化替代措施能更好地實現教育、改造和預防犯罪時，應盡量不訴，體現寬嚴相濟中的“寬”。檢察機關特別要注意防止和反對重刑主義、報應主義和刑罰萬能主義，對犯罪的實體處理和適用訴訟程序都要體現寬嚴相濟的精神，避免檢察官濫用裁量權而導致程序分流功能的異化。

(四)人權保障

法律具有雙重功能，它既體現對人權的保護，又包含對人權的限制，而這兩種特性在刑事司法中體現得最為明顯。人權保障“要求國家保護公民所享有的基本權利免受來自國家機關、法人和其他組織，以及其他公民的侵害和破壞”?！?6〕同上注，第330頁?！靶淌略V訟中的人權保障是通過政府的刑事司法行為和個人在訴訟中享有的訴訟權利而實現的?！薄?7〕楊宇冠:“論人權和刑事司法的關系”，載《浙江工商大學學報》2007年第1期，第5頁。我國刑事訴訟程序繁瑣冗長，被追訴人和被害人特別是被追訴人的基本權利在訴訟中長期處于被限制或者不確定的狀態，這將對當事人造成極大的精神壓力。檢察機關作為維護法律正義的化身，其公訴職責的目的不僅是追訴犯罪，更在于保護被追訴人和被害人的合法權益。因此，檢察機關應當保障無罪的人與依法不受刑事責任追究者免受追究，使被追訴人、被害人及時從刑事訴訟的藩籬中解脫出來?！?8〕參見楊宇冠:“論刑事司法制度的基本價值目標:自由與秩序”，載《廣東社會科學》2012年第2期，第227頁。

4.2 協助護士做好職業規劃 重視護士的職業規劃和發展，協助護士制定準確的職業生涯計劃，培養她們不斷進取的信心，提供學習及深造機會，提升護士的專業價值，拓展晉升途徑。

公訴階段程序分流將修復犯罪行為造成的被追訴人和被害人之間、被追訴人與社會之間的不平衡作為刑事司法過程關注的焦點，通過賠償損失、社區刑等非拘禁措施的適用，及時終結犯罪性質較輕、社會危害性不大的案件。對被追訴人而言，程序分流在實體上和程序上都賦予其廣泛的權利。在程序上，被追訴人能夠盡早脫離被追究刑事責任的復雜程序，避免刑事追訴給其人權帶來的進一步損害，將刑事追訴給其造成的消極影響減少到最低的程度，減少其復歸社會的障礙，在實體上實現對被追訴者人權的保障。同時，被追訴者在程序分流的適用中，不再是單純地接受司法機關追訴和懲罰的客體，而是作為一方訴訟主體參與到刑事訴訟中，對自己的定罪和量刑有相應的參與權與決定權，在程序上實現了對被追訴者人權的保障。對被害人而言，程序分流模式賦予其主角的位置。檢察官以被追訴人誠摯地與被害人達成和解、對被害人的損害進行補償、服社區刑等作為不起訴處理的條件，被追訴人往往自覺履行義務，被害人的權利和合理期待因此能得到最大程度的尊重，受創的心靈得到應有的撫慰，從而成功地化解了被追訴人與被害人之間的糾紛，恢復和諧的社會關系。

三、完善我國公訴階段程序分流制度的具體構想

(一)轉變傳統追訴犯罪舊模式，樹立程序分流新理念

受傳統有罪必罰、起訴法定主義辦案思想和司法理念的影響，檢察機關在處理刑事案件中往往帶有重視打擊犯罪、輕視人權保障的傾向，程序分流在司法實務部門還沒有完全作為一種司法觀念確定下來。有罪必訴的傳統犯罪追訴模式，不但會影響刑事訴訟的總體運行功效，造成司法資源的浪費，還容易增加短期自由刑的適用，而刑罰的適用容易使犯人之間“交叉感染”，成為重新犯罪的潛在因素?！?9〕參見段明學:“起訴法定主義與起訴便宜主義——兼論我國起訴裁量權的完善”，載《貴州警官職業學院學報》2008年第1期，第38～39頁。這顯然違背了刑事訴訟的根本目的。起訴便宜主義思想的產生，使刑事訴訟更加注重合目的性的實現正義及訴訟經濟的追訴思想，有罪必罰的絕對報應刑觀念逐漸讓位于非刑罰化理念，傳統“重打擊、輕保護”的公訴理念已不再適合現代刑事訴訟對人權保障和程序公正的要求和發展趨勢。

在公訴環節，檢察機關的職責不僅是單純的指控犯罪、追訴罪犯，不起訴也是公訴環節的重要組成部分。刑罰像一把高懸的“達摩克里斯劍”，警示并防控犯罪，而不是在一個人一旦越軌時就給其貼上違法犯罪標簽，讓其被社會視為異類。依據起訴便宜主義，檢察官在決定是否起訴時，必須綜合考慮犯罪情節和犯罪人的具體情況，盡量避免對犯罪人適用短期刑可能帶來的弊端，避免起訴后給司法系統帶來不必要的資源消耗。公訴階段的程序分流是在起訴便宜主義的推動下建立起來的，但程序分流制度并不是對犯罪嫌疑人的優惠制度，它蘊含著豐富的道德底蘊和人文關懷，檢察官根據法律條文和主觀裁量，靈活運用“和諧”、“人權保障”、“寬嚴相濟”等程序分流理念來化解當事人之間矛盾和沖突，不僅有利于維護犯罪嫌疑人與被害人的各項權利，提高犯罪人教育、改造和挽救的效果，同時還有利于節約司法資源，提升刑事訴訟總體運行效率。所以，檢察機關應該改變傳統“少用、慎用”不起訴措施的辦案思維和習慣，充分發揮司法能動性，盡可能地貫徹起訴便宜主義對案件進行分流，這也是符合現代刑事法治發展趨向的正確選擇。

(二)貫徹起訴便宜主義，明確并拓寬裁量空間

1．將公共利益作為酌定不起訴的重要考量因素

基于公共利益的考慮，由檢察官在處理案件時行使自由裁量權，在國際上是一種普遍的司法事實。聯合國《關于檢察官作用的準則》規定，“檢察官應在刑事訴訟中履行職責時應保證公共利益，按照客觀標準行事，適當考慮到嫌疑犯和受害者的立場等”?！?0〕蔡巍:《檢察官自由裁量權比較研究》，中國檢察出版社2009版，第181頁。英國《皇家檢察官準則》規定檢察官作出起訴決定必須經過證據審查和公共利益審查，從正反兩方面列舉適用的公共利益因素的情形?！?1〕參見中國政法大學刑事法律研究中心譯:《英國刑事訴訟法(選編)》，中國政法大學出版社2001年版，第546頁。德國《刑事訴訟法》規定的微罪不起訴，亦允許檢察官基于公共利益的需要起訴或者放棄起訴?！?2〕參見何家弘主編:《刑事司法大趨勢——以歐盟刑事司法一體化為視角》，中國檢察出版社2005年版，第300頁。檢察機關作為國家權力機關，是公共利益的代表，因此，檢察機關在行使裁量權時必須嚴格按照公共利益原則的要求進行活動。在某些情況下，雖然行為人的行為構成犯罪，但當起訴可能損害國家利益或者造成其他重大公共利益損失的，我國檢察機關在綜合權衡后應當有權作出不起訴決定?？紤]因素應當包括國家安全、國防、外交及其他政治因素，社會效果和民意趨向，預防犯罪、維護社會治安效果，被害人的意愿等。需要強調的是，法律應當明確此類犯罪案件范圍、管轄權和審批程序等。

2．拓寬酌定不起訴的適用范圍

現代刑事犯罪類型層出不窮，單一的起訴運作方式遠遠不足以應付不斷涌現的各種犯罪新情況，各法治國家之間頻頻互相借鑒以完善本國訴訟運作的不足之處。英美法系國家奉行起訴便宜主義原則，賦予檢察官寬泛的自由裁量權，不起訴裁量權少有限制。大陸法系裁量不起訴案件的適用范圍近年來也有所拓寬，如日本不再僅限于輕微犯罪，德國亦將案件范圍擴大到中等嚴重犯罪等。進一步拓寬酌定不起訴適用范圍是現代刑事訴訟發展的應有之義。我國可以借鑒先進法治國家的成功經驗并結合本國司法實踐和配套法律條文，將現有酌定不起訴條件調整為:犯罪情節輕微，不需要判處刑罰的，或者依照刑法應當或者可以免除刑罰的。適用條件“犯罪情節輕微”范圍以掌握在依法可能判處5年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金的案件為宜。但危害國家安全、嚴重危害公共安全、嚴重破壞經濟秩序或社會管理秩序等8類嚴重的刑事案件被明確排除在適用范圍之外。對于《刑法》規定的應當或可以免除刑罰的情形，直接考慮適用酌定不起訴，不再以“犯罪情節輕微”為前提。因為此類案件一般是對法益侵害較小的犯罪，行為人主觀惡性小，對其的教育、改造的收效也較好，有利于法律效果與社會效果的統一。

3．適當擴大刑事和解的適用情形

在刑事被害人國家補償制度尚未建立以及大多數被害人未能通過刑事附帶民事訴訟獲得物質賠償的情況下，將刑事和解引入到公訴階段，允許被害人通過與被追訴人以和解的方式獲得相應賠償，無疑是實現司法公正、保障被害人合法權益的重要途徑。從根本上講，刑事和解將為刑事程序分流提供更加廣闊的空間?！?3〕參見譚世貴:“訴訟效率視角下刑事訴訟法的修改與進一步完善”，載《浙江社會科學》2012年第11期，第50頁。在我國以往的司法實踐中，“和解成功的案件范圍非常廣泛:從可能判處的刑罰角度，既包括了可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制或單處罰金的案件，也包括了可能判處3年以上有期徒刑的案件?！薄?4〕陳衛東、程曉璐:“當事人和解的公訴案件訴訟程序配套規定之評析與建議”，載《中國刑事雜志》2013年第7期，第5頁?；诖?，我國應當考慮取消“因民間糾紛引起”的限制，并將公訴案件刑事和解的適用范圍擴大至刑法分則第六章，可能判處5年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金的案件，并納入具有相似法益侵害特征的犯罪，如尋釁滋事罪、侵犯知識產權的犯罪、拒不支付勞動報酬罪、信用卡詐騙罪等。在被追訴人真誠悔罪，并向被害人賠禮道歉、賠償損失，獲得被害人諒解的情況下，適用和解程序。如此，刑事和解制度在擴大適用范圍之際亦可與附條件不起訴制度和酌定不起訴制度接軌，二者相互結合、互相補充，可以充分發揮不起訴裁量的分流功能。

4．明確不起訴裁量權的適用標準

酌定不起訴的兩個適用標準不僅難以掌握，而且二者的相互關系以及其與刑法規定的銜接也存在諸多爭議。我們認為，立法應規定相對明確的判斷標準，供檢察人員依法根據實際情況考慮是否起訴，亦能給社會公眾一個合理的預期。一要明確一般標準的規定。在立法中應明確規定檢察官在決定是否起訴時應該考慮的一般性因素，包括犯罪嫌疑人的情況、罪行的輕重以及犯罪后的表現等。二要明確具體標準的規定。法律可以規定檢察機關在決定不起訴時應重點考慮的犯罪類型，包括對于過失犯、又聾又啞的人或者盲人犯罪、緊急避險、防衛過當、預備犯、脅從犯、偶犯、限制行為能力人犯罪等?！?5〕參見皮勇、王剛:“關于我國公訴裁量權的幾點建議”，載《國家檢察官學院學報》2011年第6期，第105頁。立法一旦明確其適用標準即可實現法的預測作用，避免檢察官在實際操作中法律適用的困難，從而防止不起訴裁量權的濫用和誤用。

(三)健全附條件不起訴制度，引導案件分流

1．放寬附條件不起訴制度的適用范圍

附條件不起訴是刑事訴訟的階段性處理結果，其對案件作不起訴決定因附一定條件，較酌定不起訴而言對犯罪人更具約束力，決定方式也更為謹慎，檢察機關能夠放心適用，從而將不需要起訴的案件在公訴階段就分流處理。因此，附條件不起訴適用范圍的擴展應當予以鼓勵，如果具有下列情形之一的，可能判處5年以下有期徒刑、拘役、管制或者單處附加刑的，可以適用附條件不起訴:(1)過失犯罪;(2)犯罪后有自首、立功表現的;(3)從犯、脅從犯;(4)與被害人和解并以取得諒解的;(5)初犯、偶犯?！?6〕參見韓成軍編:《中國檢察權配置問題研究》，中國檢察出版社2012年版，第126頁。但對于5年以因故意犯罪受過刑事處罰的，1年以內多次受過治安管理處罰的，國家工作人員的職務犯罪案件以及社會公眾反映強烈、影響惡劣的案件，不適用附條件不起訴。在訴訟利益綜合考量因素方面可以借鑒日本的做法:

將是否應對犯罪人暫緩起訴的判斷因素歸納為10個，分別為住所和職業、家庭缺陷、犯罪經歷、動機與原因、手段、犯罪次數、被害數額、犯罪后情況、被害人態度、有無保釋人，然后根據各因素中不同情況在0到100之間進行打分，如果具體案件中10個因素分數合計超過490分則應當起訴，否則應暫緩起訴?！?7〕詹建紅、李紀亮:“困境與出路:我國刑事程序分流的制度化”，載《當代法學》2011年第6期，第77頁。

2．擴大附條件不起訴制度的適用對象

目前附條件不起訴制度僅限于未成年人，適用對象太窄?！坝蛲夥ㄖ埔话愣际歉鶕ǘㄐ痰妮p重設定標準，而沒有刑種和行為主體的限制?！薄?8〕葉肖華:“比較法視域下的附條件不起訴制度”，載《金陵法律評論》2007年第2期，第27頁。我國的司法實踐也為更大范圍內推行附條件不起訴提供了豐富的樣本。

2007年，山東省蓬萊市檢察院對年過70涉嫌非法持槍的關某作出附條件不起訴。2011年，河南省新密市檢察院對一名涉嫌交通肇事的犯罪嫌疑人作出附條件不起訴。2011年，江蘇省無錫市錫山市檢察院對一名涉嫌信用卡詐騙的鄭某作出附條件不起訴?！?9〕胡連芳:“擴大附條件不起訴制度適用范圍之補充證明——兼析對新刑訴法附條件不起訴制度局限之克服”，載《武陵學刊》2013年第2期，第99～100頁。

從制度人性化和靈活性來看，附條件不起訴在適用中應更多地考慮對犯罪者的矯正和公共利益因素，適用對象可以不僅限于未成年犯罪人案件，對于18－25周歲的全日制在校學生、盲聾啞人、正在懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女或者患有嚴重疾病之人、年滿75周歲的人等，可能判處5年以下有期徒刑、拘役、管制或者單處附加刑的輕罪案件，都應當納入檢察官不起訴的裁量范圍之內。另外，檢察機關在作出不起訴處分時，還應當說明所附條件，如考察期限、賠償金額、公益服務等。但需要明確的是，成年人案件適用標準與附加條件應當較未成年人案件更為嚴格和嚴厲。

(四)改革不起訴救濟機制，完善內外監督制度

1．檢察系統內部監督機制

首先，應當健全上級檢察官書面化指令機制。針對上級檢察機關撤銷標準的不確定性和隨意性，上級檢察機關就必須將對下級檢察機關的監督和制約以書面化形式加以規范。指令的書面化，意味著上級檢察官只有以書面形式發出指令時，才對承辦案件的下級檢察官具監督和制約的力量。書面化指令更有助于上級檢察院監督職權的慎重行使，避免其自由裁量權的濫用。其次，法律需要進一步明確檢察機關對不起訴決定的監督方式。法律在規定監督時限之外，還應當明確上級檢察機關定期執法檢查和不定期檢查機制以及下級檢察機關自查機制，使得檢察機關對不起訴決定的監督方式法律化、常態化，增加監督的客觀性和透明性。最后，深化檢察機關工作匯報制度。我國檢察機關實行的是“上命下從”的“檢察一體化”垂直領導體系。實踐中，僅僅通過宏觀指導協調、個案監督審查等方式，上級檢察機關對下級檢察機關工作領導難以獲得應有的效果。應當建立下級檢察機關向上級檢察機關書面的或者當面的匯報工作制度來消除這種被動的工作方式。

2．專門機構外部審查機制

第一，成立獨立的檢察監督委員會。借鑒日本檢察審查會制度，我國成立獨立于檢察機關之外的檢察監督委員會，其職能限于對檢察官裁量權和檢察事務的監督。這種專責且獨立的監督機構既能避免“受制于人”，確保監督的獨立性和超然性，更能集中監督力量，實現強而有力外部監督。第二，確立公開、公正、公平的人員任選方法。檢察監督委員會應當在市級以上檢察機關轄區內享有選舉權的公民中隨機選舉出9～11人組成檢察監督委員會，任期半年。該委員會的成員并不需要擁有專業的法律知識，僅代表社會各個階層的意見。把人民引入監督機制，運用他們的經驗、常識和倫理觀糾正專業的偏執，使委員會的結論更加符合常理，更顯公正。第三，引進審查輔助員制度。檢察監督委員會應挑選2～3名專業法律人士，對涉案法令及其解釋進行說明，對事實、法律和證據問題進行梳理，對審查提出必要的建議，實現法律專業人員與市民共同協作的刑事司法體制。第四，建立二次審查機制。第一階段是對“應當起訴”決定的審查，如果檢察官再次作出不起訴處分或者在一定期間內不提起公訴時，則進入第二階段的審查，審查后再次得出“應當起訴”決議時，需要有2/3以上的多數人贊同，并咨詢審查輔助員的專業法律意見，該決議具有提起公訴的效果。建立二次審查機制可以給檢察官一個重新考慮的機會，同時也能使檢察監督委員會的審查更為客觀、公正，進而充分保障被不起訴人、被害人及社會公眾的合法權益。