《消費者權益保護法》視角下金融消費者保護問題研究

摘 要：新《消費者權益保護法》將保護范圍擴展到金融領域的消費者，具有重要的意義。但也存在金融消費者保護的法律規定過于簡單，金融消費者投訴處理時限縮短，金融機構經營管理面臨挑戰，可能發生公益訴訟風險等問題。建議完善金融消費者權益保護法律法規，構建金融消費者保護協調機制，金融機構應強化合規經營，加強消費者個人信息保護，構建多元化金融消費糾紛解決機制。

關鍵詞：消費者權益保護法；金融消費者；權益保護

修訂后的《消費者權益保護法》由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議于2013年10月25日通過，自2014年3月15日起施行。新《消費者權益保護法》將保護范圍擴展到金融領域的消費者，細化了消費者權益，強化了經營者義務，加強了個人信息保護，引入了公益訴訟制度，這對于更好地保護消費者合法權益具有重要的意義。由于新《消費者權益保護法》明確將金融業納入調整范圍，必將對金融消費者保護工作產生深遠影響。

一、新《消費者權益保護法》中有關金融消費者保護的內容

（一）明確將金融消費者納入規制范圍。新《消費者權益保護法》第二十八條規定：采用網絡、電視、電話、郵購等方式提供商品或者服務的經營者，以及提供證券、保險、銀行等金融服務的經營者，應當向消費者提供經營地址、聯系方式、商品或者服務的數量和質量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風險警示、售后服務、民事責任等信息。正如原來的《消費者權益保護法》沒有對消費者下一個明確的定義一樣，新《消費者權益保護法》也沒有給金融消費者下一個明確的定義。但是立法者在具體條文中把這個意思表示了出來，正如上述第二十八條經營者義務中的信息披露，寫進了“提供證券、保險、銀行等金融服務的經營者”，通過這種立法方式將金融消費者點出來。

（二）強化了經營者義務。賦予經營者義務對于實現消費者權利至關重要，圍繞經營者的義務構建消費者保護法律制度的意義更大。因此，新《消費者權益保護法》在細化了消費者權益的同時，強化了經營者義務。金融機構作為經營者，有兩個規定值得特別關注。第一個是關于銀行安全保障義務的條文。第十八條第二款規定：賓館、商場、餐館、銀行、機場、車站、港口、影劇院等經營場所的經營者，應當對消費者盡到安全保障義務。第二個是關于格式合同條款說明義務的規定。第二十六條規定：經營者在經營活動中使用格式條款的，應當以顯著方式提請消費者注意商品或者服務的數量和質量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風險警示、售后服務、民事責任等與消費者有重大利害關系的內容，并按照消費者的要求予以說明。經營者不得以格式條款、通知、聲明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消費者權利、減輕或者免除經營者責任、加重消費者責任等對消費者不公平、不合理的規定，不得利用格式條款并借助技術手段強制交易。

（三）加強個人信息保護。在信息時代，個人信息保護的重要性不言而喻。近年來，我國相繼在刑法第二百五十三條規定了出售、非法提供公民個人信息罪，通過了《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》，以此來加強個人信息保護。新《消費者權益保護法》也把個人信息保護作為立法的重要內容，從消費者權利和義務兩個方面加以規定。第十四條規定：消費者在購買、使用商品和接受服務時，享有人格尊嚴、民族風俗習慣得到尊重的權利，享有個人信息依法得到保護的權利。第二十九條規定：經營者收集、使用消費者個人信息，應當遵循合法、正當、必要的原則，明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，并經消費者同意。經營者收集、使用消費者個人信息，應當公開其收集、使用規則，不得違反法律、法規的規定和雙方的約定收集、使用信息。經營者及其工作人員對收集的消費者個人信息必須嚴格保密，不得泄露、出售或者非法向他人提供。經營者應當采取技術措施和其他必要措施，確保信息安全，防止消費者個人信息泄露、丟失。在發生或者可能發生信息泄露、丟失的情況時，應當立即采取補救措施。經營者未經消費者同意或者請求，或者消費者明確表示拒絕的，不得向其發送商業性信息。

（四）消費者協會可成為公益訴訟主體。新《消費者權益保護法》第四十七條規定：對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。這一條規定涉及到了公益訴訟問題。公益訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，因而與起訴人自己沒有直接利害關系的訴訟。也就是說，公益訴訟就是針對侵害眾多消費者合法權益的情況，由沒有直接利害關系的主體向法院起訴，“公益”也就公益在這個地方。2013年1月1日起生效的新《民事訴訟法》增加了公益訴訟制度，主要包括環境損害的公益訴訟和消費者權益損害的公益訴訟兩個方面?！睹袷略V訟法》第五十五條規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。公益訴訟這次在《消費者權益保護法》當中的規定，立法者認為是把民訴法上關于公益訴訟的規定進一步延伸和具體化，是彌補司法和行政救濟不足的一種補充性的保護手段，而不是一種常態化的救濟方式。

二、新《消費者權益保護法》實施后金融消費者保護工作面臨的問題

（一）有關金融消費者保護的法律規定過于簡單。由于《消費者權益保護法》是一般法而非專門法，它要照顧到各個方面消費者的利益，不可能就金融消費者保護做過于詳盡的規定，因此，有關金融消費者保護的條文略顯簡單，適用性不夠強。據統計，新《消費者權益保護法》共有63個條文，其中直接涉及到“銀行”、“證券”、“保險”和“金融”等字眼的條文僅有兩條，分別是第十八條和第二十八條。其他諸如經營者義務、個人信息保護、公益訴訟等規定，是既可以適用于一般經營者也可以適用于證券、保險、銀行等金融服務經營者的條文。立法者之所以沒有對金融消費者保護做出詳細的規定，主要是考慮到金融消費是一個專業的領域，應當有一些全面、特別的規定，留待今后制定《金融消費者權益保護法》時將這些內容進一步完善。

（二）金融消費者保護監管邊界有待確定。近年來，為加強金融消費者保護，人民銀行成立了金融消費權益保護局，銀監會成了銀行業消費者權益保護局，證監會成立了投資者保護局，保監會成立了保險消費者權益保護局，初步形成了“一行三會”各負其責的金融消費者保護監管格局。新《消費者權益保護法》將金融業納入調整范圍，將金融消費者視為消費者的一部分，加之消費者協會具有法律賦予的參與有關行政部門對商品和服務的監督、檢查，受理消費者的投訴，并對投訴事項進行調查、調解，進行公益訴訟等職責，因此，可以預見，消費者協會將在未來的金融消費者保護中扮演極為重要的角色。傳統上“一行三會”的金融消費者保護格局將演變為人民銀行、銀監會、證監會、保監會、消費者協會“一行四會”的金融消費者保護格局。在新的監管格局下，“一行四會”的監管權限、監管邊界等問題，值得研究和探討。

（三）金融消費者投訴處理時限規定不一致。新《消費者權益保護法》第四十六條規定：消費者向有關行政部門投訴的，該部門應當自收到投訴之日起七個工作日內，予以處理并告知消費者。這與金融監管機構的投訴管理辦法存在較大差異，亟待研究解決。如人民銀行于2013年5月7日發布并執行的《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》規定，各分支機構收到投訴之日起五個工作日決定是否受理投訴，在受理投訴人投訴之日起45個工作日調解終結，對于情況復雜不能按時辦結的投訴，可以適當延長調解期限，但最長不得超過三個月。再如保監會制定并于2013年11月實施的《保險消費投訴處理管理辦法》規定，監管機關收到完整投訴材料之日起10個工作日內，告知投訴人是否受理，受理的保險消費投訴應在60日內作出處理決定，情況復雜的還可以申請延長30日。

（四）對金融機構經營管理帶來挑戰。一是強化了對金融機構服務的監管職責。新《消費者權益保護法》第三十三條規定：有關行政部門在各自的職責范圍內，應當定期或者不定期對經營者提供的商品和服務進行抽查檢驗，并及時向社會公布抽查檢驗結果。據此，金融監管機構加強監管必將給金融機構帶來新的挑戰。二是對金融機構履行格式合同提示和說明義務提出更高要求。新《消費者權益保護法》對經營者使用格式條款提出了“以顯著方式提請注意”和“按消費者要求予以說明”兩種義務。其目的是使處于信息弱勢的消費者能夠根據真實有效的信息做出判斷決定，以縮小金融機構與金融消費者之間的信息不平衡，營造公平合理的金融交易環境。三是對金融消費者個人信息保護提出更高要求。新《消費者權益保護法》對金融機構收集和使用消費者信息方面提出明示義務，保密義務和信息安全保障義務。同時第五十六條規定了對經營者侵害消費者個人信息的違法行為的嚴厲處罰措施，應引起金融機構的高度重視。

（五）金融機構面臨公益訴訟法律風險。在日常生活中，因金融消費糾紛而引發的金融訴訟案件時有發生，由于金融消費者與金融機構之間的力量對比過于懸殊，加之針對金融機構的訴訟案件比較敏感，法院在受理、審理和執行有諸多顧慮，金融消費者維權常常因此而陷入尷尬境地。新《消費者權益保護法》第四十七條規定：對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。法律賦予了省級以上消費者協會公益訴訟主體權利后，使其可以以自身名義提起公益訴訟。金融機構的應訴風險從面對單個弱勢消費者轉變為可能面對具有較高維權能力和水平的省級以上消費者協會，應訴能力和水平面臨巨大挑戰。

三、政策建議

（一）完善金融消費者權益保護法律法規?！耙恍腥龝币鶕隆断M者權益保護法》中消費者投訴處理時限的要求，做好金融消費者保護規章及相關規范性文件的銜接工作。盡快對現行的金額消費者保護的規章及規范性文件進行梳理，確保有關規定符合新《消費者權益保護法》要求。同時做好金融消費者保護制度的頂層設計。

（二）構建金融消費者保護協調機制。新《消費者權益保護法》實施后，金融消費者保護將由“一行三會”的監管格局轉變為“一行四會”的監管格局。當前，“一行三會”之間的金融消費者保護監管協調機制尚未建立起來，又即將面臨著金融監管機構與消費者協會之間關于金融消費者保護機制的構建?！耙恍腥龝睉訌娕c消費者協會的溝通協調，厘清金融消費者保護領域內各自職責邊界，做好人民銀行12363投訴電話與工商部門12315維權熱線的銜接，構建“一行三會”和消費者協會之間的金融消費者投訴案件轉交、辦理等協調機制，及時化解矛盾糾紛，共同做好金融消費者權益保護工作。

（三）金融機構應強化合規經營，重視消費者保護。一是進一步規范金融產品的銷售。應結合新《消費者權益保護法》積極研究“提請注意義務”和“明確說明義務”的履行方式和內容，切實向金融消費者履行信息披露和說明義務。二是加大個人金融信息保護力度。建立嚴格的個人金融信息管理制度，加大管理力度，強化管理責任，嚴格杜絕買賣客戶信息行為，加強系統安全管理，防范客戶信息泄露風險。三是建立健全金融機構內部的金融消費糾紛投訴處理機制。完善金融消費者投訴處理制度，處理好因銷售誤導或服務質量等問題引發的消費糾紛。

參考文獻

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The Research on Financial Consumer Protection under the Perspective of Law on the Protection of the Rights and interests of Consumers

ZHAO Feng

（Jiayuguan Municipal Sub-branch PBC， Jiayuguan Gansu 735100）

Abstract：The new Law on the Protection of the Rights and interests of Consumers extends the scope of protection to the consumers in the financial sector， which is of great significance. But there are also some problems to be resolved， such as that the legal provisions on the protection of financial consumers are too simple， the time limit of the financial consumer complaint handling is shortened， financial institutions management is facing great challenges， and the public interest litigation risks may occur and so on. Therefore， it is recommended to improve the laws and regulations on the protection of the rights and interests of financial consumers， to build a coordination mechanism of the financial consumer protection. Financial institutions should strengthen compliance management， strengthen personal information protection of consumers， and to build a diversified financial consumer dispute settlement mechanism.

Keywords： Law on the Protection of the Rights and interests of Consumers； financial consumer； rights and interests protection

責任編輯、校對：張德進