我國政府投資項目代建制存在的問題及對策

李秋藝

（閩南理工學院，福建 泉州 362000）

我國政府投資項目代建制存在的問題及對策

李秋藝

（閩南理工學院，福建 泉州 362000）

政府投資項目代建制是目前發達國家普遍采用的一種新的建設辦法，也是我國投資工作順應時代發展的必然趨勢.然而代建制在實施過程中也存在一些問題，本文針對這些問題作出初步的研究，從制定法律法規、規范代建市場、提高代建收費和提前代建介入時間等四個方面提出了建立和完善我國政府投資項目代建制的具體對策.

代建制；問題；對策

1 相關基礎理論的解讀

政府投資項目關系到民生和百姓的利益，傳統的建設模式是由政府統一組織人員進行建設，項目建成后統一歸政府管理，這種建設模式下，政府對公共項目的投資和運營處于高度集權的位置，而且政府相關部門本身缺乏豐富工程建設管理經驗的人員，這就直接導致現場管理混亂、效率低下的局面；同時臨時組建的管理班子在項目完成之后就解散了，這也在一定程度上產生人財物的浪費.在這種情況下，政府投資項目代建制應運而生.

1.1 代建制的概念

“代建”的含義是代行（組織）建設，是指項目業主因缺乏工程建設管理的實際工程經驗，故需委托社會上專業從事工程項目管理的企業代替政府部門組織建設實施或行使管理職能，全權負責組織設計、施工、材料設備的選型，利用現代化技術手段對整個工程項目進行全過程監督和管理.代建制是政府投資項目建設實施的一種模式，它通過公開招標的方式確定代建單位，項目竣工完成經驗收合格后交付給使用單位.

1.2 代建單位的選擇

代建單位在公開、公平、公正的環境下進行招標、評標和定標產生的，選擇具備相應資質等級、擁有具備豐富項目建設管理經驗的專業技術人員、專門從事投資項目建設管理的專業咨詢機構作為代建單位，擁有完整的準入和退出機制.中標的代建單位承擔整個項目全壽命周期建設和經營的任務，為項目的實施提供可靠保障.

1.3 建設資金管理方式

在我國代建制運作模式下，代建單位沒辦法在銀行單獨開設獨立的資金帳戶，否則稅務部門將對此征收相關稅費，代建單位作為一個中介服務機構，是沒法承擔這筆費用的.因此，項目的資金賬戶一般是由建設單位開設，各資金申請單位實行報賬制資金管理辦法，即參與項目代建的各單位根據項目實施計劃、項目施工進度等填寫撥款申請表，并附有效報賬憑據，按規定程度報政府資金綜合管理部門（一般為財政局）審批撥付工程款.

2 項目代建制中存在的主要問題

隨著政府投融資體制與建設管理體制改革的不斷深入，代建制展現了它獨特的優勢，表現在項目管理和市場化運作等方面上，這對提高政府工程建設項目的專業化管理水平起到了非常好的推動作用.但是代建制在實際工程項目管理的過程中，仍存在以下幾個方面的問題：

2.1 代建單位與使用單位的責權利關系需要進一步劃清

從目前情況看，代建單位的法律地位還沒有得到各級政府部門和建設系統相關的行政管理部門的認可，這就使得代建單位在工作上難以處于主動地位，比如一些審批手續的辦理就需要使用單位的配合下才能完成，而使用單位在配合代建單位的過程中，由于一些權力的喪失使得他們往往存在一定的抵觸情緒而表現出不積極主動的配合，或者是不愿放棄權力而表現出過多的干涉代建單位的日常工作.

2.2 風險轉移問題尚未解決

目前的招標文件一般都會規定，代建單位對整個工程質量實行終身負責制，必須對現場的安全生產、進度控制、資金使用及文明施工負全責.可是，代建單位因有限的代建費用一般不愿承擔更多的代建責任，盡管大部分風險可以通過設計合同、施工合同等轉移到設計方或施工方，但從根本上說，代建單位仍需要承擔很多風險，于是在工程建設過程中，代建單位和建設單位相互推卸責任等情況時常發生，導致代建制度往往難以順利的推行.

2.3 代建單位的資格條件和從業相關人員的綜合素質有待提高

推行代建模式，對代建單位的基本要求是：（1）具有一定資金實力與信用；（2）具備符合要應的專業資質等級和輔助資質；（3）項目負責人具備相關專業技術職稱.我國目前的代建制行業，項目管理人員大多來自設計、施工或建設單位，現場實踐經驗多，但復合型人才少，尤其是經濟、商務、管理、法律等方面知識薄弱；同時，我國代建單位的人員考核體制尚未健全，組織結構不合理，而且缺少專業的培訓機構，致使管理人員普遍缺乏科學的項目管理方法，難以發揮代建制在項目管理專業化的優勢.

2.4 代建費與獎懲制度設置不合理，不利于吸引優秀企業參與代建

合理的代建費用是代建工作高質量完成的物質保證，但目前來看，各個地方的代建費幾乎都沒有從建設工程管理費里分離出來單獨設置專門科目，而是直接套用建設單位管理費的標準.由于建設單位管理費并不包括代建單位所應該獲得的合理的利潤，同時也沒有考慮到實際工程的工作內容和工作難度對代建費用的影響，這就導致代建費用的費率偏低.從長遠發展來看，代建工作缺少足夠的優勢吸引優秀的企業和高素質的人員參與建設，代建制的發展直接受限制.

在獎勵環節上，各地規定中都有代建費+節余獎勵的激勵模式，代建單位通過合理的管理模式，采用優化的技術方案，給項目帶來造價上節約的，經發改委、財政部門和組織實施部門共同認定，可對代建單位給予獎勵，并記入其代建業績檔案.但是從目前的工作實踐來看，由于建設工程的本身存在復雜性、長期性和不可控制性，項目實施過程中受到國家法律法規政策的變化以及市場價格浮動等因素的影響，代建單位很難將投資控制在有效概算內，基本沒辦法拿到節余分成的獎勵，相反超支分攤相關費用的情況倒更有可能發生.

2.5 代建單位介入的時間滯后

代建單位的介入一般是在初步設計審查后開始，往往都沒有參加項目建議書的編制工作和可行性研究的論證，等到代建單位介入參與時，項目的規模、投資、建設標準已經基本確定，這就存在代建人沒有充足的時間理解和掌握前期階段的準備工作而盲目接受委托或盲目投標中標，很難在項目建設過程中及時匯集建設、設計、監理和施工單位等各方意見，等施工過程中才發現問題，直接導致投資費用的增加和工期的延誤.

3 推進項目代建制良性發展的對策思考

對政府投資項目實行代建制，其本質是從機制上較為徹底地解決原有自建制模式中存在的制度性弊端，通過對法規、組織、技術等多方面的研究，解決代建制實施過程中存在的諸多問題，可以從以下幾個方面進行完善：

3.1 完善代建制相關法規，營造良好的代建制市場環境

國家應該通過立法的形式，建立并完善相關的法律法規，明確代建單位的法律地位，理順其與使用單位之間的關系，做到責權利的統一，確保代建制順利實施.只有代建單位在項目管理工作中，作為工程項目施工過程中的決策角色，才能減少各方對它的影響和建設單位的阻力，代建單位對項目建設的主觀能動性才能真正顯現.

同時，國家建設行政主管部門和工商行政主管部門應盡快制定統一的代建合同示范文本，明確規定項目代建過程中經常出現的問題，如項目代建工程范圍、工作方法、質量標準，以及代建單位的權利與義務，違約責任的認定與賠償等，從制度上指導合同當事人防范因合同條款粗放、風險預防不明確而產生的合同糾紛，規范代建市場.

3.2 規范代建制市場建設，加強代建單位人才的培養

現階段應規范代建制市場規則，建立合理的代建市場準入制度和行業管理制度，完善代建單位的綜合評價體系，包括資質、業績、人員、設備、資金、信譽等方面的評價，為代建制市場提供良好的環境.推行政企分開，政府部門應將工作重點放在制定項目建設的政策、法規和項目整體規劃上來，充分發揮其宏觀組織協調的管理作用，凡是能由代建單位提供有效服務和發揮監管作用的領域，政府部門都不再插手管理，以此來提高代建單位的積極性和代建單位的整體管理水平，有效的保障代建單位的權利，增強管理政策和規章制度的透明度.對于代建人才的培養上，可以通過舉辦各種培訓班和研討班來提高代建單位從業人員的專業知識水平，提升代建單位的綜合實力.

3.3 提高代建收費標準

建議對財建[2004]300號文：“代建單位管理費不得高于建設單位管理費標準”進行修訂，出臺與代建工作相符的收費標準，將代建費獨立出來編制獨立的科目，若代建工作按預定目標如期完成（包括質量控制、進度控制和投資控制，其中以投資控制為主），經驗收確認的建設內容、建設標準和建設規模都符合代建合同的約定，經財政局審批后，都就給代建單位按節余資金的10~30%的百分比作為獎勵.激勵代建單位提高提高其工作積極性，保障代建單位的權益.

3.4 提前代建單位的介入時間

代建單位最好在建設項目立項后的可行性研究階段或初步設計批復后介入較為合適.代建單位應該始終貫穿初步設計、施工圖設計和整個施工過程，加強與業主單位的在前期階段的溝通和協調，明確項目的各項使用功能和標準，避免業主在施工過程做過多的工程變更，導致工期、造價的失控，減少因設計漏項、設計變更、概算漏項引起超概算的現象，做到科學合理地確定項目的總投資.

4 結束語

隨著項目管理的發展和建設體制改革的深入，我們對代建制在實際應用過程中出現的問題進行了較多的分析和探討，但是目前各個部門對代建制仍然沒有達成一致的共識，很多代建單位對自身的定位都處于比較迷茫的時期，整個代建制的改革方向也還處于不斷的探索中.對此，我們應該相信通過不斷的實踐和探索，代建制模式一定能夠更趨完善，更加具備可操作性，真正展現代建制在市場化運作、政府職能轉變和項目管理等方面的優勢.

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