論中央授權下的改革局部先行模式

黃衛平

【摘要】當前，中國進入全面深化改革的新時期，這是對各級黨和政府治理能力的重大考驗。地方黨和政府可以在中央宏觀精神指導下，先行先試、大膽探索，尤其是在中央已經明確授權的領域或地方，要積極制定實質性改革實施方案和細則，大膽改革，勇于實踐，給全國做出示范。地方政府除可根據本地區本部門的特定條件和以往改革的經驗，積極制定具體深化改革方案，盡快操作實施，給中央提供經驗外，更應直面本地區本部門的突出問題，直面人民群眾普遍關切的熱點，以“問題倒逼改革”，有針對性地提出解決現實重大問題的改革方案并抓緊落實，為中央全面深化改革開路、探險。

【關鍵詞】改革 地方政府 政府創新 先行先試

【中圖分類號】D625 【文獻標識碼】A

中共十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，這是繼中共十一屆三中全會開啟中國改革開放航程，中共十四大正式將社會主義市場經濟定義為經濟體制改革的目標模式后，又一個在中國改革開放進程中具有劃時代意義的重大歷史性節點，由此，標志著中國的改革開放進入了更加全面、深入的新時代。

30多年來，在我國改革開放取得震驚世界偉大成就的同時，面對信息化、全球化、民主化浪潮的巨大挑戰，面對國家利益格局深刻變化、社會貧富分化加劇、官場腐敗現象嚴重、群體性事件層出不窮的現實，人們陷入前所未有的價值混亂和集體人格分裂，于是從官場到民間，人們往往已習慣于說一套，做一套，做的不說，說的不做；想重返“封閉僵化的老路”者有之，想要走“改旗易幟的邪路”者也有之；更有甚者假走封閉僵化的老路，真行改旗易幟的邪路。在以“薄熙來案件”為標志的高層政治危機和以“烏坎事件”為典型的基層治理危機等一系列復雜問題的“倒逼”下，以習近平同志為總書記的黨中央胸懷強烈的歷史使命感，直面現實危機，勇于應對挑戰，最大限度集中全黨智慧，最大限度調動全社會一切積極因素，在十八屆三中全會通過了全面深化改革的重要決定，全面回應了人民群眾的普遍關切和廣泛期待，以更大的決心和勇氣“沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”，堅定不移地高舉“全面深化改革”的大旗作為團結全國人民的最大公約數，史無前例地規劃了“全面深化改革的戰略重點、優先順序、主攻方向、工作機制、推進方式和時間表、路線圖，形成了改革理論和政策的一系列新的重大突破，是全面深化改革的又一次總部署、總動員，必將對推動中國特色社會主義事業發展產生重大而深遠的影響”。①

隨著十八屆三中全會的閉幕和中央“全面深化改革領導小組”的正式成立，全國各地“全面深化改革領導小組”也已紛紛組建，全面深化改革已進入實際操作層面，習近平總書記反復強調，“緊緊依靠人民推進改革，把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為推進改革的出發點和落腳點”，“要鼓勵地方、基層、群眾大膽探索，先行先試，勇于推進理論和實踐創新，不斷深化對改革規律的認識”。這是黨中央向地方黨和政府發出的改革動員令和沖鋒號，如何積極、創造性地貫徹落實中央的全面深化改革精神，是當前對各級黨和政府治理能力的重大考驗。各地黨組織和政府必須認真學習、深刻理解中央精神，根據本地區本部門的實際情況，因地制宜地積極貫徹落實，及時推出各項具體操作性舉措，讓人民群眾盡快看到實效，通過改革的實際成就來團結群眾、凝聚共識、創造經驗、推動發展。從邏輯上講，地方黨和政府可以在中央全面深化改革決定所涉及的體制機制改革規劃中，在如下幾個層面上率先改革、先行先試、大膽探索。

中央明確授權的地方要做改革的先鋒示范

中國政治語境中的改革是中國特色社會主義制度在中國共產黨領導下的自我完善和發展，是關于黨和國家各方面重要體制機制的變革，是權力結構和利益關系的重大調整。因此，改革從一開始就是中國共產黨最高決策層領導的“一場深刻而全面的社會變革”，或者說是一場空前規模的由改革決策者因勢利導發動的“自我革命”，這就決定了改革不僅是一項高難度、高風險的事業，也決定了改革必須在黨中央的全面部署下“分步驟、有領導、有秩序地進行”，根據國內外形勢的變化發展“來決定改革的內容和步驟”。

從這個意義上講，中國地方黨組織和政府進行重大改革實踐是需要中央授權的。從1980年中央決定設立深圳、珠海、汕頭、廈門四個“經濟特區”的情況來看，在廣東省人大常委會通過了《廣東省經濟特區條例》后，還要報國務院提請全國人大常委會審議并批準。當時的廣東省領導清醒認識到，“特區是中國的特區，在廣東舉辦，所以廣東的特區條例是中國的條例，我們是社會主義國家，要搞特區，沒有全國人大常委會通過，正式授權，是無法創辦的”。②以深圳為代表的中國“經濟特區”之所以能夠成為中國改革開放偉大成就的生動反映和中國特色社會主義的精彩縮影，除了當地廣大干部群眾的共同努力和全國各地的支持外，還與鄧小平同志的積極倡導和歷屆中央領導的高度授權密不可分。此后，中央于1984年決定開放14個沿海港口城市；1988年決定建立海南省，全省成為第五個經濟特區；1990年決定開發上海浦東，1993年浦東新區管委會正式成立；2006年國務院批準天津濱海新區為“全國綜合配套改革試驗區”；2010年中央批準在新疆喀什設立“經濟特區”。截止到2013年，中央在全國先后設立了6個“經濟特區”；上海浦東新區、天津濱海新區、深圳等3個“國家綜合配套改革試驗區”；以及重慶市、成都市兩個“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，武漢城市圈和長株潭（長沙、株洲、湘潭）城市群兩個“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”，山西省“國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”，沈陽經濟區“國家新型工業化綜合配套改革試驗區”，廈門市“深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗區”，黑龍江省“現代農業綜合配套改革試驗區”等11個“專題性綜合配套改革試驗區”；此外，還有義烏市的“國際貿易綜合改革試點區”，溫州市的“金融綜合改革試驗區”，珠江三角洲的“金融改革創新綜合試驗區”和泉州市“金融服務實體經濟綜合改革試驗區”等4個國務院批準的“專項改革試驗區”。此外，還有“深圳前海深港現代服務業合作區”、“廣州南沙粵港澳自貿區”和“珠海橫琴新區”等廣東省3個深化粵港澳合作發展的“特區中的特區”。endprint

上述地區及部門在邏輯上已獲得中央授權，在特定范圍和領域中進行涉及經濟、政治、社會、文化、生態文明等廣泛內涵的綜合配套改革，實際上都是“中央授權的改革先行試驗區”和中國改革開放的“價值符號”，即使當年中央設立“經濟特區”為中國市場化經濟改革探路的初衷早已實現，但“經濟特區”，特別是新時期的“新特區”，即各類“新區”、“綜合改革試驗區”仍繼續承擔著國家“全面深化改革”的“試驗田”和“排頭兵”的功能。但近年來這些“綜合配套改革試驗區”的“品牌”效應卻日趨式微，社會影響力和顯示度不高，以至于其中有些試驗區很多國人都不知道。這不僅是由于這些“綜合配套改革試驗區”種類繁多，數量不少，卻還沒有創造出令世人矚目的改革業績；更主要的是中國改革進程中相對容易突破的領域已經不多了，改革進入了“深水區”和“攻堅期”。正如習近平同志最近指出的那樣，“中國容易的，皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”。因此，就更需要那些已經中央授權的“綜合配套改革試驗區”的決策層，能夠充分理解中央的改革重托，不辜負國人的殷切期待，在中央全面深化改革精神指引下，用足用好國家已授予的改革先行先試的權力，保持和發揚鄧小平同志倡導的敢“闖”敢“冒”的創新精神，勇于解放思想，敢于自我革命，真正突破利益固化的藩籬，提出明確的改革思路，做出具體的改革規劃，推出有效的改革舉措，為全國的全面深化改革探路，盡快落實中央全面深化改革決定中的相關要求和國家設立各類“綜合配套改革試驗區”的初衷，讓國人看到希望，真正打響“經濟特區”、“新區”和各類“綜合配套改革試驗區”的品牌。正如習近平總書記強調的，改革是“一分部署”，“九分落實”，在落實中央改革決策中，各類“綜合配套改革試驗區”責無旁貸，必須率先響應。

綜上所述，在中央已經明確授權的領域或地方，要積極制定實質性改革實施方案和細則，不等不靠，大膽改革，勇于實踐，提高全面深化改革的執行力，給全國做出示范。

在宏觀改革精神指引下開展多樣的創新實踐

改革開放30多年來，中國的經濟社會發展迅速，從沿海到內陸，從東部到西部，在國家梯度發展戰略的逐步推進中，各地的發展速度和水平雖然差距較大，但很多地方政府都根據本地區本部門的特定條件、特殊資源和具體情況，進行了各種類型的行之有效的改革創新，不同程度地推動了各地經濟、政治、文化、社會和生態文明的建設。地方各級公共權力機關為了增進公共利益或提高行政效率而進行的各種地方政府創新實踐層出不窮，已經成為中國改革的重要組成部分。因此，在中央宏觀改革精神指引下，地方政府可根據本地區本部門的特定條件、特殊資源、特色優勢和以往改革的經驗，積極制定具體深化改革方案，盡快操作實施，給中央提供經驗。

據中央編譯局世界發展戰略研究部主任何增科研究員統計，從2000年開始，中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中央黨校世界政黨研究中心和北京大學中國政府創新研究中心聯合發起了“中國地方政府創新獎”評選獎勵活動，每兩年評選一次，到2012年為止已舉辦了六屆，共收到1756個申報項目，先后從中評選出了135項優勝獎和提名獎。③雖然該獎項是非官方的，由學術機構評選產生，其申報數量受到各種因素的制約，但仍不失為是中國地方政府創新實踐的一個高度濃縮和極具代表性的樣本。

何增科對六屆“中國地方政府創新獎”獲獎項目做了統計分析，僅就“政治改革”、“行政改革”、“公共服務”、“社會管理”四大類的135項獲獎項目來看，12年間，在按經濟相對發達程度劃分的三大經濟帶中，東部地區所占比例最高，遠超中西部地區，而西部地區所占比例又明顯高于中部地區。東部地區在四類政府創新方面均很活躍且所占比例較為平衡，西部地區在政治改革方面所占比例最高，中部地區則在社會管理創新方面所占比例最高，東部地區在行政改革和公共服務創新方面所占比例均高于中部和西部地區。從發展趨勢看，東部地區曾連續三屆包攬了行政改革類地方政府創新獎項，顯示其行政改革高度活躍。隨后中西部地區急起直追，西部地區領先于中部地區。東部地區和西部地區在公共服務類地方政府創新項目上的獲獎比例總體呈上升趨勢。中部地區則在社會管理類地方政府創新中相對活躍一些，而東部和西部地區政府則在社會管理創新中更為積極。如果具體到省，則以浙江、廣東、江蘇、河北、北京、上海、山東、廣西、四川等9個省、市、自治區所轄地方政府創新成效最為顯著，其次是海南、湖北、河南、江西、黑龍江、安徽、重慶、新疆、陜西、貴州、云南等11個省、市的地方政府創新為中度活躍。

根據何增科的以上分析，可以粗略看到我國地方政府在不同的經濟社會及地緣條件下，通過長期的改革創新實踐，已經積累了豐富的經驗，形成了不同的地方特色和優勢。這些地方的改革決策層可以在已有實踐的基礎上，根據中央全面深化改革的總體部署，結合本地區本部門的特點，規劃好有地方特色的全面深化改革戰略重點、優先順序、主攻方向、工作機制、推進方式和時間表、路線圖，加快推進，盡早落實。中央提出“國家治理體系和治理能力現代化”、“深化黨的建設制度”，以及“法治中國”建設、“推動人民代表大會制度與時俱進”、“推進協商民主廣泛多層制度化發展”、“完善人權司法保障制度”等重要改革課題，其實在以往的地方政府改革創新實踐中都已經開題了。例如：四川省一些地方多年來在基層民主、黨內民主的改革探索中社會顯示度較高，浙江省、廣東省一些地方則在行政改革、基層治理、協商民主、社會管理，以及建立健全人大代表聯絡機構等方面頗有成效。此類地方可以在現有基礎上：一、鞏固、完善已經推出、正在進行的改革，及時總結經驗教訓，盡可能將有效的改革成果規范化、制度化；二、總結以往曾進行過，后來因各種原因放棄的改革項目，將符合中央最新改革精神，有條件重新探索的項目予以恢復；三、根據中央全面深化改革精神，選擇本地區本部門基礎條件較好，阻力、風險及成本相對較低，而又能夠盡快初見成效的改革，率先推出；四、在已經取得明顯成效的改革基礎上，推出其他相關配套改革，進一步擴大改革成果。通過各地方在各個不同方面深化改革，來為中央全面深化改革積累經驗，創造條件，奠定基礎。endprint

直面“倒逼改革”的突出問題

除了已獲授權地區的改革示范和其他地區的創新探索外，在中央宏觀精神指引下，地方政府更應直面本地區本部門面臨的突出問題，直面人民群眾普遍關切的熱點，以“問題倒逼改革”，有針對性地提出解決現實重大問題的改革方案并抓緊落實，為中央全面深化改革開路、探險。

習近平總書記深刻指出，“可以說，改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化”。在貫徹落實中央全面深化改革的決定中，各地方的改革決策層理應直面本地區本部門當前面臨的突出問題，直面社會普遍關切的熱點，直面群眾深惡痛絕的丑惡現象，以“問題倒逼改革”，具體有針對性地提出解決問題的改革方案，盡快落實，抓緊執行。也就是勇于面對真問題，敢于推動真改革，使群眾盡快看到改革的成效，得到改革的實惠，受到改革鼓舞，從而為黨和政府的改革爭取更多的支持。

然而，此類改革的難度高，阻力大，是要對既有的權力和利益關系作出重大調整，又沒有明確的上級授權，必然是對地方改革決策層的智慧和勇氣的極大挑戰。所謂改革的智慧，是指改革決策者審時度勢，準確地評估現實的政治、經濟、社會、文化等不同力量對比，正確把握不同領域改革的輕重緩急，理性判斷具體改革舉措的政治、經濟及社會風險，不失時機地推進重要領域重大改革的能力。但強調改革的智慧，絕不應成為各級領導干部患得患失、謹小慎微、瞻前顧后、反復權衡個人風險與收益比的借口，“摸著石頭過河”的漸進理性，不能淪為只摸石頭，不敢過河的“智慧”。在習近平總書記看來，“衡量一名共產黨員、一名領導干部是否具有共產主義遠大理想，是有客觀標準的，那就要看他能否堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，能否吃苦在前、享樂在后，能否勤奮工作、廉潔奉公，能否為理想而奮不顧身去拼搏、去奮斗、去獻出自己的全部精力乃至生命”。

由此，可以斷言，面對現實重大問題，改革決策者的勇氣比智慧更重要，由于真正的改革是涉及權力結構和利益關系的重大調整，這就決定了改革的成效決不是輕而易舉，唾手可得，而是需要承擔風險的，“改革的紅利”也往往是與改革的風險成正比的，其中包括各級改革決策者個人的仕途風險。改革者的勇氣就是指各級領導干部出于公心，為了黨和國家的長治久安，勇于犧牲個人利益，不惜以自己的仕途風險為代價來積極推進改革，為黨和國家排憂解難。古今中外的歷史經驗告訴我們，勇于推動改革者，往往會因各種復雜原因，為改革中難以避免的問題承擔責任，犧牲仕途，但改革的成果卻會在歷史中逐步積淀，客觀上推動社會進步和增進民眾福祉。因此，習近平總書記總是強調，在改革中“要求我們膽子要大、步子要穩。膽子要大，就是改革再難也要向前推進，敢于擔當，敢于啃骨頭，敢于涉險灘。步子要穩，就是方向一定要準，行駛一定要穩，尤其是不能犯顛覆性錯誤”；要求各級領導干部“銳意進取，大膽探索，敢于和善于分析回答現實生活中和群眾思想上迫切需要解決的問題，不斷深化改革開放”，為中央全面深化改革探險和開路。

中國改革的歷史經驗與現實契機

中國改革的經驗事實告訴我們，必須堅持社會主義市場經濟的方向，以經濟體制改革為基礎來拉動和牽引其他各方面的改革。自20世紀90年代以來，中國的改革決策層就不再將政治體制改革與經濟體制改革等量齊觀了，并自覺地意識到政治體制改革是不適宜像經濟體制改革那樣通過大規模社會動員的方式來推進的，更多地是強調政治體制改革要適應經濟體制改革的發展要求，實際上是堅持以經濟體制改革來促進其他領域的改革，寓政治體制改革于經濟體制改革之中，以經濟體制改革引發或誘發的各種復雜問題來倒逼其他領域的改革。這既可以視為對中國30多年改革歷程的經驗總結，也是中央全面深化改革的決定所明確表述的，那就是“堅持發展仍是解決我國所有問題的關鍵這個重大戰略判斷，以經濟建設為中心，發揮經濟體制改革牽引作用，推動生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應，推動經濟社會持續健康發展”。

中國改革的經驗事實還告訴我們，必須最大限度團結廣大人民群眾，尋求改革的最大公約數，才能為改革爭取廣泛支持。黨中央不斷宣示“既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路”，堅定不移地走中國特色社會主義正確道路，體現了改革決策層在社會利益高度分化的現實條件下，不走極端，防止偏激的中道理性，是“不爭論”、“不折騰”，努力以不斷推進改革的實際成效來盡可能團結廣大人民群眾的政治智慧。但如果我們將研究的視野擴大到改革開放后的35年，甚至新中國成立后的65年，其實很容易發現幾十年前被視為“邪路”的，恰恰是今天全面深化改革的“正路”，而今天的“正路”也一定會成為若干年后的“老路”。因此，習近平總書記明確表示，“正是從歷史經驗和現實需要的高度，黨的十八大以來，中央反復強調，改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現‘兩個一百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵一招，實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放也永無止境，停頓和倒退沒有出路，改革開放只有進行時、沒有完成時”。

中國改革的經驗事實還告訴我們，在改革進程中，特定時期出現某些“離經叛道”的極端改革主張，實際上恰恰成為改革決策層不失時機推出重大改革舉措的助推器。魯迅先生在1927年《無聲的中國》一文中曾不無幽默地說過，“中國人的性情總喜歡調和折中，譬如你說，這屋子太暗，須在這里開個窗，大家一定不允許的。但如果你主張拆掉屋頂，他們就來調和，愿意開窗了”。也就是說，當有人沉溺在封閉黑暗的屋子里不思變革之際，有人卻忍不住叫囂要拆房頂來透氣采光時，就恰恰給了提倡開窗戶的改革者最佳時機。因為這對于想保住屋子的人來說，雖多開個窗，但畢竟屋子還在；對于想拆掉屋頂者而言，開了窗總比關在黑屋子里有了改善；于是開窗戶的改革就成為了最大公約數，從而意味著極端或偏激的“改革”主張，往往事實上成了“開窗戶”改革的合作者。

因此，對于中國的改革，筆者一直是比較樂觀的，相信“危機推動改革”、“問題倒逼改革”。經驗事實反復證明，中國共產黨是世界上最具有危機轉化能力的政黨，其領導中國革命和改革的成功歷史，多次驗證了中共正是不斷通過將生存危機轉化為歷史轉機，把執政危機變成發展契機的過程中，日益發展壯大，從小變大，由弱轉強的。從“遵義會議”到“西安事變”；從“文革”悲劇到“蘇東劇變”，可以說中共正是在不斷經受重大危機的挑戰中，成功領導人民取得革命和改革的巨大成就。近來，有些學者對于所謂“五不搞”、“七不講”憂心忡忡，筆者認為大可不必。據筆者對改革開放經驗的觀察，這只是特定歷史條件和各種政治力量對比現狀下的權宜之策，隨著時間的推移，全球化、信息化、市場化的深入發展，市場經濟在各種資源配置中的決定性作用日趨顯現，經濟體制改革對政治上層建筑的牽引和推動作用達到某個臨界點，該講的一定會講，應搞的也必然會搞。因為與時俱進，一切以時間、地點、條件為轉移是馬克思主義唯物辯證法活的靈魂，也是中國共產黨的優良傳統。endprint

最后，筆者舉一個小案例作為佐證。早在2005年，深圳市南山區月亮灣片區的一些維權業主，就在基層人大的扶持下，率先創設了“人大代表聯絡站”，由部分熱心公益事務的小區業主委員會負責人，自發自愿義務充當片區內各級人大代表的助理和秘書，協助人大代表接待選民、搜集社情民意、反映居民心聲、代擬提案初稿，然后通過人大代表將居民或業主的訴求表達出來，并憑借區人民代表大會的制度平臺，協同地方黨和政府解決相關民生熱點問題，也就是通過人民代表大會制度，將體制外民眾參與的訴求納入到體制內來有序釋放。這一改革舉措既反映了人民群眾的首創精神，也是地方政府的創新，先后在深圳市和廣東省都得到地方黨委、人大和政府的肯定，并在基層逐步推廣。筆者所在的研究機構有幸目睹并跟蹤調研了此項案例，還參與推介其參評了“中國地方政府創新獎”。在很多專家和領導的支持下，南山區委、區人大、區政府聯署報送的該項目榮獲了2008年第4屆中國地方政府創新獎。不久前，筆者從評獎活動總負責人處獲悉，當年南山區該項目的獲獎是遇到很大壓力和阻力的，曾被擔心有“西方議員辦公室”之嫌。好在現在已經完全沒有這方面的憂慮了，因為中央全面深化改革的決定在“推動人民代表大會制度與時俱進”中已明確，可以“通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系”，從而正式為此類改革探索發放了通行證。這個小案例不僅證明了不久前還有“邪路”之嫌的某些改革，現在已是名正言順了；而且證明地方政府是可以通過緊緊依靠人民，發揚群眾首創精神，大膽進行創新，為中央全面深化改革探路的。

正如中央全面深化改革的決定所指出的，改革決策層只要“堅持思想解放、實事求是、與時俱進、求真務實，一切從實際出發，總結國內成功做法，借鑒國外有益經驗，勇于推進理論和實踐創新；堅持以人為本，尊重人民主體地位，發揮群眾首創精神”，就一定能夠“緊緊依靠人民推動改革”。

注釋

習近平：《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》，2013年11月16日，第1版。

《解析廣東經濟特區醞釀過程：鄧小平定下特區名》，《南方都市報》，2008年4月7日。

何增科：《中國地方政府創新的類型與趨勢（2000-2012）》，《當代中國政治研究報告》第12輯，北京：社科文獻出版社，2014年。

責 編/武 潔endprint