域外司法問責制度的考察與啟示──以美國、加拿大、澳大利亞、德國、法國、日本為樣本

胡志斌

（安徽農業大學，安徽合肥 230036）

域外司法問責制度的考察與啟示──以美國、加拿大、澳大利亞、德國、法國、日本為樣本

胡志斌

（安徽農業大學，安徽合肥 230036）

司法問責是修復因冤假錯案而造成貶損的司法公信力的重要手段。針對我國司法問責理論缺失和制度缺憾的現狀，立足中國法治國情，有必要對域外司法問責制度的實踐進行考察，借鑒其有益經驗，以促進我國司法問責制度的完善。通過對美國等西方國家司法問責制度的考察，基本可以認為問責制度的設計應當尊重審判獨立原理，問責組織應當具有專門性，問責措施應當突出司法職業特點，以及問責程序應當規范化、法制化。

域外司法問責制度；實踐；啟示

司法問責作為司法管理的一項制度，在域外法治較為成熟的國家均作出了規定。本著“洋為中用”的原則，考察美國、加拿大、澳大利亞、德國、法國、日本等國家司法問責制度的立法與實踐，對于健全我國司法問責制度具有借鑒意義。

一、美國司法問責制度概況

由于特殊的國家結構形式和司法體系，美國聯邦及各州關于司法問責的組織、措施及程序等并不完全相同[1]。

（一）問責組織

1960年以后，美國聯邦法院、所有50個州以及哥倫比亞特區都設立了法官懲戒委員會、特別懲戒法庭等司法問責組織。只設一個懲戒委員會或者一個特別懲戒法庭的體制被稱為“單軌制”；設有兩個委員會或者一個委員會與一個特別法庭的做法被稱為“雙軌制”。在美國，共有44個轄區采取了“單軌制”，8個轄區采用了“雙軌制”。在這些問責組織中，有38個轄區的懲戒委員會或者懲戒法庭沒有權力直接作出司法問責的決定，它們只負責對司法人員違法失職行為進行調查取證以及起訴和審理，根據查明的事實提出司法問責的處理建議，然后報最高法院作出司法問責的實體性決定。其他轄區的司法問責組織對司法人員具有部分問責處理決定權。對于免職的問責處罰決定，如果被處罰的司法人員不服，有權向最高法院提起上訴。

（二）問責措施

美國司法問責的措施主要包括：第一，彈劾。即由立法部門通過法定的彈劾程序免除法官的職務，彈劾是美國法官問責免職的主要形式，適用于聯邦系統和所有的州；第二，由州長免職。即根據議會兩院的請求，最終由州長免除違法失職法官的職務。在實踐中，除了馬薩諸塞州，這種問責措施在美國極少適用；第三，聯合措施。即由立法部門主持并經兩院聯合行動免除法官職務，美國部分州雖然規定了這種司法問責措施，但是很少適用；第四，選舉罷免。即通過司法選舉程序在法官任職期間罷免法官的職務；第五，取消律師資格。在美國，具有律師資格是擔任法官的基本條件之一，因此，取消律師資格等于間接地免除了法官的職務；第六，法院問責。即由法院依法定程序問責違法違紀的法官；第七，委員會問責。即由專門委員會問責處罰法官，這是美國司法問責的主要形式。

（三）問責程序

美國司法問責程序大致包括以下幾個階段：

首先，由法官懲戒委員會或特別懲戒法庭等司法問責組織調查對法官的投訴，以確定是否存在司法問責的理由。這項工作一般由問責組織的工作人員或者顧問律師來完成，但偶爾也由州或者外聘調查員甚至懲戒委員會的委員與州法律顧問或者特別顧問聯合行使。在此期間，司法問責組織應當通知被調查的法官，給法官出席調查場合的機會，允許法官在問責組織決定是否可能存在提起正式指控的理由之前提交反駁證據。

其次，進行問責裁判前的非正式處理。在一些轄區，司法問責組織通過第一個階段的工作，初步認定被問責的法官存在司法不當行為，并且嚴重到應當提起正式指控程序或者即使不能保證一定會正式啟動問責審理程序，但是確實需要對該法官給予批評教育，問責組織或者立法機構制定了一些補救性的措施以解決此類案件。這些補救性的措施即問責裁判前的非正式處理包括：私下補救，告誡法官如果繼續其不當行為將會受到懲戒，專門勸告，限定法官后續行為的條件等。

再次，指控或者起訴程序。當司法問責組織認定對法官予以問責的理由成立后，問責活動將進入指控或者起訴程序。就承擔指控職能的主體而言，美國各州的規定不盡統一。多數州規定由問責組織從律師協會成員中選擇起訴人，一些州則規定問責組織應當請求州的最高法院任命起訴人，也有些州指定檢察總長為起訴人，還有些州規定問責組織可以選擇由檢察總長作為起訴人等。

最后，由依法組成的合議庭對問責案件審理并作出決定。當然，在實行“單軌制”的州，問責組織的懲罰建議還必須向州最高法院提出，由最高法院最終做出是否懲戒的決定。值得一提的是，在美國，多數州規定，在最高法院作出決定前，一切調查處理活動都是保密的。

二、加拿大司法問責制度簡介

根據加拿大《法官法案》的規定，加拿大針對司法問責成立了專門的組織──司法委員會，該委員會成立于1971年，它的職能不是審查法官所作出的判決，而是對法官的行為舉止進行評判，其評判最嚴重的后果是向司法部長提出免除法官職務的問責建議，然后司法部長再向議會提出進一步的建議。司法委員會堅持“不告不理”的原則，它對司法問責程序的啟動主要依靠公眾的舉報。除了要處理公眾對法官的舉報外，當司法部長或者省總檢察長對聯邦任命的法官行為提出質疑時，司法委員會也應當進行問責調查。但是，幾乎所有的舉報都是公眾提出的。為了鼓勵或者規范公眾對法官的不當行為進行舉報，加拿大的相關法律對于如何舉報也作出了詳細的規定。例如，規定舉報材料應當是書面的，并郵寄到“渥太華KIAOW8，肯特街第112號第450房間，加拿大司法委員會”。來信中應當包含的信息有“你的姓名和住址，被舉報的法官、法院、審判日期以及有關背景，法官不妥言行舉止的詳細描述”。在司法委員會的問責立案范圍上，法律明確規定司法委員會僅對以下法院法官的不當行為進行問責處理：第一，加拿大最高法院；第二，聯邦上訴法院；第三，加拿大聯邦法院審判法庭；第四，加拿大海事上訴法院；第五，加拿大稅收法院。

按照《法官法案》的規定，針對公眾的舉報，只有司法委員會才能命令針對某一舉報進行問責調查。通常情況下，處理公眾舉報的首要職責由司法委員會下設的司法行為檢查委員會主席或者副主席來承擔，他們逐一審查每一份舉報材料并決定處理辦法。必要的情況下，具體任務交由最多由5名成員組成的專門小組負責審查舉報并作出處理，專門小組為了查明案件的事實真相，可以請求司法委員會決定啟動正式調查程序，正式調查由專門的調查委員會執行，其成員包括司法委員會成員以及司法部長指定的律師協會的成員。但是，對于司法部長或者各省檢察總長發出的對某個法官進行調查的指示，司法委員會必須直接執行，無需采取其他事先審查步驟。司法委員會調查后，必須決定法官是否因以下原因而不具備能力或者不能正確執行法官的職責：（1）年邁或者身體虛弱；（2）行為不當而犯罪；（3）瀆職；（4）由于其行為或者其他原因導致不能履行職責。司法委員會通過審查或者調查有權對司法問責案件做出決定，但是，對于免除法官職務的問責懲罰，它無權做出，只能向司法部長提出建議，然后，由司法部長再向議會提出進一步的建議[2]。

三、澳大利亞司法問責制度的基本情況

在澳大利亞，關于司法問責的規定比較完備，并且最能夠體現英美法系特色的是新南部威爾士州，該州早在1986年就制定了《司法官員法案》。按照該法案的規定，負責司法問責的專門性調查機構是司法委員會。但是，司法委員會只是一個受理公眾對法官投訴并對投訴進行調查的機構，它沒有權力通過罰款、降職或者類似的處罰進行司法問責，對于法官嚴重違法亂紀行為的投訴，司法委員會調查核實后，由州長做出免職決定或者由參眾兩院來決定處理方式。對于法官違法亂紀行為的投訴，經司法委員會調查，情節較輕的，則由司法負責人勸告該法官，或者在他或她供職的法庭內作出行政安排，以避免此類問題的再次發生。值得一提的是，針對法官腐敗行為的投訴通常由反腐獨立委員會司法問責，而不是由司法委員會來受理并負責問責處理。

按照《司法官員法案》的規定，任何人都可以向司法委員會進行問責投訴，投訴應當以書面的形式提出，并在投訴書中詳細說明違法亂紀法官的姓名以及投訴的內容。司法委員會受理投訴后，應當進行預先調查，并同時告知被投訴的法官遭到投訴的事實。預先調查之后，將進入預審階段，預審由司法委員會通過會議的形式進行，會議人數為7人，其中至少要有1人是被指定的非司法人員。司法委員會的調查一般包括對筆錄、聲音錄音、判決和其他有關投訴材料的檢查。司法委員會組織預審后應當分別情況作出駁回投訴的決定或者把投訴歸納為輕微類或嚴重類，最后提交州長、議會或司法機關負責人來處理[3]149-159。

四、德國司法問責制度的主要內容

德國于1952年制定、1998年修訂了《德國聯邦紀律法》，該法較為詳細地規定了對包括司法人員在內的國家公務人員的問責制度，其內容主要包括：（1）紀律措施，即問責措施，包括警告、罰款、減薪、調任末檔工資低于現職同類工作，撤職，減發退休金和取消退休金7種，其中對于退休公務人員的問責僅適用最后兩種措施；（2）問責組織。按照《德國聯邦紀律法》第十五條的規定，對于司法人員的問責由其主管部門、任職單位的上司以及紀律法院行使；對于退休司法人員的問責由其退休開始前最后負責的最高任職部門行使，當然，它也可以將其權力轉讓給下級單位；（3）問責程序。大致包括預審、紀律處分令、正式紀律程序的啟動、調查與指控、主言詞辯論、被問責法官最后陳述和判決等幾個階段，如果被問責的司法人員對問責處理不服，還可以提起上訴或者申請再審；（4）司法問責的費用。在德國，司法問責所產生的費用部分需要司法人員承擔，這種規定既能夠限制司法人員濫用相關救濟權利，同時也能夠彌補問責機構的辦案經費。按照《德國聯邦紀律法》第一百一十二條、第一百一十四條的規定：“一名官員的上司對該官員處以問責措施的，如果費用是因構成問責措施的對象的職務違法行為而產生時，上司可以要求官員負擔程序費用”，“由一名官員提起的法律救濟被撤回或者未獲成功的，應由該官員負擔法律救濟程序的費用?！?/p>

五、法國司法問責制度的主要結構

法國的司法問責制度主要包括以下幾個方面的內容：

（一）問責措施

法國的司法問責措施包括處分并記入司法人員個人檔案；強行調動職位；停止部分職責；降級一等；降職；強制退休和罷免等7種。

（二）問責機構

按照法國憲法的規定，為了規范司法人員的選任和監督，專門成立了最高司法委員會，其主席由總統擔任，副主席由司法部長擔任。最高司法委員會分設法官任命和處分部門、檢察官任命和處分部門。這些機構實際上就是承擔司法問責職能的組織。為了體現司法問責主體的專業性和民主性，法官任命和處分部門的組成人員包括5名法官、1名檢察官、1名行政法院選定的人員和3名知名人士。5名法官包括上訴法院的資深法官、法院院長以及通過選舉產生的法官；行政法院的1名法官由該院選舉產生；在3名知名人士中，1名由總統任命，1名由國民大會主席任命，1名由上議院議長任命。

（三）問責程序

法國的司法問責程序分為兩種情況：一是警告。當法官有違法亂紀行為而被指控時，上訴法院院長有權對該法官進行警告，警告雖然不是嚴格意義上的問責懲戒，但是警告得紀錄到法官個人的人事檔案中，并直接影響到法官的晉級和晉職。當然，對于警告，法官有權要求問責組織聽證、查閱有關資料，并且可以聘請律師幫助申辯，以維護自己的正當權益；二是正式處分。上訴法院院長對于被問責法官有不良行為情節或后果嚴重的，依法應當移交司法部處理。如果司法部長起訴，則正式啟動司法問責程序，案件的審理由最高司法委員會指令最高上訴法院院長負責主持，根據法官不良行為的具體情節做出相應問責懲罰決定。對于正式處分，被懲罰的法官享有較為廣泛的訴訟權利，包括收到有關問責懲戒的法律文書、查閱卷宗、聘請律師、要求審理不公開、要求證人出庭作證等[3]592-596。

六、日本司法問責制度的基本設計

日本的司法問責措施主要包括免職、罰款和告誡。與之相對應，司法問責制度也有免職問責和非免職問責兩種。

（一）非免職問責

非免職問責的基本內容包括：第一，問責組織。按照日本《憲法》第七十八條的規定，法官不正當履行職務上的義務時，由司法機關自行對其進行責任追究。并且對法官進行問責有明確的管轄界定，具體而言，簡易法庭、家庭法院、地方法院的法官有違法亂紀的行為，一律由高等法院負責問責；對于高等法院和最高法院法官的問責則由最高法院負責。高等法院問責法官時一般由5名法官組成合議庭進行審理裁決；最高法院問責法官時由9名法官組成合議庭進行審理裁決。除此之外，其他任何機關、社會組織和個人都無權對法官進行司法問責；第二，問責程序。首先，對違法亂紀法官控訴。該項權力由被問責法官所在法院負責行使，高等法院或者最高法院受理控訴后，及時將起訴書的副本送達被指控的法官。然后，最高法院或者高等法院依法組成合議庭進行審理裁決。合議庭審理案件時，承擔指控任務的法院應當派員出席法庭陳述理由，被問責法官也有權利出席法庭進行陳述或申辯。通過審理，合議庭做出應否對法官問責以及如何懲戒法官的裁決[4]。

（二）免職問責

在日本，對免除法官職務的問責懲戒主要是根據憲法規定的彈劾程序進行。按照規定，國會負責審判受罷免控訴的法官，由參眾兩院的議員組成彈劾法庭和法官追訴委員會具體負責問責處理。彈劾法庭由參眾兩院各出7名議員組成，法官追訴委員會由參眾兩院各出10名議員組成。彈劾法官的程序由法官追訴委員會啟動，同時，最高法院和任何國民享有追訴請求權。在最高法院或者國民向法官追訴委員會提出彈劾法官的請求后，是否啟動追訴程序，只有在三分之二以上的成員同意后才能正式向彈劾法庭提起彈劾訴訟。彈劾法庭審理案件時，參眾兩院各自至少要派出5名以上的議員并且經過三分之二以上的成員同意才能做出彈劾法官的判決，彈劾判決一經做出，被問責的法官即喪失法官資格[5]。

七、域外司法問責制度的啟示

通過對域外司法問責制度的考察，我們可以獲得以下幾個方面的啟示：

第一，問責制度的設計應當尊重司法獨立原理。設計司法問責制度是為了促使司法人員依法獨立、公正地行使審判權和檢察權，以維護司法的權威。但是，司法問責的運行機制如果設計不當，則會抑制司法人員獨立辦案的信心和勇氣，使其處處謹小慎微，這反而會影響司法的質量、效率和權威。從西方國家司法問責制度的設計來看，司法獨立原理得到了的體現和尊重，一是司法問責主體多為對司法人員具有司法管理權的組織，相比其它組織，它們更能夠有效地協調好尊重司法獨立和司法監督管理的關系。雖然一些國家單獨設立了另類的司法問責組織，但是，在具體問責案件的審理裁決上，一般都由以法官為主體的問責法庭來負責；二是對于罷免法官、檢察官司法職務的司法問責普遍單獨設計彈劾機制，并賦予問責對象的上訴權、申訴權等，體現了司法問責的審慎，這同樣是對司法獨立等原理的尊重。

第二，問責組織應當具有專門性。司法人員濫用職權、枉法裁判的現象是隨時隨地都可能發生的，而枉法裁判又是一個專業性的錯誤，這就決定了司法問責組織的設立應當做到專業化。從國外的司法問責實踐來看，多數國家都設立了具有獨立性、專業性和常設性的司法問責機構，如美國設立法官懲戒委員會或特別懲戒法庭；加拿大成立司法委員會；德國成立紀律法院；法國成立最高司法委員會等。當然，也有少數國家的司法問責組織就設立在法院內部，但是，在管理體制上，實行的是自上而下的問責案件管轄制度。

第三，問責措施應當突出司法職業特點。由于司法和行政的屬性不同，在設計司法問責措施時，不應當簡單地套用具有普遍適用性的公務員的制裁措施，而應當單獨設立司法問責措施，以體現公正、獨立、權威等司法原理。例如，行政問責措施中的“降級”、“降職”等懲戒措施，不宜適用在司法問責上，因為降級、降職并不意味著司法人員不能繼續行使審判權、檢察權，對于犯了錯誤的司法人員如果讓其繼續從事司法工作，這不僅難以保證其行為的公正性，而且也很難取信于當事人，從而使司法的權威性大打折扣。從西方國家司法問責措施的設計來看，司法問責措施主要分為三大類：一是經濟類問責措施，如罰金或者罰款，設計這類措施旨在突出對司法人員貪贓枉法行為的懲戒；二是行為類問責措施，例如，暫停職務、調離審判崗位等，以使有違法亂紀但又不夠免除職務懲戒的司法人員在一定時期內不能從事司法活動，這樣既能夠消除公眾對司法的不信任感，同時也能夠防止司法人員繼續枉法裁判；三是資格類的問責措施，即通過嚴格的司法問責程序免除司法人員的身份，并且實行永不敘用制度。這三類問責措施能夠較好地體現司法職業的特點和要求。

第四，問責程序應當規范化、法制化。從某種意義上講，司法問責本身也是一種司法活動，司法問責制度的完善程度是衡量一個國家司法制度民主與否的重要標志。從西方法治國家司法問責制度來看，它們對法官的問責普遍進行了專門立法，如澳大利亞、德國等，有的國家還在根本大法──憲法中規定了司法問責的基本原則和制度，如美國、日本、英國等。規范化、法制化問責制度的設計和有效運行充分體現了這些國家對于司法的尊重和對司法問責的審慎，是司法制度完備的重要標志之一。

[1]中國應用法學研究所.美國法官制度與法院組織標準[M].北京:人民法院出版社，2008.77-85.

[2]懷效鋒.司法懲戒與保障[M].北京:法律出版社,2006.149-159.

[3]韓蘇琳.美英德法四國司法制度概況[M].北京:人民法院出版社,2002.

[4]陶珂寶.日本和法國的法官懲戒制度簡介[J].法律適用, 2003,(9):62-65.

[5]譚世貴.中國司法改革理論與制度創新[M].北京:法律出版社,2003.228.

Investigation and Inspiration of Extraterritorial J udicial Accountability System──Taking the United States,Canada,Australia,Germany,France and Japan as the Samples

HU Zhi-bin
(Anhui Agricultural University,Hefei,Anhui,230036)

Judicial accountability is an important means of repairing the credibility of justice being disparaged by injustice case,false case,and miscarriage case.For reality that judicial accountability lacks of theory and its system is not perfect in our country,based on China's national conditions of ruling-by-law,it is necessary to investigate extraterritorial practice of judicial accountability system,to learn from their experience, to promote the improvement of China's judicial accountability.By examining judicial accountability system of United States and other western countries,basic inspirations is that accountability systems should be designed to respect the principle of judicial independence,accountability organization should have nature of specialization, accountability measures should have prominent features of the judicial career,accountability procedures should be standardized and legal.

extraterritorial judicial accountability system;practice;inspiration

D920.0

A

2095-1140（2014）01-0039-06

（責任編輯：李語湘）

2013-10-25

安徽省哲學社會科學規劃項目“司法問責制法制化研究”（AHSK09-10D63）。

胡志斌（1967-），男，安徽霍邱人，安徽農業大學法學系副教授，法學博士，主要從事訴訟法學與司法制度研究。