1953年選舉法論析

金子求

（銅仁學院社會科學部，貴州銅仁554300）

1953年選舉法論析

金子求

（銅仁學院社會科學部，貴州銅仁554300）

新中國選舉制度的確立，以1953年3月《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》的頒布為標志。從研究新中國第一次全民普選入手，是深化對這一制度認識的一個途徑。照顧少數民族選舉權，規定中共黨組織、民主黨派、選民或代表的聯合提名權以及選區劃分、選民登記、代表候選人提名、投票與計票制度等選舉運作程序與環節的規定，基本上為1954年憲法所確認，而且大都沿用至今。1953年選舉法及其實施為新中國選舉制度的確立及發展創造了初步的歷史經驗，無疑對于今天的選舉實踐，尤其是整個國家基層民主建設提供了借鑒意義。

選舉法；地域代表制；候選人提名；等額選舉；選舉救濟制度

選舉是民主政治的基石，是推動和保證代議民主發展的重要力量，是現代民主國家大眾政治參與的主渠道。新中國第一次普選更是共和國民主政治的一大盛事。選舉的首要前提就是要在憲法的基礎上形成有關的選舉法律，并在憲法與選舉法所確定的范圍內進行。1953年2月11日，中央人民政府委員會第22次會議審議通過《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》草案，鄧小平就選舉法草案作了詳細說明。中央選舉委員會于1953年4月3日發布《中央選舉委員會關于基層選舉工作的指示》和《中央選舉委員會關于選民資格若干問題的解答》，明確了基層普選的程序和具體辦法。同時，由于全國各地情況不一，而且是新中國初次進行全國普選，領導和群眾都缺乏經驗，選舉法條文只做了概括性的規定，有關選舉的許多具體問題，各省市人民政府都依據選舉法的規定制定了《選舉法》實施細則。本文討論的選舉法包括以上選舉相關法律。

一、1953年《選舉法》的主要內容

1953年《選舉法》及中央選舉委員會頒布的相關政策法規對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的選舉工作的組織領導、各級選舉委員會的產生、人大代表名額的分配、少數民族的選舉和選舉的具體程序、辦法都作了明確的規定，尤其是在選區劃分、選舉資格的確定、候選人提名、召開選舉大會投票、計票辦法等選舉的關鍵環節做了更詳盡的規定。

（一）選區劃分

1953年《選舉法》規定的是實行“地域代表制”的選舉制度。劃分選區主要考慮兩個因素，即行政區域和一定的人口數。選舉法第二條規定各級人大代表均依現行行政區劃選舉產生。另外，“選區要結合人口與居住的自然條件劃分，每一選區的人口數應與當地每一代表的人口數大體相適應…一般的選區，以能產生兩三個或三個以上代表為適當?！盵1]

（二）選民資格的確定

確定了選舉權的范圍，實際上也就確定了選民的范圍與數量，從而決定了選舉政治的社會基礎。[2]1953年選舉法規定的選舉權利的“階級界限”分明。一方面，人民享有較為廣泛、平等真實的選舉權，并為選舉權的實施而享有充分的物質和法制保障；另一方面，“選舉權，只給人民，不給反動派”，[3]地主階級和反革命分子作為政權的專政對象，被徹底的剝奪了選舉權和被選舉權。如《中央選舉委員會關于選民資格若干問題的解答》規定：尚未依法改變成分的地主階級分子沒有選舉權和被選舉權，而地主階級出生的人和開明紳士都有選舉權和被選舉權。富農有選舉權和被選舉權。

被管制的反革命分子，沒有選舉權和被選舉權。選舉法明確規定精神病患者沒有選舉權，但規定間歇性精神病患者，有選舉權和被選舉權，并應列入選民名單。為選舉工作達到“不讓一個公民被錯誤的剝脫了莊嚴的選舉權利，也不能讓一個反動分子或未經改變成分的地主階級分子非法竊取了莊嚴的選舉權利”[1]的目標提供了法律上的保證。

（三）候選人提名

候選人提名是選舉過程中的重要一環，也是體現民主精神的關鍵階段。選舉結果在相當大的程度上取決于候選人的產生。各級人大代表候選人，均由選舉區域或選舉單位產生。選舉法同時規定，各級代表候選人，只得在一個選舉單位或一個選舉區域內應選。

1953年《選舉法》第47條以及《中央選舉委員會關于基層選舉工作的指示》規定，由中國共產黨、各民主黨派、各社團（如工會、農民協會、婦女聯合會、青年聯合會、學生聯合會、工商業聯合會、合作社等）聯合或者單獨提出，也可由選民聯合若干人或單獨提出。在鄉村，一般由選舉委員會邀請中共黨組織及各人民團體的代表進行協商。初步候選人名單提出后，在選舉大會二十天以前交給各選民小組反復醞釀、協商討論。選舉委員會根據小組討論的結果進行匯總，按照最大多數選民的意見，提出正式代表候選人名單，選舉大會五天前向選民公布。

（四）召開選舉大會，表決方式

1953年選舉法規定：“縣級以上人民代表大會之選舉，采用無記名投票方法”，而且規定了“委托代理投票”的辦法，對文盲或因殘疾而不能寫票者予以實際的照顧，可請其他選舉人代寫。選舉法還規定：“鄉、鎮、市轄區和不設區的市人民代表大會代表和鄉、鎮出席縣人民代表大會代表的選舉，采用以舉手投票方法，或者采用無記名投票方法”。表明當時實行的是無記名投票與舉手表決并用的選舉方式。無記名投票使賄賂選票失去了必然性的作用。舉手表決方法的弊端顯然很多，很可能使選民在選舉過程中感到有礙于情面而不能充分表達自己的意志和自由，但由于選民文化素質的限制，不得不加以采用。因為當時農村文盲多，一個選區內會寫票的人很有限，如果不顧實際地一律采用無記名投票的方法填寫選票，很可能使選舉成為少數幾個人的事，把農村的選舉變成幾個有文化人的選舉，反而更不利于選民選舉權的充分行使。

依據1953年《選舉法》第56條和第59條規定，可以看出1953年選舉實行的是“絕對多數制”，而且在選舉時很可能出現多輪投票始得當選的情況，即“候選人必須獲得選區所投的有效票數的一半以上，才有可能當選。計算方法各國有別，有的按登記選民數計算絕對多數，有的按有效投票數計算絕對多數，有的按參加投票者的實際投票數計算絕對多數”[4]。

二、1953年《選舉法》體現的原則

民主選舉制度的主要原則包括：選舉權的普遍原則、選舉權的平等性原則、直接選舉、無記名投票。1953年《選舉法》著眼于實際的民主，根據中國當時的具體情況，設計了一個真正體現民主精神的選舉制度。

（一）體現了選舉權的普遍性

選舉權的普遍原則是指選舉權為社會公民普遍享有，排除了財產、教育程度、種族、性別的限制。1953年選舉法的文本對于各民族、人民武裝部隊和國外華僑的選舉都作了明確的規定?？傮w來看，被剝奪選舉權和被選舉權的人占人口總數的比例小。各地普選實際運作結果也證明了這一點。根據中央選舉委員會統計，全國進行基層選舉的地區，通過選民資格審查的人數為323，809，684人，占選舉地區18周歲以上人口總數97.18%。而全國依法被剝奪選舉權的人并加上精神病患者，只占進行選舉地區18周歲以上人口總數的2.82%[5]。說明當時享有選舉權的人數占了全國人口很高的比例，在普選基礎上產生的各級人民代表大會具有廣泛的代表性。至于選舉法所規定的對于這一部分人的選舉權利的限制，必須把它放在特定的歷史條件下去考察。正如鄧小平在選舉法草案的說明中指出的那樣“對于尚未改變成分的地主階級分子的選舉權利的限制，不消說，這只是一種臨時的辦法，是今天歷史條件所不可避免的……”[6]

（二）體現了平等選舉的原則

所有的選民在一次選舉中只有一個投票權，所有選票的效力完全相等?！啊蝗艘黄痹瓌t’如果得到嚴格的遵守，一人一票的準則就意味著，每一票對決定選舉結果大致具有同樣的分量”。[7]1953年選舉法規定：“婦女有與男子同等的選舉權和被選舉權”，“每個選民只有一個投票權”。對于所有年滿十八周歲的公民來說，他們的選舉權利是不受限制的，他們參與國家社會政治事務的機會是均等的。從選舉法關于全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的名額及代表的產生辦法的規定來看，各級人大代表的產生均以一定人口的比例為基礎。同時選舉法又適當照顧了地區和單位實際，對城市與鄉村、漢族與少數民族代表比例都作了不同規定。這就表明，每一個城市選民與農村選民、每一個少數民族與漢族選民在同級人大代表選舉中所投選票在對公共事務的選擇和決定方面具有不同等的影響力。就這個方面來說，選舉法是不完全平等的。但是我們不能僅僅依據“一票值一票的每票同值”的抽象原則而否定選舉法所體現的平等精神，相反，正是體現了民族平等和區域平等的原則。正如鄧小平在關于選舉法草案的說明中指出，“這些在選舉上不同比例的規定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規定，才能真實地反映我國的現實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中由于其地位相當的代表，所以它不但是很合理的，而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的?！盵6]著眼于實際，承認差別，并創造條件逐步縮小差別，是我國選舉制度逐漸發展完善的基本途徑。

（三）等額選舉原則

關于等額選舉這一原則，1953年選舉法對此沒有明文規定，但1953年4月3日公布的《中央選舉委員會關于基層選舉工作的指示》指出“選舉委員會提到選舉大會上的代表候選人的名額，一般應與當選代表人數相等，即這個選舉區域應選幾個代表，就提出幾個代表候選人”。一般而言，等額選舉除了要求選民賦予候選人以某種合法性外，沒有更多的意義。它使選舉失去了起碼的選擇性，即使選民有贊成、反對或棄權的自由，也只是在某種暗示或“強制”下的自由，也只是在外界某一力量限度的范圍內做出選擇。代表候選人人數與應選代表人數相等無疑不利于充分發揚民主。所幸的是選舉法第五十一條規定：“選舉人可按代表候選人名單投票，亦可另選自己愿意選的其他任何選民”，而且在提候選人的階段是必須經過自下而上、自上而下的反復醞釀協商的，這樣就不但保障了最大多數人的意見真正得到實現，而且也使少數人的意見有充分表達的自由。而且，今天我們不能一概否定“等額選舉制”的優點，尤其在建國初期，如果不采取等額選舉的辦法，有些必要的代表人物就不可能當選，這對于團結、改造民族上層人物和民族工商業者的代表人物，以鞏固和發展人民民主統一戰線是不利的。

（四）直接選舉與間接選舉并用

直接選舉是由選民直接投票選舉人大代表。間接選舉指的是由下一級人大選舉上一級人大代表。這兩種選舉方式，從1953年首次普選至今未變。只是1953年第一次普選時，直接選舉的范圍很小。1953年選舉法取消了建國初期的組織通則所規定的推選、指選、派選、特邀等代表產生方式，選舉法第三條規定：“全國人民代表大會之代表，省、縣和設區的市人民代表大會之代表，由其下一級人民代表大會選舉之。鄉、鎮、市轄區和不設區的市人民代表大會之代表，由選民直接選舉之”。直接選舉的范圍僅限于鄉、鎮、市轄區和不設區的市的人民代表大會代表選舉，而在縣級以上則實行間接選舉。直接選舉往往是衡量一個國家民主水平的重要尺度。但是，一個國家的直接選舉范圍和層級，與該國的民主傳統、政治、經濟文化狀況有關，不能僅僅根據直接選舉的情況來評價其民主的水平。[8]這樣的選舉方式是由當時的社會歷史條件決定的。雖然經過三年的國民經濟恢復時期，新的社會政治秩序已經初步建立。但總的來說，經濟十分落后，人們參政議政的積極性還沒有改善經濟環境和提高物質生活水平的要求迫切。加之人們的文化素質較低，又缺乏選舉經驗，由選民直接選舉產生縣級以上各級人大代表的條件還不成熟。

三、1953年《選舉法》體現的時代特點及意義

選舉法的頒布為普選運動提供了法律制度的保障，無疑是新中國民主政治發展的新起點?？茖W總結和汲取1953年選舉法及其指導下的普選運動的歷史經驗教訓，為現今的基層民主建設、社會主義新農村建設以及和諧社會建設無疑提供了寶貴的經驗和歷史啟示。

（一）選舉法自始至終體現了“著眼于實際的民主”的精神。

既在理論上強調發揚民主，又堅持從現實情況出發，這是新中國第一次普選的基本指導思想，它對于至今的民主建設仍有指導意義。一般來說，只有普遍、直接、平等的選舉才可以稱其為真正意義上的民主選舉。毛澤東在《論聯合政府》中也提出，實行“自由的無拘束的選舉”。[9]按照這樣的原則和標準來衡量，當時選舉制度設計的民主程度并不高。但是，“無視諸條件的制約，急于追求‘高度的民主’，只能流于實質無益，甚至會限于形式主義而有礙民主實質的體現?！盵10]考察選舉法所達到的民主程度不能拋開當時的社會歷史狀況而予以純粹抽象的評價。1953年選舉法注重選舉的“實際的民主”這一精神，如：有限的普遍選舉；有限的平等選舉權；主要實行間接選舉和不完全無記名投票；照顧少數民族的權利；代表候選人的提出基本上是組織提名；以居住地劃分選區；選舉工作由選舉委員會組織等等。鄧小平在選舉法草案說明中坦誠，選舉制度“不夠完備”。

（二）1953年選舉法及其相關選舉文件確立了新中國選舉制度的“藍本”。

1953年選舉相關法律的制定和頒布為第一次全國普選運動提供了法律依據，為建立高度民主的選舉制度奠定了良好的基礎，從此，全國人大和地方各級人大選舉制度通過立法形式和立法程序正式確立，并作為人大制度的重要內容之一，開始在國家政治生活中發揮作用。普遍平等的選舉權，直接選舉和無記名的投票方式，照顧少數民族的選舉權，規定黨組織、民主黨派、選民或代表的提名權以及選區劃分、選民登記、代表候選人提名、投票與計票制度等選舉運作程序與環節的規定，基本上為1954年憲法所確認，而且大都沿用至今。如：縣、市人民法院設立巡回法庭，專門受理有關選舉訴訟案件等做法，對今天的選舉實踐仍有借鑒意義。

（三）選舉法重點關注基層和少數民族的選舉權。

《選舉法》以及《中央選舉委員關于基層選舉工作的指示》指出，鄉、鎮、市轄區和不設區的市人民代表大會的選舉工作是全國及地方各級人民代表大會選舉工作的基礎，縣、市以上各級政府和選舉委員會選舉工作重點是指導基層單位的選舉，在深入廣泛政治動員的基礎上，吸引選民自覺參加選舉，保障高比例的參選。同時將選舉工作與反官僚主義反命令主義和反違法亂紀等政治運動相結合保證干部能在群眾的鑒別下受到一次深刻的教育，選出真正能代表人民群眾利益和意志的各級政權機關。經過選舉“把那些違法亂紀分子和犯有嚴重錯誤而為人民群眾所極不滿意的分子從各種基層組織的工作崗位上剔除出去，把群眾所愛戴的聯系群眾的人選到這種組織的工作崗位上來”[1]，以達致團結群眾、教育干部、加強政府與群眾關系鞏固政權的目標。

選舉法關于國內各少數民族的選舉，作了專章的規定，選舉法著眼于國家民族關系復雜的實際，無論從少數民族的代表名額及代表產生方式以及選舉工作使用的語言文字等方面都給予了充分的照顧，使得國內各民族友愛團結的關系在選舉法中得以體現。

（四）選舉法在一定程度上建構了“選舉救濟制度”，嚴懲選舉舞弊行為，給選舉工作的制度化運作提供了法律保障。

“選舉監督救濟機制”包括對選舉過程的監督，以及對代表行使職權過程的監督。選舉糾紛和選舉違法現象，尤其賄選是破壞選舉信用的一個“毒瘤”。1953年選舉法設計了處理包括選民資格案件在內的選舉糾紛、選舉舞弊現象的機構——選舉工作的人民法庭，以資救濟，對賄選及時懲處。選舉法第九章都是關于對破壞選舉的制裁機制的規定。

但是，選舉法對代表行使職權過程的監督規定得不夠充分。事實上，一旦選出的代表不合格，應啟動相應的罷免機制，但1953年選舉法只是規定各“代表在任期間，經其多數選民或其選舉單位認為必須撤換者，得按法定手續撤回補選之”，而沒有規定罷免的具體程序和條件。

由于是初辦全國規模的選舉，選舉法的不完善之處也是很顯然的。如：對地方各級人民代表大會代表名額的分配規定得過于具體；選區劃分規則過于單一；基層選舉表決方式過于公開等。選民資格的規定方面有些地方缺乏制度的剛性，如《中央選舉委員會關于選民資格若干問題的解答》中關于“地主兼其他成分”與“其他成分兼地主”的劃分，規定：其本人的階級成分，依本人取得主要生活來源的方法決定。這樣一些模糊的規定，會使得在劃分選民資格時難于操作，很多的時候借助群眾運動的方式來判定其階級成分，導致有的地方出現“二次土改”、“打虎”等過激現象，以致剝奪面太廣的現象也就是很自然的了。

比較嚴重的是代表候選人提名權過于集中，事實上基本是黨組織等額提名，而缺乏適度的競爭性選舉。選舉是民主的核心制度安排，選舉理所當然就要讓公眾自由挑選，充分選擇。黨組織為保證人事安排的意圖能夠實現，從而過度控制選舉格局，不免使得選舉實踐與公眾的民主期望產生沖突，選舉制度與民主訴求、選舉權利與現實操作相距甚遠，易于把選舉變成自上而下的“圈選”，演變成阻塞民主政治的“瓶頸”。

但是，從相反的方面來看，民主不能一蹴而就，選舉制度同樣需要經過歷練?？陀^地說，選舉法的規定可以理解，是符合建國初期中國城市及鄉村基層實情的。當飽嘗專制、官僚壓迫之苦，從未真正行使過選舉權利的基層民眾能夠以選舉法為根據，行使民主權利充分表達自己的意志，通過選舉產生并監督政權機關時，不能不說1953年選舉法的制定和實施是中國歷史上一次民主的大跨越。

[1]中央選舉委員會關于基層選舉工作的指示[N].人民日報，1953-4-6（1）.

[2]林尚立.選舉政治[M].上海:三聯書店,1993:123.

[3]我們該怎樣參加普選[N].新華日報,1953-5-22(3).

[4]陳荷夫.選舉漫語[M].北京:群眾出版社,1983:126.

[5]候松濤.新中國第一次普選述評[J].黨史研究,2004(3):55-56.

[6]鄧小平.關于《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》草案的說明[C]//全國人大常委會辦公廳研究室.1949-1990中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編.北京：中國民主法制出版社，1991:131.

[7]羅爾斯.正義論[M].上海:上海譯文出版社,1991:244.

[8]都淦.人民代表大會選舉制度研究[M].成都：四川人民出版社,1990:76.

[9]毛澤東.論聯合政府[M]//毛澤東選集:第3卷.北京：人民出版社,1991:1069.

[10]浦興祖.當代中國政治制度[M].上海：復旦大學出版社,1999:94.1.

責任編輯：黃賢忠

Study and Analysis on the 1953 Election Law

JIN Ziqiu
(Department of Social Science,Tongren University,Tongren,Guizhou 554300,China)

Marked by the promulgation of the election Law of National People’s Congress of the People’s Republic of China and local People’s Congress at all levels in 1953,New China’s electoral system was established.Studying New China’s first nationwide general election campaign will contribute enormously to our understanding of this system.The election law of 1953 gave special treatment to ethnic minorities’privileges to vote and stipulated the CCP’rights of nominating candidates for election jointly with the democratic parties and electors or representatives,and it also provided the operating procedures and stages of election,such as division of congressional district,registration of electors,recommending candidates for deputies,casting and counting the electronic ballots.These provisions were basically acknowledged by the Constitution of 1954 and nearly all of them have been being used till now.For the establishment and development of new China’s electoral system,the formation and implementation of 1953 election law brought about rudimentary historic experiences,which afforded much significance for our present-day election practice,especially for our whole country’s democratic construction at the grass-roots level.

the election law;the area representation system;nominating a candidate for election;single-candidate election;relief system of election

D621.4

A

1673-8004（2014）01-0059-05

2013-04-11

金子求（1976－），男，安徽安慶人，副教授，碩士，主要從事中共黨史研究。