陽光下的新融資

高彬越

在地方經濟的發展中，政府性債務起到了重要的作用，在看到經濟成果的同時，我們也需要注意到其中隱藏的風險，由于缺乏對地方政府融資行為的約束機制，其融資規模不斷擴大，伴隨而來地是債務風險不斷加大。

經濟發展，基建先行

“要想富，先修路”，這一條從80年后期開始流行全國的標語，一語中的地說出了公路在發展經濟過程中的重要作用，這個由山區農民率先喊出的樸素口號，話糙理不糙，很快流行全國，至今熱度不減。

而如今，想要經濟發展，先行的已不僅僅是公路，其他為社會生產和居民生活提供公共服務的的基礎設施建設同樣也得先行?；A設施是經濟各項事業發展的基礎，它包括交通、郵電、供水供電、商業服務、科研與技術服務、園林綠化、環境保護、文化教育、衛生事業等市政公用工程設施和公共生活服務設施等。完善的基礎設施在滿足民生方面的需求外，還可以為地區經濟發展創造良好環境，為本地區企業或產業創造更多機會，成為推動區域經濟增長的積極因素。但是，基礎設施建設需要的資金量往往很大，其中一部分是由中央政府投資建設，或者是由有關企業投資建設，還有一部分是由地方政府投資建設的。若是單純依靠地方政府的財政收入來投資，遠遠滿足不了基建的需求，巨大的資金缺口必須通過借貸來解決，從這一方面來說，地方政府的融資行為是值得肯定的。

審計署曾于2011年對全國31個省和5個計劃單列市本級及所屬市、縣三級地方政府的債務情況進行了全面審計，結果顯示：截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，其中尚未支出仍以貨幣形態存在的有11044.47億元，已支出的資金達96130.44億元，占89.69%。在已支出的債務資金中，用于市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施項目的支出占86.54%。為了保障民生，為了保障重點工程，進行公共設施建設勢在必行，因此地方政府性債務中用于基礎設施的投入就占據了很大一部分。

我國中央政府對地方政府實行謹慎財政的思想，《預算法》規定地方政府的財政不得列赤字，這樣有限的地方財力與城市基礎設施建設的高額投資需求經常形成矛盾，地方政府便想方設法通過其他方式進行融資，其中最主要的方式就要通過融資平臺公司來進行融資。

重慶“八大投”

我國地方政府通過建立融資平臺公司來融資已有多年歷史，最早可追溯到1992年7月成立的上海市城市建設投資開發總公司（簡稱上海城投），目前上海城投擁有2家上市公司和23家直屬單位，2011年底公司總資產達到3004億元，凈資產為1308億元，形成擁有路橋、水務、環保和置業四大核心業務的國有大型投資產業集團。

另外，比較有名的還有被世界銀行譽為“重慶模式”的“重慶八大投”，分別負責城市建設、開發、地產、水務、高速公路發展、交通旅游、水利設施、能源、港務物流等領域。

2002年起，時任重慶市副市長的黃奇帆借鑒“上海模式”，牽頭整合各類分散的政府資源，在此基礎上組建了重慶“八大投”，即重慶城投公司、高發公司、高投公司（后改為交旅）、地產集團、建投公司、開投公司、水務控股和水投公司（2011年兩者合并）。地產是純地產運營商，城投是城建公司，高發司與高投分別是高速公路與城市道路的建設與運營商，開投是城市公交運營商，建投是能源運營商，水投與水務集團分別是水利與供排水運營商。通過這些公司來為重慶基礎設施、城市建設等公共領域重大項目提供資金。

重慶模式的經營特色為“五個注入”和“三不政策”。五個注入是指存量資產注入、國債注入、土地儲備收益注入、規費注入和稅收返還，通過這5種方法來給平臺公司提供資本金。三不政策是政府絕不為平臺公司擔保、平臺公司之間不得相互提供擔保和平臺公司的專項資金不能用于擔保。

“儲地——融資——建設”和“借錢——賺錢——還錢”的循環模式是重慶八大投成功經營城市的精髓，土地是其中重要的一環。重慶政府將土地注入到“八大投”后，平臺公司憑借著儲備土地及土地的未來收益權從銀行獲得貸款，用于投資和建設。在此過程中，平臺公司已投資項目換取項目投資所在地的儲備土地，如城投是以城市公共基礎設施換地，高投是以路換地，水投是以水利設施換地，待投資完成后，獲得儲備土地，坐擁土地增值，然后接著進行新一輪的循環，只要土地價格不下跌，這種模式就能夠一直循環下去。

“八大投”2003年的總資產為300多億，2009年初的資產總額達到3300億元，2011年底則增長到6000億元左右。

轉變融資方式

近年來，地方政府融資平臺的數量不斷擴大、融資規模迅速膨脹、償債風險日益加大，為了加強對于這類公司的管理和風險控制，國務院和相關部門出臺了多次關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的文件。由于目前地方政府的財政收入很大程度上依賴于土地財政，需要通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求，這樣就留下了諸多隱患，最為明顯的就是居高不下的房價，已嚴重超出了普通人民的經濟承受能力。這樣的話，土地財政的增長就會有一定的上漲空間限制，那么地方財政的收入也會受到限制。

事實上，僅僅依靠加強對融資平臺公司的管理并不能解決風險問題，從根本上需要增加地方財政收入構成，改變目前的土地財政限制。

來源之一：地方債

目前，我國僅有6個省市可以自行發債，其余省市必須通過財政部代為發行，地方政府發行地方債不僅受到法律限制，而且規模上也偏小，2011年全國的地方債發行規模為2000億元，2012年增長為2500億元，遠遠滿足不了地方政府的融資需求。

我國《預算法》規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，因此，我們首先要突破法律上的障礙，需要對《預算法》進行發行，允許地方政府自主發行債券。我國中央政府目前通過發行國債獲得的資金中，有相當一部分是轉給地方政府的，若地方政府能夠直接發債，便會根據各自的實際情況來進行融資，提高了資金的使用效率，同時還會減少融資環節，降低融資的成本。另外就是在債券規模上要擴大，2010年底我國三級地方政府（省、市、縣）的債務融資余額已超過10萬億，而2011地方債的規模才為2000億元，杯水車薪而已，還需要提高地方債的融資規模，逐漸擴大地方債在政府性融資的比例。地方債除了融資的功能外，還有一個功能就是可以調節地方政府的財政盈余。我國的地方財政預算實行的是量入為出、收支平衡的原則，當年底地方政府的財政出現盈余時便會突擊花錢，這也是一個老生常談的話題。我們可以改變花錢的用途，將盈余的財政用于回購地方債，在需要融資時再次發行債券。

來源之二：國有資產

每年當國家公布全國國有企業運營情況時，高額的利潤、可憐的上繳比例、令人羨慕的員工待遇，總會引起大眾的熱議。自1994年國家開始實施分稅制改革、暫停向國企收繳利潤起，至2007年底《中央企業國有資本收益收取管理辦法》出臺、國家恢復對國企紅利的收繳止，13年間國家沒有向企業收繳利潤。之后，國企開始上繳利潤，上繳比例也不盡相同，有的不上繳，有的為5%—15%，2010年全國國企盈利19870.6億元，上繳440億元，平均上繳比例為2.21%。

雖然地方國企的盈利質量整體差于央企，但近幾年也有7000多億元的盈利。一方面是國企富得流油，一方面是地方政府千方百計借錢用于發展民生，同時，國企是全民的企業，地方政府代表全國人民擁有國企的所有權，因此，提高國企上繳的比例是理所當然的。

除了國有企業外，國有資產還包括國有的土地、礦藏、水流、森林、草原、荒地、漁場等自然資源。我國目前的資源稅征收范圍小、稅率低，僅對7種礦產品（原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽）征收資源稅，對原油和天然氣資源計征5%的資源稅，其他的資源稅率也不高，這與國外情形正好相反，若提高資源稅的征收比例，并用于地方經濟的發展，可以在一定程度上緩解地方政府對于資金的需求。

另外，我國地方政府的資產雄厚。2011年底，上海市國資國企資產總額2.52萬億，廣東省國資監管企業資產總額達2.27萬億元，北京市屬國有企業資產總額達1.9萬億元，重慶國有資產為1.5萬億元；2013年7月末，云南國資委監管的19戶省屬企業資產總額7079億元（以上的數據僅為省屬的資產，加上所屬市、縣的國有資產，數額會更大）。背后擁有如此之多的資產，加上又沒有嚴格的限制，地方政府憑借政府信用便可以瘋狂的融資，不用擔心還款的問題，這也是大眾認為我國不存在類似于“底特律破產”現象的原因，若出現違約，變賣家產就可能是潛在的解決方案。

監管、約束不可缺

融資透明化

融資平臺公司其實是地方政府變相的一種融資來源和渠道，如果地方政府能夠正大光明的融資，那么融資平臺公司的融資職能將會逐漸弱化，接著便重組融資平臺公司，改由通過政府融資，提供給平臺公司進行開發建設。因為一些比較小平臺和不符合審計標準平臺的存在，我國的地方政府性債務難于統計?？謶衷从谖粗?，正是因為無法得知債務的確切結果，公眾才會覺得其中蘊含著巨大的債務風險。

若是地方政府的大量融資是通過地方債來獲得的，那么政府就必須公布其詳細信息，專業的信用評級機構根據這些信息對地方政府進行評級，投資者決定是否購買其債券，這會變相地促進融資過程透明化。何況，對政府有一個全面的了解，本來也是人民的權力。

政府減少融資的環節，使得融資透明化，公眾便能夠及時獲得相關的信息，對于所有的融資一清二楚，那么公眾將會基于事實給出合理的判斷，不會夸大風險。只有知道了具體債務信息，才能正確地分析債務風險，進而提出解決方案。因此，要想對地方政府融資進行監管，必須使得融資過程透明化、融資結果透明化。

監管和約束需先行

“我國政府有錢，不需要擔心將來換不了錢，就算地方政府還不了，不是還有中央政府嗎?！边@種思想普遍存在于人民的心理，我們認為這種思想要不得，就算將來地方政府出現違約，也不應該由中央政府和全國人民來對此負責，承擔還債義務，誰出問題誰承擔責任。

目前，由地方政府編制預算，人大進行批準、審查和監督，但是由于種種原因，人大的監督往往流于形式，很少對地方政府的預算進行干涉。地方政府的權力過大，無人對其融資行為進行約束，同時對于其資金用途和使用也沒有約束，地方政府借錢、花錢都沒有約束，使得資金使用效率極低，甚至存在過度浪費的現象。

我們在融資前就該進行限制，嚴格約束資金的規模和投向；在使用過程中，要詳細公布資金的去向，接受公眾監督。只有重視監督、監管到位，有節制、有控制的融資，這樣才能形成嚴格的政府債務約束機制和管理機制，才能避免政府性債務危機的發生。