中國船舶油污損害強制保險法律制度的完善

趙蒙蒙

引 言

我國作為全球第二大石油進口國，在沿海以及與海相通的可航水域，船舶溢出石油造成污染損害的危險在不斷增加，船舶油污事故造成的損失也越來越大，自1998年至2008年，海事法院受理有關船舶污染損害賠償案件共288件，訴訟標的金額達3．2億美元?！?〕參見王彥君:“中國的船舶油污損害賠償制度”，載劉年夫主編:《中國海事審判》(2010)，廣東人民出版社2010年版，第3頁。船舶油污損害事故發生后，其巨額的賠償責任往往使船舶所有人無力承擔而致破產倒閉，且無法完全補償受害人的損失。為了保障各方的利益，保證國際航運業的健康發展，并且維護海洋的生態環境，海上強制責任保險應運而生。海上強制責任保險是指船舶所有人應當投保相應的船舶油污民事責任保險或取得相應的財務保證，索賠人在受到油污損害后，可以直接向保險人或者其他保證人索賠，從而使得受害人獲得快速、公正的賠償。

有關船舶油污損害賠償法律方面，中國加入了《國際油污損害民事責任公約》，以及《國際燃油污染損害民事責任公約》，且制定了《海洋環境保護法》、《防止船舶污染海洋環境管理條例》和《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》、最高人民法院《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》等。這些公約和法律規范對船舶油污損害強制保險制度做出了規定，《海洋環境法》第六十六條規定，“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度，按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度?！薄斗乐勾拔廴竞Ｑ蟓h境管理條例》第五十三條對船舶油污損害強制保險做出了更進一步的原則性規定?！吨腥A人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》則是在原則的基礎上對船舶油污強制保險制度予以細化和明確，第二條規定，“在中華人民共和國管轄海域內航行的載運油類物質的船舶和1000總噸以上載運非油類物質的船舶，其所有人應當按照本辦法的規定投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保?！绷硗饩唧w規定了船舶油污損害強制保險的適用范圍、保險額度、證書等。但是該辦法的相關規定與我國參加的國際公約在適用船舶、適用的油類等方面都存在不同之處，與最高人民法院《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》也有不一致的地方。

筆者將基于上述法律規定，從船舶油污損害強制保險制度的適用范圍、直接訴訟和保險賠償的責任限額等方面分析我國船舶油污損害強制保險法律制度的先進之處以及不完善之處。

一、船舶油污損害強制保險制度的適用范圍

(一)國際公約關于船舶油污損害強制保險制度的規定

1．CLC92公約〔2〕全稱為《1992年國際油污損害民事責任公約》(International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage，1992)．

《修正1969年國際油污損害民事責任公約的1992議定書》于1996年5月30日生效，2000年1月5日對中國生效，同時我國退出CLC69，CLC公約中第一次確認了船舶油污損害強制保險制度?！皯笤诰喖s國登記的并且載運2000噸以上作為貨物的散裝持久性油類的船舶的所有人進行保險或取得其他財務保證，如銀行保證或國際賠償基金出具的證書等，保證數額按第五條第1款中規定的責任限度決定，以便按本公約規定承擔其對油污損害所應負的責任?！薄?〕《1992年國際油污損害民事責任公約》第七條第一款。

2．2001年燃油公約〔4〕全稱為《2011年國際燃油污染損害民事責任公約》(International Convention on Civil Liability for Bunker Oil Pollution Damage，2001)．

中國也批準加入了《2001年燃油公約》，其中再次確認了船舶油污損害強制保險制度?！耙训怯浀拇八腥嗽谝痪喖s國內登記擁有1000總噸以上船舶的，必須進行保險或取得其他財務擔保，諸如銀行或類似金融機構的擔保，以便按其適用的內國或國際責任限制法律中的規定承擔其對油污損害所應負的責任?！薄?〕《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》第七條第一款。

(二)中國國內法關于船舶油污損害強制保險制度的規定

2010年8月19日交通運輸部公布《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》，并于2013年8月31日對其進行修正。它是中國關于船舶油污損害強制保險制度最主要的規定，雖然《海洋環境保護法》、《防止船舶污染海洋環境管理條例》規定船舶應當投保油污損害保險，但是屬于原則性的規定，《油污保險實施辦法》則是更具體的規則。

《油污保險實施辦法》規定:“在中華人民共和國管轄海域內航行的載運油類物質的船舶和1000總噸以上載運非油類物質的船舶，其所有人應當按照本辦法的規定投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保?！薄?〕《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》第二條。并且在第四條，根據保險標的的不同，《油污保險實施辦法》更明確地區分了四種類型船舶的強制保險。

(三)中國國內法規定的先進之處及待完善之處

1．適用的對象之油類

(1)中國納入非持久性油類的規定更合理

CLC92只針對油輪所載運的持久性貨油，而2001年燃油公約只針對船載燃油，《油污保險實施辦法》中的規定納入了持久性油類和燃油，并且囊括了非持久性油類。

《油污保險實施辦法》中規定無論是載運持久性油類還是載運非持久性油類物質的船舶均需要投保油污強制保險，只是保險標的略有不同。若是載運散裝持久性油類物質的船舶，其保險標的為持久性油類物質造成的污染損害;若為載運非持久性油類物質的船舶，則針對1000總噸以上和以下的船舶有不同的要求，1000總噸以下的船舶保險標的為非持久性油類物質造成的污染損害，1000總噸以上的船舶保險標的包括非持久性油類物質造成的污染損害和燃油造成的污染損害?！?〕參見《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》第四條。

持久性油類與非持久性油類的區別主要在于其揮發和消散所需要的時間長短，持久性油類一般不易揮發，而非持久性油類則會快速揮發，對環境造成的損害相對相對于持久性油類會小一些。

首先，CLC公約最初之所以限定在持久性油類物質主要是由于1967年Torrey Canyon事件后世界范圍內關于油污事件主要討論的是清污工作，大家的注意力集中在不容易分解的“黑油”上，這類油在環境中保持很久的時間不消散，屬于持久性油類?！?〕See Caryn Anderson，“Persistent vs．Non － persistent oils:what you need to know，”Beacon(Skuld Newsletter)(2001)．相較于持久性油類，非持久性油類〔9〕非持久性油類是指在裝運時主要由非殘留部分組成、并且用ATSM方法D86/78或其修訂版本在340攝氏度蒸餾提純時容積超過50%的油類。F．D．Fund/A．4/11，15/7/81，p．17．轉引自徐國平:《船舶油污損害賠償法律制度研究》，北京大學出版社2006年版，第26頁。由于可以較迅速地蒸發或分解，〔10〕See Ling Zhu，Compulsory Insurance and Compensation for Bunker Oil Pollution Damage(Springer－Verlag Berlin Heidelberg 2007)22．加之海水自身的自凈能力，與持久性油類相比對海洋環境造成的危害較輕。但是非持久性油類主要包括汽油、煤油、輕柴油等，載運非持久性油類物質的船舶若發生事故，其所造成的污染損害，對海洋環境和生物、航道的影響也是無法估量的。畢竟海水自凈能力有限，若在立法上完全排除非持久性油類的污染，在污染程度超出海水自凈能力時，權利將無從得到救濟?！?1〕參見衡珊珊:“海洋船舶油污侵權損害賠償范圍比較研究”，http://ielaw．uibe．edu．cn/html/wenku/guojishangfa/guojishangfalilun/20120517/18040．html， 最后訪問時間:2013年12月30日。在CLC公約運行之后，國際理論界關于是否應當將CLC公約擴展到包含非持久性油類曾經有過激烈的爭論，有部分學者認為非持久性油類在特定的情形下，如在淺水中，會由于其毒性而對海洋環境造成相當大的損失，有一些代表則堅持非持久性油類不會造成非常嚴重的污染問題，并且認為若將CLC擴大到包含非持久性油類，則會導致《1971年設立國際油污損害賠償基金公約》等一系列公約的變化，使基金的運行更加復雜?！?2〕See Wu Chao，Pollution from the Carriage of Oil by Sea:Liability and Compensation(Kluwer Law International 1996)144－145．

第一，非持久性油類物質所發生的事故對海洋環境所造成的污染是巨大的，其影響已經顯現出來了，尤其是在淺水等特定情形下。第二，對其他公約、機制的影響不應當成為阻礙非持久性油類被納入CLC的理由，應當在同時考慮對所有的公約予以調整，使其符合時代的發展，而不是阻礙時代的發展。第三，美國的《油污法》也沒有區分持久性油類和非持久性油類，〔13〕See 33U．S．C．§2701(23)．英國法中也是同樣的做法，〔14〕參見1995年英國商船海運法第163條:油污責任強制保險。這是國際立法的趨勢。所以《油污保險實施辦法》將載運非持久性油類物質的船舶納入其調整范圍是合理的。

其次，對于載運非持久性油類物質的船舶，區分1000總噸以上與以下而規定不同的保險標的，應是因為1000總噸以下載運非持久性油類物質的船舶所載燃油相較于其所載非持久性油類較少，因此不需要其單獨為可能發生的燃油事故投保保險，而只需為非持久性油類的污染投保。

(2)其他油污損害賠償民事責任法律規范關于油類的范圍應當保持一致

《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》所針對的油污損害案件只包括油輪裝載持久性油類造成的油污損害，油輪裝載的非持久性燃油或者非油輪裝載的燃油造成的油污損害，而不包括油輪裝載非持久性油類所造成的油污損害?！?5〕參見《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》第二條與第五條。

最高人民法院制定該規定時的考量是，《規定》所適用的油類僅限于《油污公約》和《燃油公約》規定的油類，而不包括非持久性貨油，是由于1996年國際海上運輸有毒有害物質損害責任和賠償公約調整包括非持久性貨油等有毒有害物質造成的污染，但是該公約未生效，我國也未加入，若《規定》將非持久性貨油納入適用范圍，將來我國加入1996年HNS公約后國內的相關規定需要做出必要的調整，無法保障《規定》的穩定性?！?6〕參見劉壽杰、余曉漢:“《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》的理解與適用”，載《人民司法》2011年第17期，第31頁。最高人民法院的考慮主要是從法律的穩定性方面進行，是為了與中國現行加入的公約規定相一致;針對船載非持久性油的油污損害案件，適用海洋環境保護法和海商法的規定。

《規定》不對載運非持久性油的船舶的油污損害案件做出規定，則法院在審理相關案件時對于案件的管轄權、賠償范圍、責任限額等方面將無具體規定可依。并且，在《保險實施辦法》對載運非持久性油的船舶規定了強制保險的情況下，《規定》中沒有相對應的規定會導致強制保險制度存在的意義大大減損。

《防止船舶污染管理條例》規定船舶油污損害強制保險的保險額度應當不低于船舶污染事故的賠償限額，所以船舶油污損害民事賠償與強制保險應當是相一致的。因此，船舶油污損害的民事賠償法律規范應當與強制保險法律規范保持一致，這樣才能形成完整的、統一的、合理的船舶油污損害賠償民事責任保險法律制度。

2．適用的對象之船舶

1992年CLC公約的適用對象為:2000總噸以上載運散裝持久性貨油的船舶;2001年燃油公約的適用對象為:1000總噸以上的船舶可能造成的燃油污染;而《油污保險實施辦法》的適用對象為:所有載運貨油的船舶和1000總噸以上載運非油類物質的船舶。

(1)國內法將油輪和非油輪一并納入

根據油輪與載運非油類物質的船舶進行區分主要是由于CLC92公約的制定是由當時歐洲兩起非常嚴重的油輪污染事故而催生的，有一定的時代局限性，因此并未納入燃油。在20世紀末，全球相繼發生了幾起較大的燃油污染事故，由此產生了關于燃油損害賠償的問題，《2001年燃油公約》也由此產生。中國的《油污保險實施辦法》將油輪和載運非油類物質的船舶均納入投保范圍，符合國際發展趨勢。

(2)載運油類的船舶不區分噸位統一要求投保

在CLC公約的起草會議上關于持久性油類2000總噸的標準產生過爭議，但是之所以選擇2000總噸是為了排除大量的沿海貿易，以及那些偶爾在其深艙中載運2000總噸油的干貨船?！?7〕See LEG/CONF/C．2/SR/14，OR701at708/9．轉引自 David W．Abecassis，The Law and Practice relating to Oil Pollution From Ships，London．Butterworths ＆ Co Publishers Ltd，1978，p205．

但是中國進行沿海貿易的船舶數目巨大，沒有同公約一樣的考慮，并且公約制定的時間是在1969年，時代已發生了翻天覆地的變化。中國規定所有載運油類物質的船舶均需投保油污險主要是考慮到近年來船舶漏油事故對海洋造成的污染日趨嚴重，若船舶載運的是貨油，則發生漏油事故所造成的損害較載運非貨油的船舶造成的損害大得多，如“閩燃供2號”溢油事件中閩燃供2號297總噸，但是溢油589．7噸，造成約4000多萬元的損失，全國2500多艘油輪中80%以上是1000總噸以下的小船，但是造成的損失卻是巨大的，因此中國要求所有載運貨油的船舶投保油污強制險具有其合理性。另外，這也符合淘汰落后、凈化沿海油運市場，促使油輪公司向高標準、規范化的方向發展，符合我國加入CLC92公約的履約承諾?！?8〕參見趙如箱:“《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》解讀”，http://www．sdmsa．gov．cn/model/zaixianfangtan/zxft081025look．asp?tid=390278＆webid=230＆typeid=1741，最后訪問時間:2013年12月30日。

(3)根據噸位劃分保險標的

《油污保險實施辦法》第四條規定了各種船舶需要投保的油污損害民事責任保險標的:載運散裝持久性油類物質的船舶保險標的為持久性油類物質造成的污染損害，1000總噸以上載運非持久性油類物質的船舶為非持久性油類物質造成的污染損害以及燃油造成的污染損害，1000總噸以上載運非持久性油類物質的船舶為非持久性油類物質造成的污染損害，1000總噸以上載運非油類物質的船舶則為燃油造成的污染損害。

除了對載運持久性油類物質的船舶是不論噸位均要求投保，對于其他船舶則是根據船舶的噸位確定其保險標的，這主要是考慮到中國的船舶等級劃分、污染事故級別劃分、所需配備船員標準以及航道劃分等均是依據1000總噸、300總噸等噸位進行劃分，這樣做有利于統一標準。雖不能說這樣的標準是完全符合實際的，但是根據噸位劃分保險標的能夠減輕船東的負擔，其只需投保相應項目的保險即可。

(4)應當進一步降低燃油污染投保的門檻

公約和中國法均不要求1000總噸以下載運非油類物質的船舶投保油污強制險，有一定的不足。美國關于投保的船舶規定的是300總噸以上的船舶，〔19〕Oil Pollution Act 1990 § U．S．C．§1016．300總噸以上的船舶需要提供evidence of financial responsibility，1991年秋，美國海岸警衛隊發布一項規則制定通告，其中指出evidence of financial responsibility的形式是保險或其他保證。因此，美國的規定是300總噸以上的船舶應當投保油污強制保險或提供其他財務保證。See John M．Mitchell，“The United States Coast Guard’s Proposed Regulation of Certificates of Financial Responsibility under the Oil Pollution Act of 1990，”The American University Administrative Law Journal，1993，7 Admin．L．J．Am．U．121．日本在《改正船舶油污損害賠償保障法》中將強制保險的門檻設定在100總噸的船舶?！?0〕See Act on Liability for Ship Oil Pollution．It applies to all ocean－going vessels(excluding oil tankers)that are of 100 gross tonnage or larger;oil tankers are required under CLC．摘自 Report of Maritime Bureau，Ministry of Land，Infrastructure and Transport．根據英國船東互保協會的統計，燃油污染索賠事故占全部污染事故的1/2以上，因此，即使是載運非油類物質，發生燃油漏油事故的頻率也是非常高的。1000總噸的門檻過高，我國仍有大部分1000總噸以下的中小型船舶在營運中且燃油泄漏事故經常發生，中國有必要借鑒美國和日本的做法，適當降低燃油污染投保的門檻，確保賠償不以船東破產或逃逸告終。筆者建議應當將噸位標準限定在300噸，其一是由于我國的船舶等級劃分、《海商法》中關于損害賠償限額的規定等均以300噸為限進行劃分，其二是300噸的標準不會對航運業造成過大的不利影響。

3．保險額度層次化規定要加強

船舶油污損害強制保險制度是為了保障船舶在發生油污事故后，能夠具備與其賠償責任限額相匹配的賠付能力。因此，油污損害強制保險的保險額度與法律所規定的油污損害事故的責任限額是一致的。

《油污保險實施辦法》中關于保險額度的規定區分了載運持久性油類物質的船舶和載運其他油類及非油類物質的船舶，前者的計算標準與CLC92公約2000年修正后的的規定在數額上一致。后者的保險額度標準則與《中華人民共和國海商法》關于非人身傷亡的賠償限額的規定以及《關于不滿300總噸船舶及沿海運輸、沿海作業船舶海事賠償限額的決定》中的規定相一致。

(1)關于保險額度的分級應當切合中國實際

《油污保險實施辦法》確定了各種類型船舶保險額度的具體數額，為司法實際操作提供了較確切的依據。

但是，關于載運持久性油類物質船舶的劃分標準5000總噸雖與CLC92公約一致，卻缺乏對中國國情的考慮。中國目前中小型油輪居多，沿海油輪中約有70%的油輪是1000總噸以下的小油輪，而5000總噸以下油輪則占到了90%。目前《油污保險實施辦法》對于5000總噸以下載運持久性油類物質的船舶規定統一保險額度為451萬SDR，這一規定要求所有船東按照5000總噸油輪的責任限額進行投保有失公允，而對于某些1000總噸以下的小油輪來說更是難以承受的，會導致小油輪由于無法承擔過高的保險費用而退出市場或鋌而走險。

中國不應當僅僅急于與國際公約相結合而一味采用國際公約的劃分標準?！?1〕參見吳玲嫣:“船舶油污的損害賠償法律制度研究”，華東政法大學2012年碩士學位論文，第34頁。對于1000總噸以下的小油輪更應當根據他們不同的船舶資金能力及可能造成的污染損害賠償來確定不同的保險額度。具體來說，可以根據噸位和所運物資不同決定保險額度?！?2〕參見羅輯:“中國船舶污染強制責任保險相關規則的探討”，載司玉琢主編:《中國海商法年刊》(第21卷第1期)，大連海事大學出版社2010年版，第99頁。國際公約的制定國畢竟是少數國家，而且國際公約一般是各個國家妥協的產物，其制定的標準會更傾向于采用強勢的國家的標準，中國航運業的發展水平卻不一定與國際社會的普遍水平相一致，例如很多1000總噸以下的小型油輪即不能承擔高達451萬SDR的保險額度。我們不能根據公約已有的模式僵化地調整，而是要針對中國不同噸位的船舶的層次進行充分調查，確定各種賠償所能承受的范圍并進行歸類，使不同噸位的船舶能夠在其所能接受的范圍內被覆蓋進油污強制保險的范圍中，避免對中國的航運企業造成過大的沖擊。

(2)關于國內沿海航行船舶的保險額度優惠符合中國國情

《油污保險實施辦法》針對國內沿海航行船舶特別規定:除載運持久性油類物質的船舶外，其他船舶保險最低額度可以減半。

這是根據中國的國情適當支持國內航運業的一種手段。因為過高的保險額度可能導致一部分事故風險高而且管理水平較低的小型船舶由于過高的保險費用而被迫退出沿海市場。

載運持久性油類物質的小噸位船舶的保險額度不能減半，依舊較高是因為:載運持久性油類物質的小噸位船舶絕大部分屬于船舶油料供給船舶，根據船舶污染事故調查處理統計，船舶油料供受作業是船舶污染事故高發階段，存在造成嚴重后果的風險，且油料供給公司規模差別很大，一些公司只有少數甚至一條加油船舶，缺少對較大規模污染事故進行完全賠付的能力;強制這類船舶投保有無保險，可以有效提高小型油料供給單位的賠付能力，并且加速船況差的船舶退出市場競爭，有利于船舶加油行業的健康發展和我國海洋環境的保護?！?3〕參見姜宏偉:“油污損害保險制度解讀及油污證書辦理事項講解”，http://www．hebeimsa．gov．cn/news/hb/interview_content．jsp?id=29048，最后訪問時間:2013年12月31日。

但是對于載運非持久油類物質的船舶，同樣是載運油類物質，這些船舶的保險更低，且國內沿海航行會受到減半的優惠。原因在于載運非持久性油類物質的船舶即使發生船舶油污事故，污染的后果也較載運持久性油類物質船舶的污染后果小，且其發生事故的風險也更小一些。

二、船舶油污損害賠償中受害人對保險人的直接訴訟

(一)受害人的直接請求權

1．國際公約關于受害人直接請求權的規定

《2001年燃油公約》與CLC92基本一致:“對污染損害的任何索賠，可向保險人或提供財務擔保的其他人直接提出，被告人可以進一步提出損害所有人本人有權援引的答辯。除此以外，被告人可以提出抗辯，說明污染損害是由于船舶所有人的故意的不當行為所造成，但不得援用在船舶所有人向其提出的訴訟中可援引的抗辯。在任何情況下，被告有權要求船舶所有人參加訴訟?！?/p>

2．中國國內法的規定

《海事訴訟特別程序法》九十七條:“對船舶造成油污損害的賠償請求，受損害人可以向造成油污損害的船舶所有人提出，也可以直接向承擔船舶所有人油污損害責任的保險人或者提供財務保證的其他人提出。油污損害責任的保險人或者提供財務保證的其他人被起訴的，有權要求造成油污損害的船舶所有人參加訴訟?！?/p>

3．直接訴訟在實踐中的運用

首先，在船舶油污損害賠償中，直接訴訟制度是非常重要的，在國際海事組織的大會上，法國及其他國家的代表曾形容如果缺少了直接請求權，那么保險會喪失其最基本的存在價值?！?4〕See LEG/CONF/4，OR437 at 467，轉引自 David W．Abecassis，The Law and Practice relating to Oil Pollution From Ships，London，Butterworths＆ Co Publishers Ltd，1978，p209．雖然《海事訴訟特別程序法》賦予了受害人在油污損害中直接訴訟的權利，但是在司法實踐中卻鮮有法院依次作出相應的判決，這一規定在相當程度上被“束之高閣”。原因主要在于:第一，《海事訴訟特別程序法》作為一部程序法，對實體性權利規定的效力引發了廣泛的爭議;第二，該規定在其適用范圍方面語焉不詳，在解釋上的模糊性妨礙了法律的適用?！?5〕參見胡正良、韓立新:《海事法》，北京大學出版社2009年版，第519頁，轉引自馬驍、王恒斯:“論中國油污損害賠償中的直接訴訟制度”，載《中國海商法研究》2013年第3期，第69頁。

(1)《海事訴訟特別程序法》關于直接請求權的規定的性質

一種觀點認為，《海事訴訟特別程序法》關于直接請求權的規定是賦予了當事人程序意義上的訴權，但是沒有實體意義上的訴權，所以受害人的直接起訴權應當理解為程序性權利?！?6〕參見岳巖:“《海訴法》中的直訴保險人制度”，載司玉琢主編:《中國海商法年刊》(第16卷)，大連海事大學出版社2006年版，第157頁。另一種觀點認為，雖然該條款明確賦予了受害人的直接訴訟請求權，但是該規定本身存在問題，作為受害人實體法上權利的直接請求權不應當在作為程序法的《海事訴訟特別程序法》中對其作出規定?！?7〕參見周海濤、李天生:“論海上強制保險中的直接訴訟”，載《法學雜志》2011第1期，第101頁。

筆者認為，首先，船舶油污損害賠償中受害人的直接訴訟請求權應當是實體性權利;其次，《海事訴訟特別程序法》是關于法院刑事海事審判權，對當事人訴至法院的關于海事權利爭議進行審理的規程的一般性規定的法律。但是對《海事訴訟特別程序法》第九十七條來說，它是綜合性規定，其第一款是從實體規范的角度順應國際立法趨勢確立直接訴訟的實體法制度，第二款從程序法的角度對此項制度予以規范。雖然學界對于在程序法中規定實體性權利的做法予以詬病，但是問題并不在于《海事訴訟特別程序法》這一程序性部門法中是否能夠規定實體性權利，問題在于第九十七條僅賦予了受害人提起給付之訴的權利，《海商法》等實體法中不存在相應的更為詳細的規定，如保險人或財務保證人的抗辯事由等。因此第九十七條的規定有孤掌難鳴之意，受害人雖然享有提起給付之訴的權利，但是不享有勝訴的權利，直接訴訟請求權不能使受害人真正獲益。

(2)受害人直接請求權的適用范圍

《海事訴訟特別程序法》關于油污損害中受害人直接請求權的規定無疑是為了配合CLC公約的實施和當事人實體權利的實現，協調各方利益，而將CLC69的內容轉化為《海事訴訟特別程序法》第九十七條。也由此存在關于受害人直接請求權適用范圍的爭議，學理上存在三種不同的觀點:其一，既然《海事訴訟特別程序法》第九十七條的規定是參照和配合CLC公約中的規定，那么其適用范圍應當做限制性解釋，與CLC的適用范圍一致，即僅適用于載運持久性油類物質的船舶;〔28〕參見岳巖:“《海訴法》中的直訴保險人制度”，載司玉琢主編:《中國海商法年刊》(第16卷)，大連海事大學出版社2006年版，第155頁。其二，在《海商法》沒有直接訴訟的相關規定的情況下，直接訴訟也應適用于2001年燃油公約;〔29〕參見韓立新:《海上侵權行為法研究》，北京師范大學出版社2011年版，第428頁;胡正良主編:《海事法》，北京大學出版社2012年版，第529頁。其三，根據法律解釋相關規則，應做出一般性解釋，即適用于所有船舶造成污染后的油污責任保險索賠。

筆者的觀點與上述三種觀點有所不同:CLC92公約、2001年燃油公約規定的油污損害，以及載運非持久性油類物質的船舶所造成的油污損害的受害人均應當享有直接起訴保險人的權利，但是又不完全擴大到所有船舶造成的油污損害。

擴大保護油污受害人的范圍，加強保護油污受害人的力度，是國際油污立法的趨勢。對于受害人的直接請求權，首先，其適用范圍應限定在實施強制保險的船舶造成的油污損害案件中，這是由于普通的自愿責任保險中雙方當事人很有可能不約定油污責任風險，若強制適用直接訴訟制度可能損害保險市場的穩定性。其次，應當與中國的油污強制保險制度法律規定相匹配。目前《防止船舶污染海洋環境管理條例》以及《油污保險實施辦法》均規定應繳納強制保險的船舶范圍為:載運油類物質的船舶以及1000總噸以上載運非油類物質的船舶。筆者認為，我國國內立法應當將海上油污強制保險制度與海上油污直接訴訟制度緊密結合起來，作出統一規定。這樣做有利于保障國內油污損害強制保險法律制度的有效實施。

(二)船舶所有人在受害人直接訴訟中地位

《海事訴訟特別程序法》僅規定在受害人向保險人的直接訴訟中保險人有權要求造成污染損害的船舶所有人參加訴訟，但是沒有明確船舶所有人參加訴訟時的身份。學界存在兩種觀點，一是作為無獨立請求權第三人，一是船舶所有人與保險人作為共同被告參加訴訟。

《海事訴訟特別程序法司法解釋》第六十九條規定，海事法院根據油污損害的保險人或者提供財務保證的其他人的請求，可以通知船舶所有人作為無獨立請求權的第三人參加訴訟。

司法解釋采取的是第一種觀點。首先，受害人向保險人提起的訴訟中，訴訟標的是受害人基于法律規定而取得的與保險人之間的權利義務關系，但是第三人對被保險人的訴訟中，訴訟標的則是基于被保險人的侵權行為而形成的侵權法律關系，兩者的訴訟標的不是共同的，也不是同一種類的，所以船舶所有人不能作為共同被告參加訴訟。其次，在受害人對保險人直接提起的訴訟中，被保險人對該訴訟標的沒有獨立的請求權，但是與案件的處理結果有法律上的利害關系，因而只能作為無獨立請求權的第三人。

筆者比較支持司法解釋所采納的無獨立請求權的第三人這一觀點。

無獨立請求權第三人與共同訴訟人的最主要區別在于，共同訴訟人對同一訴訟標的或同類訴訟標的具有相同的權利和義務，而訴訟第三人既非與原告有共同的權利義務客體，也非與被告就同一訴訟標的共享權利和義務?！?0〕參見宋朝武主編:《民事訴訟法學》，中國政法大學出版社2012年版，第121頁。雖然受害人直接起訴責任保險人的依據也是油污損害這一侵權事實，但是受害人起訴保險人的訴訟標的與受害人起訴船舶所有人的訴訟標的是不一樣的:前者是基于法律明文規定，訴訟標的是法律規定的債務關系，后者是基于侵權行為，訴訟標的是侵權法律關系。兩者的訴訟標的不同，也不是同一種類的，在直接訴訟中船舶所有人對受害人與保險人之間的訴訟標的沒有獨立的請求權，但是其又與案件的處理結果有法律上的利害關系，法院可能判決其承擔民事責任，如受害人不能在保險人賠償責任限額范圍內得到賠償時，他可能就不足的部分向船舶所有人索賠，因此船舶所有人的地位應當是無獨立請求權的第三人。

需要注意的是，實踐中一般受害人起訴時會選擇直接將船舶所有人與保險人作為共同被告進行起訴。這是由于九十七條實際上為受害人提供了三種選擇:選擇船舶所有人、保險人之一為被告，或者選擇將二者作為共同被告進行起訴?！?1〕對于此種說法，也有學者持不同的觀點，認為九十七條為受害人了提供了兩種選擇，只能選擇保險人或船舶所有人進行起訴。

實踐中的做法只能說明受害人更傾向于選擇后者，而不愿意行使其對保險人的直接請求權，當然這與我國直接請求權制度不完善的事實是離不開的。

(三)船舶所有人與保險人是否承擔連帶責任

受害人既可以行使其對保險人的法定直接請求權，又可以向被保險人主張因侵權造成損失的賠償請求權，所以針對保險人和被保險人對受害人承擔責任的形式存在三種不同的看法:一種認為保險人與被保險人對受害人不承擔連帶責任，〔32〕參見郭萍、武利海:“論船舶油污強制責任保險中第三人直接請求權的行使”，載《法學雜志》2012年第9期，第94頁。第二種認為兩者之間承擔連帶責任，〔33〕參見林澤新:“關于對油污責任保險人直接訴訟制度的若干問題”，載《福建政法管理干部學院學報》2004年第2期，第59頁。另一種觀點則認為兩者承擔不真正的連帶責任。

我國海商法和國際條約均未明確規定船舶所有人與保險人是否承擔連帶責任。

首先，認為保險人與船舶所有人不承擔連帶責任主要有以下兩個原因:一是連帶責任法定原則，即法律沒有明文規定的，不能裁判兩者承擔連帶責任;二是不滿足連帶責任的成立條件。連帶責任的成立要滿足:(1)給予法律規定或者合同約定產生;(2)連帶責任通?；诠餐虍a生，如基于合同約定或某種共同的侵權行為;(3)連帶責任下各當事人之間按照一定分擔關系共同承擔一個債?！?4〕參見李永軍:“論連帶責任的性質”，載《中國政法大學學報》2011年第2期，第86頁。保險人與船舶所有人對受害人產生的責任不是基于共同原因，前者基于法律的明確規定，屬于法定之債;后者基于侵權行為，是侵權之債，兩者對受害人不存在共同之債。

其次，認為保險人與船舶所有人承擔連帶責任的原因主要是:法律規定受害人可以直接起訴責任保險人，請求給付保險賠償金，實際在于肯定保險人和被保險人應當對受害人負連帶賠償責任?！?5〕參見許俊強、董曉南:“對我國《海事訴訟特別程序法》第九十七條的理解與適用”，載司玉琢主編:《中國海商法年刊》(第13卷)，大連海事大學出版社2002年版，第251頁。

最后，認為兩者承擔不真正連帶責任〔36〕不真正連帶責任指多數行為人對一個受害人實施加害行為，或者不同的行為人基于不同的行為致使受害人權利受到損害，各行為人產生同一內容的侵權責任，各負全部賠償責任，并因行為人之一的履行而使全體責任人的責任歸于消滅，但是存在終局責任人。的理由是:在海上油污直接訴訟制度中保險人按照法律的規定對油污受害人承擔給付賠償金的義務，船舶所有人則是由于侵權行為向油污受害人承擔損害賠償義務，兩者的給付內容是一致的，都是賠付船舶所有人的海上侵權行為所造成的油污損害，只是責任發生的原因不同，發生的原因之間有牽連關系，并且造成損害的船舶所有人是終局責任人，因此兩者承擔不真正的連帶責任?！?7〕參見韓立新:《船舶污染損害賠償法律制度研究》，法律出版社2007年版，第394頁。

司法實踐中一般直接判決兩者承擔連帶責任。如青島海事法院2008年審理的一起案件〔38〕參見(2008)青海法煙確字第22號。中的判決如下:被告一是造成本次污染事故船舶“山姆”輪的有人、被告二是“山姆”輪油污責任保險人，故兩被告在本案中有連帶賠償責任。其他類似判決如山東省海洋與漁業廳與聯合遠洋運輸公司、西英船東互保協會船舶油污損害賠償糾紛案;〔39〕參見(2007)青海法煙確字第1號。廣東省海洋與漁業局訴南通天順船務有限公司、揚州育洋海運有限公司、天神國際海運有限公司、中國船東互保協會油污損害賠償糾紛案〔40〕參見(2001)廣海法初字第89號。中均有相同的描述，但是均未對此作出解釋。

也有案件判決認定船舶所有人與保險人不承擔連帶責任，如中華人民共和國煙臺海事局訴延成海運公司等船舶油污污染損害賠償確權訴訟案〔41〕參見(2008)青海法海初字第15號民事判決書。中，合議庭認為《海事訴訟特別程序法》第九十七條以及CLC公約只是規定了油污損害案件中“被告”的三種情形，并沒有規定二者的責任承擔形式，所以依據“連帶責任法定”原則不能裁判船舶所有人與保險人承擔連帶責任。

筆者認為:船舶所有人與保險人之間不承擔連帶責任。第一，連帶責任屬于加重責任，取法定主義，非基于法定原因即法律的明文規定債務人不承擔連帶責任?！?2〕參見江平:《民法學》，中國政法大學出版社2011年版，第397頁。此處的法律規定應當僅指民事實體法，而不包括程序法?！逗Ｊ略V訟特別程序法》第九十七條的規定不應當成為船舶所有人與保險人承擔連帶責任的法律根據，這超出了該條規定的范圍。第二，保險人與船舶所有人對第三人產生的責任不是基于共同原因，前者基于法律明確規定，屬法定之債;后者基于侵權行為，是侵權之債，兩者對第三人不存在共同之債。

而針對兩者承擔不真正連帶責任的觀點，筆者認為根據德國法學家Eisele的定義，不真正連帶是指債務人基于不同的原因事實分別對于債權人負擔數個債務，因一債務人之完全給付，他債務人的債務亦因此消滅，但是各債務之間無內在關聯?！?3〕參見德·米塔斯:“論消極連帶債務關系”，載《格林胡茨當代私法與公法雜志》1887年第14期，轉引自章正楠:“我國侵權責任法中沒有規定不真正連帶責任——與楊立新等諸先生商榷”，載《學術界》2011年4月期，第105頁。不真正連帶責任并非法律或當事人為擔保債權的實現而有意設立的〔44〕參見司玉琢:《海商法專論》，中國人民大學出版社2010年版，第134頁。，其數個債務沒有共同的目的，但是保險人和船舶所有人對受害人的債務都是以保障第三人利益為共同目的的。并且，一般而言不真正連帶責任的發生具有偶然性因素，是由于某些偶然事實的發生將兩個獨立的責任聯系在一起，而油污保險人對受害人的責任與船舶所有人對受害人的責任則是由于責任保險合同而牽連在一起，并不是偶然發生。

(四)我國船舶油污損害受害人向保險人直接訴訟制度的完善

雖然海上強制責任保險中受害人的“直接訴訟”制度已經在一定范圍內被法律所接受，但是由于法律規定的模糊性，對國際公約直接移植造成的技術性“缺失”，以及實體法規定的缺失使得《海事訴訟特別程序法》第97條有“無源之水”之嫌，受害人無法切實運用該條規定保護自己的利益。

中國應主要從以下幾個方面著手對受害人直接訴訟制度的完善:第一，對受害人向保險人的直接請求權在實體法中予以完善，如可以修改《海商法》單列出船舶油污損害賠償一章，或者制定中國海上船舶油污損害賠償條例，將保險、基金、直接請求權等均納入該條例，提升其效力等級。在交通部立項、大連海事大學于2002年完成的“關于修改《中華人民共和國海商法》的研究”課題的研究報告中——《中華人民共和國海商法》修改建議稿第十三章“船舶污染損害賠償”中的第二百八十八和二百八十九條中，便詳細規定了強制船東參加保險和受損害人直訴保險人時保險人具有的限制責任的權利和可以援引的抗辯理由等?！?5〕參見司玉琢、胡正良:《〈中華人民共和國海商法〉修改建議稿條文、參考立法例、說明》，大連海事大學出版社2003年版，第45～46頁。2008年第十一屆全國人民代表大會第一次會議代表議案第108號便是關于制定船舶油污損害賠償專門法的議案，〔46〕參見第十一屆全國人民代表大會第一次會議秘書處:《第十一屆全國人民代表大會第一次會議代表議案摘報合訂本》，人民出版社2008年，第47頁。我國應引起足夠的重視，加快修訂《海商法》的步伐，或者盡快出臺中國海上船舶油污損害賠償條例。第二，在進行相關立法時需要注意的是要以傳統大陸法系的話語體系為基準將公約的內容加以本土化，而不是簡單的移植。

三、船舶油污損害賠償中保險人的責任限額

首先，依據《海商法》第二百零六條，被保險人依照本章規定可以限制賠償責任的，對該海事賠償請求承擔責任的保險人有權依照本章規定享受相同的賠償責任限制。其次，《海商法》第二百三十八條規定，保險人賠償保險事故造成的損失，以保險金額為限。即保險人可以援用被保險人的賠償限額，并且其賠償責任不超過其保險額度，享受雙重的限額。

(一)國際公約關于油污損害賠償責任限額的規定

1．《CLC92公約》中的規定:

“船舶所有人有權按本公約將其對任一事件的賠償責任限于按下列方法算出的總額:(a)不超過5000總噸單位的船舶為451萬SDR;(b)超過此噸位的船舶，除第(a)項所述的數額外，每增加一噸位單位，增加631SDR，但是此總額在任何情況下不超過8977萬SDR?！?/p>

2．《2001年燃油公約》中的規定:

“本公約的任何條款不得影響船舶所有人與提供保險和經濟擔保的人在任何可以適用的內國或國際法律制度中，諸如經修訂的《1976年海事賠償責任限制公約》的情況下，享受責任限制的權利?！薄氨ｋU人承擔責任在任何情況下不得超過修改后的《1976年海事賠償責任限制公約》中所規定的數額?！?/p>

(二)中國國內法的規定

1．《防止船舶污染海洋環境管理條例》第五十二條:

“船舶污染事故的賠償限額依照《海商法》關于海事賠償責任限制的規定執行，但是船舶載運的散裝持久性油類物質造成中華人民共和國管轄海域污染的，賠償限額依照《責任公約》、《燃油公約》的規定執行?！?/p>

2．《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》第五條:

“油輪裝載的持久性油類造成油污損害的，應依照《防止船舶污染海洋環境管理條例》、《1992年國際油污損害民事責任公約》的規定確定賠償限額。油輪裝載的非持久性燃油或者非油輪裝載的燃油造成油污損害的，應依照海商法關于海事賠償責任限制的規定確定賠償限額?！?/p>

3．《海商法》第二百一十條第二款:

該款規定了300噸以上船舶關于非人身傷亡的賠償限額?！?7〕總噸位300噸至500噸的船舶，賠償限額為167000SDR;總噸位超過500噸的船舶，500噸以下部分適用本項第1目的規定，500噸以上的部分，應當增加下列數額:501噸至30000噸的部分，每噸增加167計算單位;30001噸至70000噸的部分，每噸增加125計算單位;超過70000噸的部分，每噸增加83計算單位。

4．《關于不滿300總噸船舶及沿海運輸、沿海作業船舶海事賠償限額的決定》

該決定規定了不滿300總噸船舶關于非人身傷亡的賠償限額，〔48〕超過20總噸、21總噸以下的船舶，賠償限額為27500計算單位;超過21總噸的船舶，超過部分每噸增加500計算單位。以及從事中華人民共和國港口之間貨物運輸或沿海作業的船舶，其海事賠償限額按照《海商法》以及本規定的50%計算。

(三)油污損害賠償責任限額執行單軌制做法

在《防污條例》和《最高人民法院的規定》出臺之前，因為《海商法》概括性地規定了一般船舶事故的非人身傷亡賠償責任限額，CLC92公約專門針對載運散裝持久性油類物質的船舶規定了責任限額，因此關于沿海載運散裝持久性油類物質船舶油污損害賠償的責任限制問題應當適用CLC92公約還是適用《海商法》在學界以及司法實踐中存在極大的爭議。如廈門海事法院“閩油1”輪案〔49〕參見(2000)廈海限榕字第001號。和“秦油3”輪案〔50〕參見(1996)廈海法事初字第017號。中均認為沿海油船應適用《海商法》，而廣州海事法院在“閩燃供2”輪案〔51〕參見(1999)廣海法事字第151號。中認為應當適用CLC92公約。最高人民法院在《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀要》第141條以及《關于非航行國際航線的我國船舶在我國海域造成油污損害的民事賠償責任適用法律問題的請求的答復》中支持了適用《海商法》的觀點。這種做法是雙軌制做法，對涉外案件和非涉外案件采取不同的標準。

但是《防污條例》的規定廢除了舊的雙軌制做法，即對載運散裝持久性油類物質的船舶，不再區分國際、國內航線，不區分涉外、非涉外因素統一執行公約規定的賠償限額。

公約規定的賠償限額比海商法規定的賠償限額高出4倍之多，〔52〕如5000總噸載運持久性油類物質的船舶，根據公約規定責任限額為451萬SDR，而根據《海商法》則是91．85萬SDR。這對于國內1000總噸以下，甚至5000總噸以下載運持久性油類物質的船舶是一個極大的挑戰，對保險公司、船東互保協會也是一個挑戰，因為保險人執行的是相同的限額規定，可能導致很多保險公司不愿意承保此類風險。但是這也是從我國經濟社會的長遠發展出發，有利于海洋環境的保護，也有利于航運業的更新換代?！?3〕參見劉壽杰、余曉漢:“《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》的理解與適用”，載《人民司法》2011年17期，第38頁。筆者認為對于保險人的責任限額，不能完全依照公約的規定，而是要分層級適當降低其責任限額，單純以5000總噸位分界線對于中國的現狀是不太現實的。

結 論

首先，《油污保險實施辦法》在油污損害賠償強制保險制度的適用范圍上的規定是比較全面的，其將持久性油類、非持久性油類和燃油共同納入規定;它要求所有油輪進行投保，針對其他類型的船舶則根據船舶的噸位大小進行區分;另外，保險額度上對國內沿海航行船舶提供優惠，這些做法比較合理。但是對于載運非油類的船舶1000總噸的劃分標準以及保險額度5000總噸的劃分標準則沒有考慮中國的實際情況，而是根據國際社會的通行做法進行照搬。我們應當進行層次化規定，加強對船舶油污損害受害方的保護力度，同時也不能過度加大船方的責任，抑制航運業的發展。

其次，雖然《海事訴訟特別程序法》規定了船舶油污損害賠償中受害人對保險人的直接請求權，但是缺乏對直接請求權性質和其適用范圍的界定，對船舶所有人在直接訴訟中的地位、以及船舶所有人和保險人之間的責任承擔規定不明晰，必須有相關的實體規定對這些問題做出明確的解釋，完善船舶油污損害強制保險制度直接請求權部分的規定。

再次，責任限額規定方面，現行單軌制做法比較合理，但是與保險額度的問題一樣，我們需要針對不同層級設定不同的責任限額。

最后，還需要注意的是關于船舶油污損害賠償強制保險制度的各項法律規范應當彼此保持一致，構建完整的、合理的船舶油污損害賠償強制保險法律制度。