全面深化改革中的地方治理體系重構

任進

【摘要】按照十八屆三中全會決定，要處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。這要求地方政府推進體制機制創新和管理方式創新，全面正確履行政府職能，準確把握好其與市場、與社會的關系，同時，更好地發揮政府彌補市場失靈的作用，做到既不越位、也不缺位。在全面深化改革的背景下，針對當前我國地方政府管理存在的不適應問題，要樹立地方政府管理新理念、加快地方政府職能轉變、創新地方政府體制機制和管理方式，建立地方政府創新的激勵保障機制。

【關鍵詞】全面深化改革 地方政府創新 治理體系 職能轉變 中央與地方關系

【中圖分類號】F061.5 【文獻標識碼】A

習近平總書記曾經指出：“歷史和現實都告訴我們，只有創新型的國家才能實現繁榮富強，只有創新型的民族才能興旺發達，只有創新型的政黨才能永葆先進性?！雹俚胤秸畡撔伦鳛槲覈芾韯撔碌闹匾M成部分，是地方政府和政府部門進行的、以有效地解決社會經濟政治等問題、完善自身運行并提高治理能力為目的的創造性活動，主要包括體制機制創新、管理方式創新等。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱“十八屆三中全會決定”）指出：“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”。十八屆三中全會決定闡明了全面深化改革的指導思想、目標、任務和原則，也對各級政府的改革和創新提出了新要求。在全面深化改革的背景下，地方政府要更新理念，理清工作思路，完善體制機制，創新管理方式，要建立地方政府創新的激勵保障機制。

全面深化改革對地方政府創新的意義和提出的新要求

十八屆三中全會決定提出經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。

市場經濟本質上是市場決定資源配置的經濟。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立、發展和市場化程度的提升，市場在資源配置中的決定性作用日益顯現。發揮社會主義市場經濟體制優勢，要求地方政府創新體制機制，著力解決市場體系不完善、政府干預過多，以及市場監管、公共服務和社會管理不到位等問題。

完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化這一全面深化改革總目標的確立，突出了改革的系統性、整體性和協同性，意味著國家治理從一元單向管理向多元交互共治的轉變。所謂國家治理體系，不只是國家機關對社會的管理，不但需要正確處理國家機關之間的關系、國家與公民間的關系以及公民與公民之間的關系，也涉及地方政府治理或管理。具體地說，“治理與管理的區別就在于治理是政府、市場、社會組織、黨、人大、政協等多元主體一起進行國家的治理，而不是僅僅依靠一種力量?！雹谠趪抑卫碇?，不僅要發揮中央政府的作用，同時要求建立有效的地方政府治理。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須推進地方政府治理體系和治理能力的現代化。

建設法治政府和服務型政府，要求地方政府切實轉變政府職能，創新行政管理體制機制和方式，增強政府公信力和執行力。所謂法治政府，就是各級行政機關按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，管理國家事務、經濟文化事業和社會事務，做到主體適格、職權法定、行為依法、程序正當和權責一致；而服務型政府，要求行政管理建立在民主政治基礎之上，同現代市場經濟相適應，以服務社會、服務公眾為政府基本職能。

當前，我國經濟增速放緩，產能過剩壓力增大，勞動力成本上升，資源環境約束強化，這些都要求政府推進經濟轉型升級，加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施。按照十八屆三中全會決定，市場經濟條件下政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。政府要依據社會主義市場經濟的規律，準確把握好其與市場、與社會的外部關系，全面正確地履行政府職能，調整中央與地方政府內部關系，把該下放的權力放下去。同時，更好地發揮政府的作用，做到不越位、不缺位，把該管的事管住管好。

具體來說，全面深化改革對地方政府管理提出的新要求主要有以下幾個方面：

明晰地方政府的職責定位。法人或其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或中介機構能夠自律管理的，行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不通過設定行政許可等方式進行行政管理。十八屆三中全會決定清晰界定了政府職能，即宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境等。其中要求加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，這有利于更好地發揮地方政府貼近基層、就近管理的優勢。

增強政府執行力和公信力。為保證國家法制統一、政令統一和市場統一，各級地方政府要服從上級政府特別是中央政府的領導，增強大局意識，自覺維護黨中央、國務院的權威，更好地肩負起嚴格執行國家法律法規和宏觀政策的責任，做到令行禁止，增強政府執行力和公信力，克服行政管理過程中的地方化傾向。

規范地方政府行為，推進法治政府建設。目前，中央制定的政策和法律、法規，很大程度依靠地方政府貫徹執行，各種社會矛盾和糾紛大多數發生在地方并主要由地方政府處理和化解，中央的權威也需要地方政府維護。建設法治政府，要求行政權的來源要有法律依據，也要求行政權的行使要符合法律，其本質是規范和限制政府權力，其重點不在“治民”而在“治官”、“治權”。這就要求地方政府要嚴格依法行政，建立起以法治為中心的地方治理架構和運行機制。

地方政府將實現由管理型政府向服務型政府的轉變。在現代市場經濟條件下，市場在資源配置中發揮決定性作用，企業成為市場活動的主體，地方政府主要是為市場服務、為企業服務、為社會服務，將不再干預市場主體的微觀經濟活動。地方政府施政也不再僅僅采取行政管理方式，更應當是滿足社會和公民需求的服務性行政。endprint

總之，當前經濟社會的新形勢和全面深化改革的新目標，要求各級地方政府必須從全面深化改革的時代背景出發，樹立新的管理理念，明晰職能定位，調整體制機制，規范政府行為，推進管理創新，實現政府職能、行政運行機制和管理方式的根本轉變，建設法治政府和服務型政府。

當前我國地方政府管理存在的主要不適應之處

改革開放、特別是進入新世紀新階段以來，地方各級政府不斷推進行政體制改革，加強政府自身建設，取得了一定成效。經過多年努力，地方政府職能轉變邁出重要步伐，政府組織機構和公務員隊伍不斷優化，科學民主決策水平逐步提高，法治政府建設穩步推進，地方政府管理體制和運行方式日趨完善，為地方經濟社會發展提供了有力保障。但總體而言，對照形勢發展的新情況和全面深化改革的新要求，目前我國地方政府在管理體制、管理方式等方面仍存在著一些不適應之處。

地方政府職能定位尚未廓清。從現實情況看，地方政府在履行職能過程中，最大、最突出的問題，是政府尚不能正確處理好與企業、與市場的關系，政企不分的問題仍然沒有得到解決，地方政府履行職能越位、錯位、缺位現象同時存在。一方面，地方政府還沒有完全從微觀經濟活動中超脫出來，包攬了許多本該由市場調節的經濟職能，有些地方領導仍然熱衷于幫助企業跑項目、要貸款、搞銷售、辦會展等具體事務，甚至直接干預企業內部的經營管理和人事事務。另一方面，許多本來應該由政府履行的職責，如公共服務、市場監管、社會管理和環境保護及資源合理利用等卻做得不夠，影響當地經濟社會的全面協調可持續發展。

科學民主依法決策機制還未有效形成。公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定還沒有作為重大決策的必經程序，有的地方政府的會議制度和決策程序和運作不規范。

法治觀念不強，人治思維和長官意志仍然盛行。不依法行政如主體多頭執法、權責脫節、執法程序不規范，執法人員自由裁量權大，甚至違反資源、稅收和環保法律等問題，在一些地方仍然存在。

對行政權的監督制約機制未建立健全。一些地方政府和部門有法不依、執法不嚴、違法不究現象依然存在；一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法，嚴重損害國家法制權威。

不同程度地存在執行力不強、公信力不高的問題。如當地方政府所執行的政策不利于甚至“有損于”本地方利益時，有的地方政府出于擴大地方利益的需要，往往變通、肢解、甚至變相抵制上級政策；一些地方政府的領導人員工作態度不端正，官僚主義習氣嚴重，服務意識缺乏，有時用會議落實會議、文件傳達文件；有的地方政府出臺的政策不連續，有的前后矛盾，甚至朝令夕改；有的地方政府科學發展觀落實不夠，融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范，甚至違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；有的地方政府決策不科學，確定的重大目標難以實現；還有的地方政府在招商引資中承諾久拖不決或者不兌現。凡此種種，使公眾對地方政府的公信度降低。

對地方政府領導人員政績考核評價體系不夠科學。一些地方政府在傳統政績考核評價體系引導下，追求急功近利投資項目和短期行為，熱衷招商引資、形象工程，搞土地財政，從中謀取地方利益甚至個人利益；個別地方政府出現浮夸、欺騙、造假等行為，導致“官出數字、數字出官”等現象；有的地方政府采取簡單粗暴的行政化維穩方法，導致訪民激增，損害黨和政府形象。

樹立地方政府管理新理念

地方政府和政府部門領導干部和公務員理念的更新，是地方政府創新的重要基礎。創新地方政府管理，首先需要重塑與全面深化改革相適應的地方政府管理理念，樹立大局意識、系統思想、人本觀念、法治思維、責任和誠信及服務理念。

樹立大局意識。我國是單一制國家，中央政策和國家法律、法規，很大程度上依靠地方政府貫徹執行。各級地方政府及部門必須遵循憲法規定的原則，服從中央政府統一領導，嚴格貫徹落實國家法律法規和中央政策，確保法制統一和政令暢通。

樹立系統思想。地方政府管理涉及面廣、關聯度大，面臨諸多難題，因此要樹立系統思想，明確全面深化改革的方向和目標以及對地方政府的新要求，注意各領域改革之間的協同性以及各項改革之間的相互銜接，綜合考慮人民根本利益、現階段公眾共同利益和不同群體特殊利益的關系，把改革力度、發展速度和社會公眾可接受的程度結合起來，形成經濟政治文化社會生態各領域改革的協同推進，防止政策、措施的碎片化、單一化。

樹立法治思維。地方政府及其領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾和維護穩定等方面的能力。所謂法治思維，就是從法律的視角，按照法律的規范、法律的精神、原則、目的和價值目標思考問題，而法治方式則是運用法治思維行使權力、履行職能、承擔責任的行為方式。法治思維要求辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，這對地方政府領導干部提出了更高要求。

樹立人本觀念?？茖W發展觀的核心是以人為本，地方政府管理經濟社會事務，也要體現以人為本，滿足人的全面需要，促進人的自由發展。地方政府管理和行政執法的目的不僅僅是為了維護社會秩序，同時也是為了促進社會發展，增進公共利益和保障人權。

樹立責任和誠信理念。當前我國地方政府管理缺少的不是權力而是責任，責任意識的缺失以及由此帶來的濫用權力、違法行政、執法犯法和信用程度降低等狀況，呼喚著強化領導干部和公務員的責任感和誠信意識。

樹立服務理念。把為公共服務作為政府活動的出發點和落腳點，在機構職能、資源配置等方面，全面提高公共服務能力和水平，實現管理與服務的有機結合，寓管理于服務之中，在管理中體現服務。

加快地方政府職能轉變，創新地方政府體制機制和管理方式

各級地方政府要推進地方政府創新，重要的是明確自身在全面深化改革背景下和在整個政府架構中的地位和作用，有所為有所不為，合理調整政府與市場、社會的關系，按照弱化、轉化、強化的要求有針對性地加快政府職能轉變。endprint

地方政府管理本行政區域內的經濟、環境資源和城鄉建設事業，是其法定職權，但地方政府要推進簡政放權，減少行政審批事項，減少微觀事務管理，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮社會力量在管理社會事務中的作用。當前，地方政府要做好國務院取消和下放行政審批事項的承接工作，轉給市場和社會的，任何一級地方政府不得截留。

加強公共服務。地方政府也要更好地發揮政府的作用。在全面履行政府職能基礎上，創新政府體制機制和管理方式，注重和強化公共服務，推進政務公開，簡化辦事程序，推進基本公共服務均等化，健全公共服務體系。在繼續加強公共服務和市場監管職能的同時，重視社會管理，保障和改善民生，切實解決就業、教育、醫療、社會保障、保障性住房等問題。

要創新市場監管，嚴格市場監管，推進公平準入、規范市場執法，加強對涉及人民生命財產安全領域的監管。市場監管原則上實行屬地管理，由市縣政府負責；省級政府主要負責維護市場統一和公平競爭以及對下級政府在市場監管方面的規范管理和監督指導。

創新社會管理。依法規范和管理社會組織和社會事務，協調各方面利益關系，化解各類社會矛盾；通過公共管理的社會化，轉化部分社會管理職能，將目前地方政府承擔的一些技術性、服務性工作，外移給事業法人和社會團體等公益性組織，把一部分職能下移給派出機關和自治組織；推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。

加強地方政府法治建設。首先，推進科學民主依法決策，健全重大行政決策規則，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序；涉及重大公共利益和人民群眾切身利益的，要向社會公開征求意見，必要時應舉行聽證會。

其次，嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職能、承擔責任，同時，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，使之“法無授權不可為”。

再次，加大行政執法力度，嚴厲查處危害安全生產、食品藥品安全、自然資源和環境保護、社會治安等方面的違法案件，維護公共利益和經濟社會秩序。

第四，提高政府的執行力和公信力，確保國家法律法規和中央政策在地方能得到嚴格執行。

第五，完善現行的行政執法體制和機制，推進綜合執法，提高基層執法能力，切實解決多頭執法、多層執法和不執法、亂執法問題，改進和創新執法方式，規范行政執法行為，完善執法經費由財政保障的機制。

第六，推進政府信息公開，依法公開權力運行流程，完善政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。

第七，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策、執行等環節強化對地方政府行使權力的監督，預防和懲治腐敗行為。

建立地方政府創新的激勵保障機制

為實現地方政府創新和地方治理模式的轉變，要建立地方政府創新的激勵保障機制。

建立對地方政府創新的激勵機制。在現行體制下，地方政府創新要有很大勇氣，也要承擔一定風險，因此，要旗幟鮮明地支持改革、鼓勵創新、寬容失敗、允許試錯，以負責任的態度保護地方政府改革，并鼓勵地方政府在符合憲法、法律基礎上的大膽創新，有些地方政府創新可以通過中央授權或委托方式試點先行，有的可以先立后破、立法先行。

深化行政審批制度改革。繼續深化行政審批制度改革，進一步簡政放權，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理。對已列入國家有關規劃需要審批的項目，除少數項目外，一律由地方政府審批，對國家采用補助、貼息等方式扶持地方的點多、面廣、量大、單項資金少的項目，中央確定投資方向、原則和標準，具體由地方政府安排；直接面向基層、量大面廣、由地方更方便有效地管理經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。同時，大幅度減少、合并中央對地方專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付規模和比例，將適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放地方政府，使各級政府的財力與事權相匹配。

給地方政府施展空間。作為單一制國家，我國地域遼闊、區域間經濟社會發展不平衡，要遵循充分調動中央和地方兩個積極性的原則，中央政策要盡可能不搞“一刀切”，讓地方有施展的空間；涉及地方的，應當事先聽取意見。

進一步理順中央和地方收入劃分。適度加強中央事權和支出責任，同時保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分，逐步理順中央和地方對部分社保、跨區域重大項目建設維護等中央地方共同事權關系，明確各自分擔的范圍；將區域性公共服務和控制、化解地方政府性債務風險作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔或分擔支出責任；中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔；對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。

完善發展成果考核評價體系。要根據不同地區經濟社會發展水平、地區差異性和特點，綜合考慮經濟增長速度、資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務、勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況等指標及權重，防止和糾正單純追求經濟增長速度的偏向。

調整和下放行政審批等事項。對于行政審批事項中涉及法律法規的修改，要按照及時跟進、審慎穩妥的原則，按程序修訂有關法律法規，以鞏固改革成果，并為繼續深化地方政府創新創造條件。比如經國務院提請，全國人大常委會授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區等國務院決定的試驗區域內暫停實施外資、中外合資、中外合作企業設立及變更審批等有關法律規定。這一改革有利于推進自貿區加快地方政府職能轉變，探索負面清單管理，創新對外開放模式，也遵循了許可法定原則。

（本文系國家行政學院重大課題“用法治思維和方式履行政府職能研究”的階段性成果，項目編號：13ZBZD010）

注釋

習近平：《當代中國共產黨人的莊嚴責任》，《學習時報》，2008年3月17日。

楊偉民：《詳解十八屆三中全會亮點：〈句句是改革字字有力度（權威訪談·學習貫徹十八屆三中全會精神）〉》，《人民日報》，2013年11月15日。

責 編/楊昀赟endprint