城鎮化發展模式研究——以黑龍江省為例

李志平，陳恒，李麗萍

(1.九三學社黑龍江省委，哈爾濱150001;2.哈爾濱工程大學，哈爾濱150001;3.黑龍江省政府發展研究中心，哈爾濱150001)

城鎮化既是人類發展的重要階段，又是社會進步的集中體現［1］。據預測，中國在未來20年內將有四五億農民需要實現市民化。中國在協同推進新型工業化、城鎮化和農業現代化過程中，城鎮化是工業發揮主導作用、農業發揮基礎作用的融合劑，具有擴大內需和吸引投資的重要作用。研究表明，城鎮化率每提高一個百分點，可增加國內消費1.6個百分點，拉動GDP增長2個百分點。中國現有農業人口占總人口的70%左右，所以中國的城鎮化是人類史上空前規模的，它“不僅對中國的發展很重要，而且會影響世界”［2］。

實踐證明，城鎮化是一個不可逆轉的過程。中國的城鎮化要系統地做好科學設計、產業支撐、管理體制等引導性工作，土地制度、戶籍制度、財稅制度等改革性工作，社會保障、基礎建設、生態環境等基礎性工作，以及粗放式、空心化、數字化等避免性工作。建設好中國的城鎮化，將成為實現中國夢的一個重大戰略。

一、國內外城鎮化發展模式

1.國外城鎮化路徑模式。1860年前，國外城鎮發展慢、規模小、數量少，其主要作用是政治中心、軍事堡壘、農產品集散地、手工業生產集中地等。工業革命后，國外城鎮化主要經歷了三個階段:一是城鎮化興起階段(18世紀中期—19世紀中期)，在此階段，英國憑借產業革命的巨大成功，在全世界率先開始了城鎮化，1851年，世界城鎮化率為6.5%，而英國的城鎮化率則達到50%以上;二是城鎮化發展階段(19世紀中期—20世紀中期)，在此階段，歐美各國在產業革命推動下開始了城鎮化，1950年，世界城鎮化率為28.4%，歐美發達國家城鎮化率則為51.8%;三是城鎮化鞏固階段(20世紀中期至今)，“二戰”后，新技術革命推動下的城鎮化日趨成熟，城鎮成為人類主要聚居區，但城鎮化速度放慢并趨于穩定，城鎮由工業生產中心轉換為第三產業中心，城市帶和城鎮群大量出現，與此同時，發達國家也出現了城鎮化緩慢、郊區化加快，市區中心吸引力下降、郊區成為主要聚居地，中心城市開始分解、小城市成為城鎮化主力軍的“逆城鎮化”現象［3］。

(1)英國的城鎮化路徑模式。英國是世界城鎮化最早和城鎮化程度最高的國家之一，其城鎮化過程是伴隨工業革命的發生而興起的，是社會、經濟規律自發作用、政府干預很少的自然發展過程。英國城鎮化發展過程如下:1860年，英國的工業革命使農業、林業和漁業的勞動力比重由40%以上降到1801年的35.9%、1851年的21.7%、1901年的8.7%，而制造業、礦業和建筑業的勞動力比重也由1801年的29.7%上升到1901年的46.3%，此時大批農村人口涌向城鎮和工礦區。值得關注的是，英國的許多新城市不是依托封建城鎮而是在工礦區發展起來的，這些城鎮開設了商店、貨棧、旅店等，開展了商業、運輸業、服務業等工商業活動，并開始了信貸業務等。結果是:英國1801年的城鎮化率為26%、1851年的城鎮化率為50%、1911年的城鎮化率為78%、2005年的城鎮化率達到90%以上，成為世界上第一個實現城鎮化的國家。

(2)美國的城鎮化路徑模式。美國的城鎮化主要源于經濟發展的內生動力，在二百多年時間里，美國從前工業化社會進入工業化、后工業化社會、信息社會。19世紀初的商業貿易成為美國城鎮化的主要動力，也由此促進了美國東北部的繁榮;內戰后至1920年代，工業化使美國中西部成為新的重工業區;1960年代以來，高科技和第三產業使太平洋沿岸成為高科技聚集區。美國城鎮化的典型特征是人口在全國范圍內自由流動，而且不同階段的城鎮化人口流動方向也不同，城鎮化階段的人口主要從農村流向城鎮，郊區化階段的人口又從市區流向郊區。結果是:1700年美國的城鎮化率為7%、1890年的城鎮化率為35.1%、1920年的城鎮化率為50%、1970年的城鎮化率為73.5%、1990年的城鎮化率為75.22%。

(3)日本的城鎮化路徑模式。日本的城鎮化是政府主導型模式，即政府通過向工業部門提供優惠政策，促進工業快速發展，以此推動城鎮化進程。日本《國土綜合開發法》的相關政策鼓勵國民對土地特別是對城市中的土地進行高效率開發利用。1920年代后，日本勞動力逐漸由第一產業向第二、第三產業轉移，人口和經濟活動向城市區域集中。1950年代后，日本經濟高速增長，臨海地區工業用地的開發，大城市周圍新開發區工業的集聚，大大加速了日本城鎮化進程。1975年后，日本工業增速減緩，城鎮化日趨成熟。1990年代，由于大城市人口集中、地價上漲、勞動力減少及工資提高等因素，日本市區居民和企業離開市中心向周圍城郊遷移，形成了以大城市為中心的城市群，進入“郊外都市化時代”，并出現了大城市“空心化”現象，其發展結果:日本1920年的城鎮化率為18%、1940年的城鎮化率為35%、1950年的城鎮化率為37.3%、1975年的城鎮化率為75.2%。

2.中國的城鎮化路徑模式。改革開放以來，中國城鎮化率年均提高1.02個百分點;2000年以來，城鎮化率年均提高1.36個百分點。按照國家統計局統計口徑，2012年，中國城鎮人口為71 182萬，城鎮化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當。城鎮數量和規模不斷擴大，城市群形態更加明顯，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，成為拉動中國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。與此同時，中國城鎮化質量不高的問題也越來越突出，主要表現為以下幾個方面:一是大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后;二是土地城鎮化快于人口城鎮化，城鎮用地粗放低效;三是城鎮空間分布與資源環境承載能力不匹配，城鎮規模結構不合理;四是“城市病”問題日益突出，城市服務管理水平不高;五是體制機制不健全，阻礙了城鎮化健康發展，現行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，在一定程度上制約了農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化［4］。多年來，中國城鎮化建設形成了以華西村為代表的蘇南模式、以柳市鎮為代表的溫州模式、以深圳萬豐村為代表的萬豐模式、以河南南街村為代表的南街村模式和江西贛州模式等。

(1)蘇南模式。該模式主要是指蘇錫常地區通過發展鄉鎮企業進行非農化的方式和路徑。其主要特征是在村鎮政府主導下，農民依靠自己的力量發展鄉鎮企業，鄉鎮企業的所有制結構以集體經濟為主，典型代表是華西村。華西村堅持走“以工業化致富農民、以城鎮化發展農村、以產業化提升農業”的特色發展之路，已形成鋼鐵、紡織、旅游三大支柱產業，擁有固定資產63億元。全村實行農村養老、醫療保障和口糧補貼、職工送股等制度，實現了“基本生活包，老殘有依靠，優教不忘小，生活環境好”等。

(2)溫州模式。該模式主要是指農民直面市場創辦門市部和家庭作坊相結合的“前店后廠”，立足家庭經濟組織，直接面對生產銷售，典型代表是柳市鎮。初始的柳市人為生存進行了家庭手工業生產的探索，1977年開始產銷低壓電器。目前的柳市民營電器企業達3 000多家，形成了集團化、專業化、社會化的大生產格局，成為全國生產規模最大、生產能力最強、市場占有率最高、產品品種最多、種類最齊全的電器生產基地。

(3)萬豐模式。此模式主要是指在行政村的基礎上村民變股民建立股份公司，企業由村集體經營，收益實施按股分配，典型代表是深圳萬豐村。1984年萬豐村在全國農村率先成立了股份公司，1985年萬豐股份公司面向全村發行內部股票300萬股，回籠資金300萬元，當年分紅利潤達20%。

(4)南街村模式。該模式主要是指走工業化集團道路，堅持集體主義，實現共同富裕，典型代表是南街村。南街村依靠農業辦工業、圍繞企業上項目，形成了農工貿一體化、產供銷一條龍的產業格局。2010年，南街村資產達30億。全村實行“工資+供給”的按勞分配制度，村民們免費享受水、電、氣、面粉、節假日食品、購物券、住房、上學、醫療等多項福利待遇。

(5)贛州模式。在城鎮化建設過程中，江西贛州對各類涉農支農資金和項目統籌安排、集約投放，捆綁使用老建扶貧、以工代賑以及農業、水利、交通、能源等專項資金，各級財政建立了財政投一點、涉農資金捆綁使用傾斜一點、包扶單位助一點、受益群眾出一點、社會各界捐一點、政策優惠一點的籌資機制，并形成了以村鎮規劃為龍頭建設新村鎮、以農民增收為目標發展新產業、以實施“農民知識化”工程為依托培育新農民、以農業產業化為動力組建新經濟組織、以創建文明村鎮為先導塑造新風貌的城鎮化發展路徑。

二、黑龍江省城鎮化發展模式

1.黑龍江省城鎮化發展現狀。多年來，黑龍江省在城鎮化方面創新體制機制、建設基礎設施、提升產業支撐、統籌城鄉發展，成效明顯卓著。2011年，全省城鎮化率達到56.5%。

(1)城鎮化進程加快但存在準城鎮居民。20世紀五六十年代，隨著森工、農墾系統的開發建設，黑龍江省在短時期內集聚了大量的轉業軍人和產業工人，但他們僅在身份上被列為城鎮人口，并沒有一般市民的城鎮待遇。如林區職工屬于城鎮人口，但其從事的生產活動、生活環境、福利待遇等與真正意義上的城鎮居民仍有較大差距。

(2)城鎮經濟有所發展但產業支撐不足。近年來，黑龍江省城鎮經濟有所發展，但多數城鎮缺乏產業支撐，致使農民常年外出務工。截至2011年，黑龍江省農村勞動力外出務工人員達411萬，全省戶籍人口呈下滑趨勢。2002—2011年，黑龍江省城鎮化率僅上升3.9個百分點，落后全國平均增速8.3個百分點。

(3)城鎮居民收入提高但低于全國平均水平。近年黑龍江省城鎮居民收入穩步增長，但與其他省份的差距仍然較大。2011年，黑龍江省城鎮居民人均可支配收入達15 696.18元，比全國平均水平低6 113元;城鎮人均消費性支出12 045.19元，比全國平均水平低3 106元，比發達省份低13 048元。

(4)城鎮發展態勢多元但城鎮體系不完善。黑龍江省已初步形成各具特色的城鎮發展模式，但城鎮體系仍不健全，發展思路仍不明晰，尚未形成“大中城市梯次發展、中心縣輻射有力、核心城鎮發展強勁”的現代化城鎮發展格局，尤其是各城鎮之間產業趨同、城鎮風格相近、發展優勢不明顯的現象仍未解決。

(5)城鎮支撐能力增強但城鎮化質量偏低。2010年，全省城市燃氣率達88.8%、城市人均公共綠地面積達11.8平方米，中科院2013年《中國城鎮化質量報告》對286個地市排名的前170個城市中，黑龍江省只有3個地市入選。這表明黑龍江省城鎮化、農業現代化、工業化沒能同步發展，城鎮化發展質量仍然偏低。

(6)核心城市發展迅速但輻射能力弱。近年來，黑龍江省核心城市經濟發展迅速，但綜合競爭力不高。以哈爾濱市為例，在全國15個副省級城市中，雖然哈爾濱市人口總量較大，但社會消費品零售總額、規模工業增加值、財政收入和城鎮居民收入僅居全國第9位、13位、14位和第15位。在中科院《2012年中國城市競爭力報告》中，黑龍江省僅有哈爾濱市、大慶市入選百強名單，分列第40、41位，這表明黑龍江省大型城市的經濟總量仍然偏低。

2.黑龍江省城鎮化發展模式。近年來，黑龍江省發揮地域優勢，推進城鎮差異發展，形成了一批具有特色的城鎮化發展模式。

(1)“農村社區”模式?？茖W規劃基礎好、位置優、后勁足的中心村，進行新型農村社區建設，引導邊遠窮小村屯農民到新型農村社區建房居住。如北安市建設了祥和社區，建筑面積22.6萬平方米，可吸納農民2 353戶。這些農民與市民同等享受教育、文化、醫療等公共資源。

(2)“政府主導”模式。以政府為主體、以土地變現為資本、以近郊中心村為核心，吸引企業投資建設新區，整村轉移村民到新區居住。如雙鴨山市采取減免稅費、享受雙重身份的辦法，在城鎮周邊建設“時代新城”，農民享受成本價，吸引其到城鎮安居就業。

(3)“企業拉動”模式。依托鄉村土地、勞動力、農副產品等資源，吸引企業投資建廠，企業為農民集中建設住房和配套設施，引導農民集中居住、就近就業。如青岡縣禎祥鎮引進大慶昊方集團年產1億穗粘玉米加工項目，農戶以入股方式集約土地5萬畝，吸納農民就業2 000人。在鎮政府所在地建設新城鎮，規劃“一城兩區”，撤并10個村，集聚2.8萬人。

(4)“產業帶動”模式。依托產業發展促進人口集聚和生產要素整合，將城鎮與產業集聚區融合發展，城鎮為集聚區提供土地、勞動力等支撐要素，集聚區帶動農民就業。如安達市臥里屯鄉借助交通、地緣和哈大齊工業走廊等優勢，集中打造工業項目集聚區、新型建材產業區、現代倉儲物流區和生態農牧示范區，帶動農民向生態商貿小鎮集聚。

(5)“資源驅動”模式。發揮黑龍江省良好的生態環境、秀美風光、冰雪文化、對俄邊貿、區位優勢、名牌產品等資源優勢，進行城鎮建設。如依托烏蘇里四縣市的區位優勢引導人口向城鎮集中，依托寧安響水大米品牌優勢推進響水城鎮化建設，依托綏芬河對俄貿易優勢建設對俄邊貿特色小城鎮等。

(6)“基地置換”模式。按照增減掛鉤、占補平衡的原則，采取“拆一還一”辦法，集中建設農民新區，農民以宅基地換房，成為“半職業化”市民，騰出的宅基地用做建設用地或復墾。如肇東市肇東鎮東躍村借助城區擴張機遇，規劃拆遷全鎮5個村24個自然屯，集中建設70萬平方米農民新區，置換出建設用地100萬平方米，復耕土地3 080畝，農民到新區生活居住。

(7)“城鎮吸納”模式。充分發揮城區和城關鎮優勢，加強公共服務設施建設，降低農民進城準入門檻，消滅城中村，建設新社區，促進農民向城鎮集聚。如大慶市城中村湖韻新村從2011年開始對向陽村所屬3個自然屯實施整體搬遷改造，投資6.7億元建設了22萬平方米住宅樓，安置和吸納農戶2 090戶，實現了產業發展、公共服務、社會保障一體化。

(8)“合作共建”模式。發揮農墾、森工、油田等企業優勢，按照統一規劃、設施共享、互利雙贏的原則，采取資源整合、聯手開發、項目共建等方式，全方位開展合作共建小城鎮。如裴德鎮與雙峰農場、雙山鎮和鶴山農場“場鎮共建”試點，吸納周邊村屯農民10萬余人，共享墾區教育、醫療、文化等公共服務。

三、黑龍江省城鎮化發展策略

新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”，主要內容是將農民轉化為市民。只有保證進入城鎮的農民有穩定的就業，充分享有城市的公共服務，才能實現真正意義上的新型城鎮化。因此，加快城鎮化建設，必須著眼于人的需求，解決好進城農民“有房住、有收入、有保障、能生存”的問題，消除進城農民的后顧之憂。同時，推進城鎮化不能以犧牲農村發展、損害農民利益為代價［5］，要堅持“公平、正義、均等”的原則，逐步實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把公共資源和公共財力向農村傾斜，讓農民享受到與城里人一樣的社會保障。

1.科學規劃城鎮建設方案。在發展方式轉變、經濟轉型、增長放緩的大背景下，城鎮化將是積極穩妥、漸進發展的歷史過程。因此政府要做好新型城鎮化的發展規劃，用規劃去控制布局、指導建設，同時增強規劃的法律約束性，改變“一任領導，一個規劃”的亂象。一是編制城鎮發展規劃要基于地域上的宏觀性、經濟性上的協作性、組織上的系統性、生態上的和諧性等，起點要高、眼光要遠、定位要準，注重解決城鎮建設中的戰略性、區域性、綜合性問題，做好各級城鎮體系規劃的銜接，發揮規劃的指導作用;二是按照城市經濟區、城鎮等級、職能分類及相關規劃指導內容，對全省各級城鎮的經濟發展、規劃布局、土地利用、生態建設和城鎮建設進行分類指導，努力實現設施共建、資源共享、環境共保。

2.深化城鎮戶籍制度改革。要把戶籍制度改革作為城鎮化建設的首要任務，放寬對自愿進城落戶農民的限制，降低農民落戶門檻，逐步消除城鄉居民的公共服務差距。國家層面要考慮推行統一的人口登記制度，消除附著在戶籍上的不平等待遇，實現人與福利保障制度的合一。地方要勇于創新，結合各自實際，打破戶籍藩籬。戶籍制度改革的目標是建立以職業和居住地劃分人口的城鄉統一的新型戶籍管理制度，實現人口自由遷移。實行進城農民只要有合法固定住所、有穩定職業或生活來源，即可在居住地登記落戶，并在就業、參軍、子女入學等方面享受城鎮居民的同等待遇的有利于人口合理有序流動的管理體制。

3.深化土地管理制度改革。一是明確土地權屬，規范和保護農民的土地收益權和處置權，賦予農民明確和穩定的財產權利，提高農民在土地增值收益中的分配比例;二是在完善農村土地承包制度基礎上，按照自愿有償的原則，依法合理流轉土地使用權，在土地流轉、征用上要尊重農民的自主權、自愿權和參與權，體現公平正義;三是建立城鄉土地資源統一優化配置、節約用地、集約用地的新機制，嚴格控制耕地占用;四是合理開發利用經營農村土地，推進適度規模經營，提高土地經營效益。

4.加快城鎮基礎設施建設?；A設施是城鎮生存和發展的基礎，當前，不僅小城鎮基礎設施不完善，就是一些大中城市基礎設施的承載能力也不盡如人意。在發展新型城鎮化上，必須把基礎設施建設作為一個重要環節，不但要規劃好、建設好，還有有長遠考量，預留出發展空間。一是建設與城鎮體系布局高度協調，以大城市為樞紐、中小城市為節點的綜合交通運輸網絡，加快建設多層次、立體型的城市綜合交通運輸系統，集中力量優先發展城市公共交通;二是按照“統籌規劃、統一標準、聯合建設、互聯互通、資源共享”的方針，建立一個以高新技術為基礎，充分滿足社會信息化需求，與城鎮布局相配套的寬帶化、智能化、個人化、現代化信息網絡，形成三網合一的區域性信息高速公路;三是建設完善的城市水、電、氣、熱供應系統，提高供水質量，做好全省水資源開發和利用規劃，實行聯合供水，提高水資源重復利用率，發展城市供氣，提高民用燃氣普及率。

5.統籌城鄉社保體系建設。農民土地被征遷后，一定要建立相應的保障機制，否則，農民沒有了土地、用掉了征遷款之后，將會產生極大的社會問題。一是建立以養老、失業統籌與個人賬戶相結合，管理和服務社會化，覆蓋全省的統一的城鎮居民社會保障體系;二是逐步建立面向進城農民的社會保障制度，建立全省統一的可轉移的養老保險制度;三是鼓勵農民勞動力以自然人參保，逐步建立覆蓋全省、惠及全體農民的農村低保和醫療保險制度。

6.統籌城鄉就業服務體系。積極構建城鄉統一的勞動力市場，對進城農民開放公共職業介紹機構，實行統一的求職登記制度，實現農民工與城鎮職工同工同酬，并按規定參加各種社會保險。建立統一的就業信息網絡，建立動態化勞動力資源管理和用工信息庫，對全省農業部門、公安系統、社會保障系統的網絡進行聯網，實現信息資源的共享。實行城鄉統一的信息服務內容與標準，為城鄉勞動者提供同等的就業指導。

7.促進新型城鎮差異化發展。新型城鎮化建設的根本是產業支撐。要把城市發展與產業發展并舉，把城鎮化與調整產業結構、培育新興產業、促進就業創業結合起來，明確產業發展重點，鼓勵宜工則工、宜農則農、宜貿則貿，促進新型城鎮多樣性、特色化、差異化發展。

［1］ 孔祥智.中國小城鎮發展報告:城鄉統籌視角下的小城鎮發展研究［M］.北京:中國農業出版社，2010.

［2］ 佟光霽.閉鎖與破解:中國城鎮化進程中的城鄉協調研究［M］.北京:科學出版社，2010.

［3］ 王偉光.中國城鄉一體化:理論研究與規劃建設調研報告［M］.北京:社會科學文獻出版社，2010.

［4］ 建設部課題組.新時期小城鎮發展研究［M］.北京:中國建筑工業出版社，2008.

［5］ 費孝通.論中國小城鎮的發展［J］.中國農村經濟，1996，(3):3－10.