論大學章程與現代大學外部治理結構

王學文?杜世智

摘要：大學章程是大學治理結構的核心，而大學治理結構分為大學內部治理結構和大學外部治理結構，但在改進大學治理結構的過程中過于關注內部治理結構，忽視外部治理結構，因此利用制定大學章程主體的契機，通過章程的制定過程和章程的內容規定，改善大學與外部的關系，優化大學外部治理結構。

關鍵詞：大學章程；治理結構；現代大學制度

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1007-0079（2014）36-0007-03

隨著中國社會經濟的迅速發展，我國的高等教育也得到了快速發展。但長期以來，我國大學人才培養質量與經濟社會發展的要求有差距，國際學術地位和學術水平不高，高校辦學水平和辦學能力較低，其中一個重要原因在于高?，F行管理體制與建設現代大學制度的要求不相適應，大學治理結構很不完善，與外部關系不協調，大學改革困難重重，內部各利益主體的利益矛盾日漸突出，大學發展舉步維艱。為此，建設現代大學制度，完善大學治理結構被提上了議事日程，成為促進我國大學改革和發展的重要舉措。

2010年國務院發布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，明確提出了完善中國特色現代大學制度和治理結構，其中大學章程和大學的治理結構成為重點。教育部在2011年工作要點中也明確提出要“發布《高等學校章程制定辦法》，保障高校辦學自主權，完善學校內部治理結構”，隨后教育部以第31號令的形式頒布《高等學校章程制定暫行辦法》，并于2012年1月1日起施行。此后，理論界紛紛開展更加深入的研究，而全國許多高校也都在其發展規劃中提出了建設現代大學制度的初步安排，特別是對大學章程制訂和大學治理結構設計進行了大量研究和探索。大家普遍認識到，大學治理結構是現代大學制度的核心，大學章程是大學治理結構的基石，開展大學章程制定、改革治理結構是大學面向社會、科學管理、提高質量、服務社會的基礎，是大學應高度重視的基礎工作之一，而目前我國在大學章程制定和大學治理結構改革的理論探討和實踐也正在不斷深化之中。但這些研究和探索大多集中在大學章程內部約束機制上，大學的治理結構也更多地關注內部治理結構，對外部治理結構重視不夠，很難取得預期的效果。因此，本文主要就大學章程和大學外部治理結構進行初步探討，以期對大學治理結構的改進有所裨益。

一、大學章程的必要性

我國《教育法》第26條規定，“設立學校及其他教育機構，必須要有組織機構和章程”。

教育部《關于實施〈中華人民共和國高等教育法〉若干問題的意見》也指出，“在《高等教育法》施行前設立的高等學校，未制定章程的，其章程補報備案工作由其教育主管部門制定規定逐步進行?！笨梢?，制定大學章程是大學設立的必備條件之一。在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》里特別提出，“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校?！笨梢?，大學章程是大學實施管理的依據，而制定大學章程已經成為新時期推進大學治理結構改革的重要內容。

1.大學章程是大學發展的基礎

一般認為，現代大學傳承于中世紀的歐洲大學，大學章程脫胎于大學特許狀，后演變為大學章程，大學章程對辦學者、舉辦者、管理者都具有約束力。由于辦學不僅是高校內部的事情，還涉及學校與政府、與社會各方面的關系，因而大學章程是政府參與大學治理的機制，而大學是按照章程保證自治的機制。就發達國家而言，大學章程體現著法治精神，大學的建設與發展要按照章程的規定進行，大學依據章程處理與政府、與社會的關系，同時大學章程也得到政府和社會的承認或認可，政府和社會在處理與大學的關系時同樣也不能違背大學章程的精神；就我國而言，改革開放后開展了多次高等教育管理體制改革，但是，由于沒有被稱之為“大學憲法”的章程的存在，學校辦學自主權難以真正落實，政府行政干預過多，大學自治難以落實，大學治理結構不適應大學的建設和發展，大學也難以按照高等教育自身發展的規律運作，阻礙了我國高等教育的進一步發展。直到《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》頒布，其中特別提出，“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學?！?，大學章程成為大學賴以存在和發展的基礎。大學在辦學過程中所涉及到的根本問題、重大決策，大學制定的規章制度等都要以大學章程為依據，也能有效保證大學治理結構的改進和完善，可以說由此才奠定了大學章程的地位。

2.大學章程是大學治理結構的核心

大學自治是西方大學一種古老的理念，是指大學應當獨立的決定自身的目標和重點，即大學對于校內事務具有相當多的決策權、執行權和獎懲權，并將其付諸實施，[1]大學自治也是現代大學制度的最重要特征之一，也是大學制度的靈魂。大學自治強調的是大學的辦學自主權，其目的在于使大學學術活動與政治、行政分離，更好地實現大學的精神追求，這也是大學不同于其他行政機構和科研機構的特性，也是大學健康發展的基礎，而要保證這種特性，就必須要有合適的大學治理結構，要有相應的制度作為依據?！按髮W章程具有維護大學自主和學術自由、建構大學管理制度以及構造大學治理結構等多重功能”“當大學因外部干預和不良影響產生學術自由受限之時，大學章程可以保障和守護大學自治與學術自由”，[2]完善大學治理結構，制定大學章程必不可少。

就我國當前狀況而言，加強章程建設是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》在“完善中國特色現代大學制度”中提出的重要內容。章程制定必須放在現代大學制度建設的框架下考慮，而大學治理結構是現代大學制度的重要組成部分。大學章程涉及學校的宗旨、權力配置、主要機構設置、議事規則等學校管理中的重大問題?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》更明確規定了大學章程應當具備的核心內容，即大學辦學自主權、黨委領導下的校長負責制、學校內部組織框架、學術組織的規范與運行、民主參與監督機制和社會參與學校管理模式等方面，體現了大學與政府、社會、市場的關系，體現了大學內部決策機構、行政機構和學術機構的關系，體現了大學管理和民主參與、社會參與的關系，從而使得大學章程成為大學治理結構的核心。

盡管大學章程在大學治理結構重構和具體治理過程中具有基礎地位和核心作用，但在我國目前情況下大學章程與大學治理結構存在諸多不適應的地方，不能很好地促進大學的發展。

二、大學治理結構與模式

大學發展具有悠久的歷史，對社會生活產生了巨大影響，但現代大學的發展與以往“象牙塔”式的大學發展又有了更多的不同，具有了更多現代特征，尤其是和社會政治、經濟、文化等有了更多的聯系，也更多地受到社會政治、經濟和文化等的影響?，F代大學制度就是與市場經濟體制和高等教育發展需要相適應的大學外部關系、內部組織結構及大學成員行為規范的體系，[3]現代大學制度中的重要內容就是大學的治理結構，而要完善大學治理結構就必須制定合適的大學章程。

1.大學治理結構

一般認為，大學治理的實質是“大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程”，[4]大學的治理涉及到大學與外部的關系、大學的內部關系兩大部分，涉及到外部利益和內部利益，外部利益集團和外部利益相關者與內部利益集團和內部利益相關者都在大學發展的重大問題和決策上開展博弈。而在大學治理結構的形式上則體現為對大學進行管理和控制的體系，其實質是大學決策權力的制度安排問題，既表現為大學內部權力的分配、協調與行使的制度，也表現為大學與外部環境，如政府和社會等其他利益相關群體相互作用的規則。[5]

就現代大學的大學治理結構而言，可分為大學的外部治理結構和大學的內部治理結構。大學內部治理結構主要是指大學內部利益相關者之間各種權力的分配、制約，以及利益實現的制度規定、體制安排和機制設計，集中體現大學管理的結構、運行及其規制的主要特征和基本要求。[6]而大學的外部治理結構涉及到政府、社會、舉辦者、管理者和相關利益集團或利益相關人，他們在大學的改革與發展中通過各種措施、運用各種手段等進行干預。盡管各種外部利益相關者之間也存在相互制約，但更多的是外部利益相關者參與到大學的發展和建設中，對大學內部利益相關者施加各種影響。大學的內部治理結構是大學發展的基礎，外部治理結構式是大學發展的外部條件，它們共同對大學的發展起著保障和促進作用。

2.大學治理結構的模式

由于大學治理結構分為外部治理結構和內部治理結構，涉及到外部和內部的利益相關者，而這些利益相關者存在各種博弈，努力在大學的發展中施加各種影響，更由于各國政治、經濟和文化的不同，對大學治理結構起著更重大的作用，使得大學治理結構的模式并不相同。如根據各國權力的密集程度，可分為高度分散型高等教育體制、相對集中型高等教育體制和高度集中型高等教育體制等三種大學制度。與這三種大學制度安排相適應，現代大學的治理結構模式也可分為以內部人監督為主的關系型治理結構模式、以國家監督為主的行政型治理模式和以中介機構（通常代表政府意旨）監督為主的復合型治理結構模式。[7]同時依據決策權力主體、權力類型行使范圍、大小及其參與院校決策程度的不同，也可將大學治理結構分為行政權力主導型大學治理結構、學術權力主導型大學治理結構和市場權力主導型大學治理結構。[8]目前我國社會主義市場經濟正在建設之中，但由計劃經濟轉變到市場經濟還需要長期的努力，而正是由于我國市場經濟體系尚未建立起來，行政權力在社會發展中起著重要作用，也對我國大學的發展有著重大影響，在很大程度上決定了我國大學的治理結構模式，即以國家監督為主的行政權力主導的大學治理結構。這種模式對我國大學的發展、我國大學章程的地位與作用和我國現代大學制度的建設也將產生重大影響。

3.我國大學治理結構的現狀

目前我國在大學章程制定和大學治理結構改革的理論探討和實踐也正在不斷深化之中。但由于我國以國家監督為主的行政權力主導的大學治理結構模式，因而這種探討和探索存在一個問題。從大學的內部治理結構來看，大學對政府嚴重依賴，大學獲取資源渠道相對單一，使大學內部凸現出行政本位的現象，行政系統的層級觀念和科層治理模式充斥于大學校園；而從大學的外部治理結構來看，外部行政權力過于強大，外部利益相關者對大學各項工作干預過多，使得大學在大學章程的制定上只能更多地轉向于關注大學內部、關注內部的利益相關者，難以在大學章程上對外部的行政權力提出限制。而在治理結構上，也更多地將大學治理結構改革等同于大學內部治理結構的改革，僅僅按照主管部門推行的制定大學章程的要求，圍繞預設的學校內部權力和職權關系，來進行所謂的黨委領導、校長負責、民主管理、教授治學為主體的管理體制改革，脫離了對我國高等教育整體制度的理解與審視，唯獨關注在整個高等教育體系的一個“局部”推行所謂的改革，因此，大學章程難以約束外部權力、過于關注內部利益相關者而忽視外部治理結構，大學治理結構改革難以取得良好的效果。

三、制定大學章程完善大學外部治理結構

由于大學章程是大學治理結構的核心，而大學外部治理結構的優化是大學健康發展的前提，因此，必須不斷完善大學章程，理順大學與政府、社會和市場的關系，明確各自的權利、責任和義務，保證我國大學發展和改革的順利進行，不斷提升水平和質量，更好地為社會進步服務。

1.明確大學章程制定的主體

大學章程是對大學內外部教育主體利益的調整和分配，是調整政府、社會與大學之間關系的有效途徑，也是調整大學內部利益相關者的有效途徑，是各方利益的博弈，一旦大學章程制定并經有關部門核準公布后，具有法律法規的作用，學校不能違背，社會也不能違背。因此，大學章程需要有明確的制定主體。制定大學章程的主體不同，思路和傾向性也就不同。

與以往不同，此次大學章程的制定主體非常明確，就是大學，這既是大學獨立法人地位的凸顯，也是我國深化高等教育管理體制、推動高校依法自主辦學的良好契機。因此，大學應很好地把握這個機會，利用制定章程的主體地位，遵循高等教育的發展規律，在制定的過程中、在章程的內容里，充分反映大學發展的訴求與大學內部各方的利益，積極調整大學與政府和社會的關系，努力規范大學的外部事宜，恰當處理大學與外部的關系，努力使舉辦者和主管教育部門按照國家法律規定做到真正放權，減少和規范對學校的行政審批和直接干預，推進職能轉變，真正給予大學辦學自主權，為大學的發展提供有力的保證。

2.通過章程制定程序優化大學外部治理結構

當前我國大學外部治理結構上存在的主要問題是外部行政權力過于強大，政府行政干預過多，而大學章程是協調政府同大學關系的有效途徑，它既避免政府權力的過分擴張，又能使大學依法處理內部事務，保證大學的自治。在教育部頒布的《高等學校章程制定辦法》中，明確提出“高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關系，明確學校的辦學方向與發展原則，落實舉辦者權利義務，保障學校的辦學自主權”，這既是對大學的要求，也是對大學舉辦者、主管部門的要求，對于大學一直抱怨的外部行政權利過大、政府干預過多的問題也是一種約束。同時《高等學校章程制定辦法》中指出，章程起草組織應當有學校舉辦者或者主管部門的代表，可以邀請社會相關方面的代表、社會知名人士、校友代表等參加。為此，作為大學章程制定主體的大學，在制定過程中應和政府及相關部門進行充分協商，主動進行溝通，這既是上級的規定，更應該是大學的自覺。在溝通和協商的過程中，明確界定雙方的權利、責任和義務，完善政府與大學的管理、協調和服務機制，形成高校與政府之間的新型關系，優化大學的外部治理結構，努力保障大學的辦學自主權。

3.通過章程內容強化大學外部治理結構

制定大學章程，改革大學外部治理結構，最終要體現在大學章程的內容上。通過內容重新探索大學的外部治理結構，建立政府與大學的新型關系，改進政府宏觀調控，更新資源配置模式，拓寬資金來源渠道，引進利益相關者參與大學治理，提倡社會參與，強調社會、市場的參與及監督等。

通過大學章程，讓利益相關人不僅能夠真正享有章程所規定的權利，而且也必須承擔相應的責任與義務，從而使章程的效力讓所有的人都心存敬畏，讓大學章程成為教育行政管理者管理與評估的“尺度”；同時大學要充分利用大學章程的制度優勢，加強社會與大學之間的溝通，明確社會參與大學事務的內容、方式、程序與渠道，同時固定下來形成制度，保障大學與社會的聯通，提高社會對大學事務的參與度，讓大學章程成為社會監督與評價的“標桿”，從而使章程真正成為包括政府、舉辦者、主管部門、章程核準的行政管理部門等在內的各相關利益人共同遵守的依據，任何人不得違章干涉高等學校依法所享有的各項權利。切實、有效地發揮大學章程的作用，真正提升各界對大學章程重要性的認知與尊重程度，從而營造出依法治校的整體社會氛圍，有效防止大學章程建設的“空心化”。[9]

大學章程是大學治理結構的核心，而大學治理結構是現代大學制度的核心，在當前過多關注大學內部治理結構而忽視大學外部治理結構的情況下，大學應通過充分利用制定章程的主體地位，在制定的過程中、在章程的內容里，不斷優化大學外部治理結構，為建設中國特色現代大學制度奠定堅實的基礎。

參考文獻：

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（責任編輯：孫晴）