基層政府應急管理的現狀調查與分析

梁建春　莫映寬　熊健敏

摘要：基層政府是應對突發事件的主體，提升其應急管理能力對維護社會穩定至關重要。在基層政府應急管理的實踐中，存在著民眾憂患意識薄弱、政府人員時間理念缺乏、責任意識不強、信息平臺建設滯后和應急動員能力不足等問題。在文獻綜述和實證分析的基礎上，提出了提升基層政府應急管理能力的對策與建議。

關鍵詞：基層政府；突發事件；應急管理

中圖分類號：D035.29；D630.8文獻標識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.02.006

一、問題的提出

當前，我國經濟社會發展逐步進入到“深水區”，不斷向更深層次的發展和變革邁進。社會在創造財富的同時，也逐漸陷入了一種發展的困境[1]：財富的社會生產系統地伴隨著風險的社會生產，相應的，與社會分配短缺相關的問題和沖突同科技發展所產生的問題和沖突相重疊[2]。這種困境給政府（尤其是基層政府）的社會管理既帶來了挑戰，也帶來了改革的機遇。

基層政府處于國家政權結構中的基礎層，充當著國家與人民群眾溝通的橋梁角色，其行政行為直接影響到人民群眾的利益，也是人民群眾認知、衡量和信賴政府的重要依據。根據調查顯示，我國的各類突發事件大多發生在基層，這對基層政府的應急管理能力是一個嚴峻的考驗。及時有效地應對突發事件，最大限度地降低突發事件帶來的危害，既是黨和國家領導人多次在政府工作報告和不同場合中所強調的，也是衡量基層政府提高社會管理水平、維護社會穩定的一個重要標準。本文基于目前政府功能與結構完善狀況和應急管理實踐兩個方面，研究的基層政府主要指縣、市轄區級政府。

二、應急管理研究的文獻回顧

西方國家關于應急管理的研究相比我國較為成熟，我國到了20世紀80年代才開始出現研究政府應急管理的文獻資料，隨后逐漸增多。綜觀國內外學者已有對應急管理的研究，主要是從應急管理的概念、模式、機制建設研究幾個方面著手。

（一）關于應急管理概念的研究

關于應急管理的界定，學者們基于不同的學科視角，理解各不相同。德拉貝克與霍特莫認為，“應急管理是一種學科與職業，它應用科學技術、規劃及管理手段來應對極端事件。極端事件可能導致多人傷亡，對財產造成重大損失，擾亂社會生活的事件”[3]。哈多與布洛克將應急管理簡要定義為“應對風險和規避風險的學科” [4] 。 計雷等人將應急管理定義為，“在應對突發事件的過程中，為了降低突發事件的危害，達到優化決策的目的，基于對突發事件的原因、過程和后果進行分析，有效地集成社會各方面資源，對突發事件進行有效預警、控制和處理的過程”[5]。王郅強等按照突發事件發生過程的時間序列，認為應急管理應包括四個方面的行為過程：突發事件的預防、準備、響應、修復及重建[6]。為便于研究，本文采用2006年1月國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》關于應急管理的定義，即是指政府及其他公共機構在突發事件的事前預防、事發應對、事中處置和善后恢復過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，應用科學、技術、規劃與管理等手段，保障民眾生命、健康和財產安全；促進社會和諧發展的有關活動。

（二）關于應急管理模式的研究

西方發達國家的應急管理模式大體上可以分為三種模式：美國的“大協調”模式，總統領導、安全部門處理和地方配合；俄羅斯的“大安全”模式，總統率領、決策和執行機構綜合處理；英國的“分級處理”模式，中央政府主導、地方政府屬地管理模式，英國的分級處理模式是在部門協調和資源整合基礎上，著重能力建設的理念。

我國的應急管理模式在不斷的應急實踐中，部分地區也開始形成具有自己特色的模式，如北京模式。北京模式建立了統一的應急指揮系統，突發公共事件應急委員會和城市應急指揮中心，在應急實踐中取得了較好的效果。這為其他地區政府形成符合當地實際的應急管理模式提供了重要的借鑒。

（三）關于應急管理機制的研究

Stuart Batho，Gwyndaf Williams和Lynne Russell通過對曼徹斯特的一次恐怖襲擊，實際論述了應急管理對可控的災后恢復作用，得出各方協作對災害的恢復起著正面的效應[6]。Rita Jajali通過對土耳其 1999 年地震后的政府行為進行了評價分析，表明政府的管理是一個由不稱職到高效的轉變過程，同時還探討了政府和公共社區的救援體制，以及媒體在其中起到的積極作用[7]。Jean Luc與Kathleen認為應急管理應該是多人合作的，多專家的，決策共享的，造成應急管理效率低的一個核心問題是缺乏足夠的信息溝通[8]。Ross Prizzia通過調查研究認為，突發事件中媒體報道與管理部門的協調也能促進應急管理工作效率的提高[9]。

國內對政府應急管理機制的研究起步較晚。其中，學者閃淳昌認為，應急管理機制包含預警機制、處置機制和輔助機制三個部分，并提出了建立健全應急管理機制的工作原則[10]。中國行政管理課題組提出了應主要從五個方面加強政府應急管理機制的建設：加強統一領導和總體協調機構建設；建設以應對能力為主要依據的分級響應機制；建設平戰結合的應急保障機制；健全減災防災體系；統一編制應急管理術語和定義等[11]。

三、本文采用的研究方法

（一）量表的編制與數據的收集

1. 量表的編制。從目前應急管理的研究層次和領域來看，主要集中在中央、地方兩級政府，涉及機制建設、模式研究等較為宏觀的層面，而對作為具體執行的微觀層面——基層政府研究較少?；鶎诱膽惫芾硪庾R、預警機制建設、應急響應及處置與基層政府的應急管理能力有著直接的關系。本研究以問卷為主，結構訪談為輔。問卷包含有25個項目，包括20個政府應急管理的項目和5個被調查者的個人基本信息項目。問卷編制是在應急管理相關理論與調研的基礎上構建維度，通過訪談和半開放式問卷來收集調研題項。問卷項目主要包括應急管理意識、應急預警機制建設、應急響應與處置三個方面。個人基本資料主要包括性別、年齡、教育程度、職業和所在省份，主要用于考察個體變量與應急管理滿意度的影響。對典型樣本的訪談，主要詢問以下幾個問題：您是否參加過突發事件的應急救援工作？遇到突發事件您會怎么做？您是否主動向政府提出過自己的意見和建議？您認為影響政府應急管理能力的因素主要有哪些？通過訪談的數據來進一步佐證與解釋定量分析結果，使給出的研究建議更具有可行性。

2. 數據的收集。為了使研究結果更具有廣泛性，在選取調研樣本時覆蓋了盡量多的地域、行業和工作種類。通過研究者本人和委托他人發放紙質問卷的方式，在重慶、四川、貴州、云南、陜西、湖南、湖北、浙江、河北、廣東、青海、新疆等10多個省市，先后發放1000份問卷，回收問卷980份，通過對回收問卷進行剔除分析后得到有效問卷883份，有效率為90.1%。

四、基層政府應急管理的現狀分析

（一）民眾對社會治安現狀的認知與評價

社會糾紛的處置不當往往是引起糾紛不斷擴大化、復雜化的一個重要因素。同時，一個地區的社會糾紛情況在數量上、程度上和性質上的變化可以反映出當地社會管理的水平。通過對基層社會治安糾紛情況的調查，結果顯示，基層大部分地區的治安情況都比較安定（61%），出現的糾紛都是些小打小鬧，并且這些糾紛大部分都能得到及時的化解，化解的途徑主要有鄉親調解（59.9%）和政府人員出面調解（28.4%）。其中，通過訪談得知，政府人員出面調解需要加強“軟實力”，堅持做到公平、公正和公開以及要注意溝通的方式。大多數被訪者表示，他們對政府擅用警力介入事件處理保持一種高度警惕，甚至是反感的心態，其中主要的原因是警察的“強勢地位”讓民眾加深了被剝奪感，讓自己處于更加弱勢的地位。

社會管理的對象是民眾，受益者也是民眾，社會民眾對治安的評價對政府的社會管理有著重要的意義，既是對政府努力工作的一個評價，也是政府找到提升自身管理能力水平的方法。調查顯示，有54.3%的被試者對基層的社會管理表示比較滿意，37.9%的表示一般，7.8%的表示不太好，認為社會治安堪憂。一方面，說明了民眾對基層政府社會治安管理的期望值不斷提高；另一方面，說明了基層政府的社會治安管理水平與民眾的期望還有一定的差距。

（二）民眾預防突發事件的憂患意識和參與政府應急管理的意識

首先，當前民眾的憂患意識比較薄弱。增強民眾的憂患意識是基層政府做好應急管理工作的基礎條件，可以避免或減少突發事件的發生，最大限度降低突發事件給民眾、社會所帶來的危害。目前我國基層民眾的憂患意識還比較薄弱，調查數據顯示，能夠做到隨時注意安全隱患，即有較強的憂患意識的只占50.6%，遇到危險才會注意，即憂患意識比較薄弱的占到39.3%，而認為沒有必要的占到10.1%，見圖1。

同時還發現，年齡與憂患意識之間有一定的關聯度，隨著年齡的增長，憂患意識逐漸增強，年長者比年輕者更加具有憂患意識。

其次，民眾的應急參與意識較高。由于突發事件的突發性，多數情況下政府工作人員在較短時間內很難及時趕到現場，這就需要民眾進行自救和互助。在民眾如何應對突發事件的訪談中，45.9%的受訪者選擇“參與其中，做自己能做的”，35.8%的選擇“撥打110”，14.6%的選擇“圍觀看熱鬧”，3.7%的選擇“不聞不問”。具體而言，從年齡上來看，18～45歲的受訪者更傾向于“參與其中，做自己能做的”，45歲以上的受訪者傾向于“撥打110”。從中看出，“參與其中，做自己能做的”和“撥打110”成為絕大多數民眾應對突發事件的選擇，說明民眾在面對突發事件時，具有較高的積極參與救援意識和求助于公共機構的社會意識。

（三）基層政府應急管理的服務意識和責任意識現狀

基層政府對民眾所反映的問題不夠重視，服務和責任意識不強。突發事件的征兆、發生以及演變是一個量變的過程，基層的民眾很快就能掌握訊息。因此，基層政府加強與民眾的互動，掌握第一信息顯得尤為重要。在問及民眾“是否主動向政府表達過自己對教育、醫療、治安等方面的建議和意見”時，出乎意料的是有高達82.9%的受訪者表示“沒有”，而只有17.1%的表示“有”。在主動表達意見的群體（農民、學生）中，農民更傾向于通過“上訪”表達意見，學生則主要是通過政府的網站、論壇、微博等渠道向政府提出意見和建議。而部分公眾之所以沒有表達意見主要是因為“反映的情況得不到重視，浪費時間和精力”，其次是“不知道通過什么渠道”、“不太關心”等。

調查顯示，基層政府人員到村、到戶調研“常態化”的占11%，“有些時候去”的占51.8%，“從來沒有”占14.7%，“不清楚”的占22.5%。政府人員實地調研，可以及時了解應急管理工作在底層的落實情況，發現問題，解決問題，有助于及時防止突發事件的發生。上述數據表明，當前基層政府人員的服務意識和責任意識還比較薄弱，對民眾上訪、政府調研與預防突發事件發生的重要性認識不足。

（四）基層政府突發事件預防體系構建狀況

政府突發事件預防體系是一項系統性工程，涵蓋范圍廣，此次就防護設施、安全教育和突發事件的宣傳教育進行調查。針對一些公共場所、危險路段等調查，發現這些場所、路段存在較大的安全隱患，極易引起事故的發生，見表1。

（五）基層政府應急響應與民眾滿意度狀況

由于突發事件的突發性、復雜性特點，要求政府部門要做到及時響應與有序協調。調查結果顯示，56.4%的被試者表示基層政府“能夠及時趕到現場，并靈活指揮”，29%的表示“沒有及時趕到現場，也沒能相互協調”，14.6%的表示“沒有及時趕到，只是敷衍了事”。

當追問基層政府部門在突發事件中是采取怎樣的應對方式時，36.9%的被試者表示“多部門協調行動，統一指揮”，28.9%的表示“采取單一部門負責”，11.1%的表示“部門間缺乏協調，各自為政”，21.7%的表示“部門間相互推諉，應對緩慢”，1.4%的表示“沒有部門出面應對”。

綜合上述的數據與訪談的結果，可知基層政府部門在應對突發事件時，仍有不少的基層政府人員缺少時間觀念，缺乏整體協作的意識和責任意識，各自為政。這種局面很可能會喪失應對突發事件的最佳時機，造成更大的危害。

同時，基層政府的應急動員能力不足。具體分析，38.1%的被試者表示“能夠有序地參與政府組織的應急救援，并且清楚自己的應急內容”；而高達61.9%的表示“不知道怎樣參與政府的應急救援工作，也沒有明確的規定，想幫卻不知道怎么做”。一邊是政府自身應急資源的匱乏，一邊卻是大量的民眾資源不被利用，兩者之間的斷層，主要原因還是相應法律的不完善以及制度的缺失。

基層民眾對當地政府的應急響應與處置滿意度不高。5.7%的被試者選擇“非常滿意”，31.5%的選擇“比較滿意”，43.8%的選擇“一般”，15.0%選擇“不太滿意”，4.0%的選擇“非常不滿意”，見圖3。

（六）基層政府應急信息平臺的建設狀況

首先，應急信息平臺是政府尊重和滿足民眾知情權、保持與民眾互動的一個很重要的窗口。從調研中獲知，基層民眾獲取應急相關信息的渠道頻次由高到低依次是新聞報紙、政府網站、政府公開信件、公示欄和上訪等，見圖4。但是訪談進一步發現，新聞報紙、公開信、公示欄的溝通都是單向的，缺乏互動，很難滿足民眾的互動需求。而具有雙向互動的政府網站，更多也是充當發布信息的角色，互動平臺處于建設狀態中，網站信息更新嚴重滯后，民眾上訪也沒有受到應有的重視。

其次，多數基層政府發布應急信息相對滯后，極易給社會謠言留下生存的空間。數據顯示，只有36.2%的被試者表示“政府能夠及時更新信息”，56.5%的表示“政府沒有及時公布信息，事后幾天才公布”，7.2%的表示“政府從不公布信息”。應急信息發布的緩慢性，給謠言的制造、流傳和繼續擴散提供了生存的空間，這對政府的官方消息形成了難以估量的沖擊。53.8%的被試者選擇相信“官方消息”，而有46.2%的選擇相信“小道消息”。進一步對相信小道消息的民眾進行調查，分析結果見圖5。

再次，基層政府透明度不高，信息公開程度低。調查中，只有28.3%的被試者認為“政府部門很民主，對新聞媒體公開”，53.1%的認為“政府是迫于社會的各種壓力才公開部分信息”，18.6%的表示“政府則采取封鎖消息”的方式。一些基層政府的工作人員將信息公開視為負擔，不愿公開信息，并多方面限制民眾的信息公開要求，動輒以“屬于政府機密”為借口搪塞民眾，很容易引起民眾的不滿情緒。

五、結論與建議

從調研情況來看，民眾對基層政府應急管理的期望值在不斷提高，而基層政府也有加強應急管理的主觀需求，這也是基于當前社會進入矛盾多發期、民眾利益訴求多元化的客觀要求。提升基層政府的應急管理水平是一項系統工程，需要一條科學合理、有針對性的提升路徑。

（一）建立多元化的糾紛調解機制及其保障機制

調研數據顯示，當前的基層糾紛多數還是由鄉親進行調解，少數由政府出面調解，隨著民眾民主意識的日益增強和利益的日益多元化，這種傳統的、單一的調解方式已經暴露出了它的局限性。因此，需要建立一個多元化的糾紛調解機制。調解的主體應當包括基層政府、司法機關、社會組織、村民或居民自治組織和當地有威信的鄉親鄰里等，實現多主體之間的聯動合作。需要注意的是，在調解糾紛時，應慎用警力。同時，為了保障調解活動的有序運行，應建立專項的基金賬戶，保障調解人員的必要開支、報酬待遇和人身保險等。

（二）增強安全和應急意識與采取防范措施并舉

基層政府是應對突發事件的主導力量，政府工作人員的應急意識強弱對其應急管理成效有很大的影響。增強基層政府人員的安全和應急意識，可以采用理論學習和實踐操作兩種途徑，如案例學習、模擬演練等方式?；鶎诱梢愿鶕癖姭@取信息渠道的特點，在當地的新聞報紙、政府網站、公務欄、宣傳欄中，設置專門的欄目和版塊，或者是發放小冊子，展示應急案例分析及風險知識提示，宣傳民眾應當了解的應急常識，提高基層民眾的安全和應急意識。同時，在具有危險和易發事故的場所，設立醒目的警示牌和標語，并配備相應的安全設施。對安全設施的監管要常態化，并及時做好維護工作。

（三）加強基層政府應急信息平臺建設，增強政府獲取信息的能力

基層政府加強應急信息平臺的建設，要堅持幾個原則：信息發布具有及時性和準確性，對外公開，互動參與的廣泛性和及時回應民眾。此外，政府要利用好信息交流技術和各種信息平臺，完善電子政務，增加和暢通公眾訴求的渠道，認真傾聽上訪群眾的意見和建議，重視群眾所反映的情況，并及時為群眾解決實際問題[12]。

（四）建立應急的聯動機制和獎懲機制，增強基層政府應急動員能力

政府各部門應當加強合作，實現各種公共和社會資源的整合，建立政府、社會團體組織、當地群眾共同參與的聯動機制。各部門采取各自為政、單一負責的應急方式，會使各部門的信息資源、人力資源和應急物資等無法實現整合，造成資源閑置或重置。各部門只有明確相應的職責和專業化分工，做到各司其職，實現多主體、多層級、多環節協同效應，實現應急管理組織間的信息共享，使政府應急管理系統高效運作，使政府決策更加科學化。

同時，應急管理中獎懲機制的有效運行必須做到有功必賞，有過必罰。建立獎懲機制是增強基層政府人員應急時間觀念的途徑之一；把工作績效同報酬掛鉤，可以提高各部門的積極性和整體協作效能。要通過建立利益平衡機制來保障利益相關者的合法利益，進而提高個組織、群體的積極性和主觀能動性。

（五）建立反饋機制，及時總結經驗與教訓

在應急管理工作接近尾聲時，處理應急事件的相關部門應做好事后的交流、評價與總結。通過集中討論的方式，商討在應急過程中值得注意的問題和可以借鑒的成功經驗，以期在今后的應急工作中更有成效。

[參考文獻]

[1]郭雪松，朱正威.跨域危機整體性治理中的組織協調問題研究[J].公共管理學報，2011（4）：5059.

[2]貝克.風險社會[M]. 何博文，譯.南京：譯林出版社，2004：20.

[3]David A Mcentire.Disaster Response and Recovery：Strategies and Tactics for Resilience[M].Berlin：Join Wiley and Sonsm inc，2007：32.

[4]George Haddow，Jane Bullock，Damon P Coppola.Introduction to Emergency Management[M]. Oxford ：ButterworthHeinemann，2006：2.

[5]計雷，池宏，陳安.突發事件應急管理[M].北京：高等教育出版社，2006：10.

[6]王郅強，麻寶斌.突發公共事件的應急管理探討[J].長白學刊，2004（2）：3640.

[7]Rita Jalali.Civil Society and the State：Turkey after the Earthquake[J].Disasters，2002（2）：120139.

[8]Jean Luc Wybo，Kathleen Madland Kowalski.Command centers and emergency management Support[J].Safety Science，1998，（30）：131138.

[9]Ross Prizzia.Agency coordination and the role of the media in disaster management in Huwaii[J].International Journal of Emergency Management，2005（4）：292305.

[10]閃淳昌.建立突發公共事件應急機制的探討[J].中國安全生產科學技術，2005（2）：2426.

[11]中國行政管理學會課題組.政府應急管理機制研究[J].中國行政管理，2005（1）：1821.

[12]張潔，宋元林.事故災難類突發公共事件網絡輿論引導模式的構建及運用[J].重慶理工大學：社會科學版，2013（3）：7275.

（責任編輯王婷婷）

Abstract：Since grassroots government is the subject responding to emergencies，to enhance its emergency management capabilities is critical to maintaining social stability.But there are some problems in the practice of the grassroots government emergency management，such as people's weak awareness of crisis，government officials' lack of time consciousness and sense of responsibility，the underdeveloped construction of information platform，and inadequacy in contingency mobilization.Finally， based on the literature review and empirical analysis，some suggestions are brought forward for enhancing the capabilities of grassroot government.

Key words：grassroots government；emergency；emergency management

[5]計雷，池宏，陳安.突發事件應急管理[M].北京：高等教育出版社，2006：10.

[6]王郅強，麻寶斌.突發公共事件的應急管理探討[J].長白學刊，2004（2）：3640.

[7]Rita Jalali.Civil Society and the State：Turkey after the Earthquake[J].Disasters，2002（2）：120139.

[8]Jean Luc Wybo，Kathleen Madland Kowalski.Command centers and emergency management Support[J].Safety Science，1998，（30）：131138.

[9]Ross Prizzia.Agency coordination and the role of the media in disaster management in Huwaii[J].International Journal of Emergency Management，2005（4）：292305.

[10]閃淳昌.建立突發公共事件應急機制的探討[J].中國安全生產科學技術，2005（2）：2426.

[11]中國行政管理學會課題組.政府應急管理機制研究[J].中國行政管理，2005（1）：1821.

[12]張潔，宋元林.事故災難類突發公共事件網絡輿論引導模式的構建及運用[J].重慶理工大學：社會科學版，2013（3）：7275.

（責任編輯王婷婷）

Abstract：Since grassroots government is the subject responding to emergencies，to enhance its emergency management capabilities is critical to maintaining social stability.But there are some problems in the practice of the grassroots government emergency management，such as people's weak awareness of crisis，government officials' lack of time consciousness and sense of responsibility，the underdeveloped construction of information platform，and inadequacy in contingency mobilization.Finally， based on the literature review and empirical analysis，some suggestions are brought forward for enhancing the capabilities of grassroot government.

Key words：grassroots government；emergency；emergency management

[5]計雷，池宏，陳安.突發事件應急管理[M].北京：高等教育出版社，2006：10.

[6]王郅強，麻寶斌.突發公共事件的應急管理探討[J].長白學刊，2004（2）：3640.

[7]Rita Jalali.Civil Society and the State：Turkey after the Earthquake[J].Disasters，2002（2）：120139.

[8]Jean Luc Wybo，Kathleen Madland Kowalski.Command centers and emergency management Support[J].Safety Science，1998，（30）：131138.

[9]Ross Prizzia.Agency coordination and the role of the media in disaster management in Huwaii[J].International Journal of Emergency Management，2005（4）：292305.

[10]閃淳昌.建立突發公共事件應急機制的探討[J].中國安全生產科學技術，2005（2）：2426.

[11]中國行政管理學會課題組.政府應急管理機制研究[J].中國行政管理，2005（1）：1821.

[12]張潔，宋元林.事故災難類突發公共事件網絡輿論引導模式的構建及運用[J].重慶理工大學：社會科學版，2013（3）：7275.

（責任編輯王婷婷）

Abstract：Since grassroots government is the subject responding to emergencies，to enhance its emergency management capabilities is critical to maintaining social stability.But there are some problems in the practice of the grassroots government emergency management，such as people's weak awareness of crisis，government officials' lack of time consciousness and sense of responsibility，the underdeveloped construction of information platform，and inadequacy in contingency mobilization.Finally， based on the literature review and empirical analysis，some suggestions are brought forward for enhancing the capabilities of grassroot government.

Key words：grassroots government；emergency；emergency management