關于鐵路既有土地利用規劃的探討

郭 瑩

（中國鐵路總公司 運輸局，北京 100844）

1 概述

近年來，我國鐵路發展取得了顯著成就，新線不斷投入運營，鐵路出行便捷性大幅增強。但是，與國家經濟社會發展需要、其他交通方式和國外先進發展水平相比，我國鐵路仍然存在薄弱環節，發展相對滯后。為了加快鐵路建設，國務院出臺《 關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見 》( 國發 [ 2013 ] 33 號文 )，鐵路既有土地資產的利用受到前所未有的重視，將成為緩解建設資金壓力、加快鐵路發展的關鍵途徑之一。

1.1 鐵路既有土地及其利用規劃特點

鐵路既有土地[1]是指鐵路部門依法取得使用權的土地，是運輸設施的重要組成部分。鐵路既有土地既是運輸生產和經營活動的載體，又是保證運輸安全暢通的重要條件，也是鐵路現代化建設不可替代的資源。鐵路既有土地不同于一般的土地，其分布和使用具有以下特點：①鐵路既有土地沒有使用期限制，具有持續利用和隨經濟發展不斷增值的特點；②鐵路既有土地隨線路在全國呈串珠樣現狀、連續不斷、開放式分布，跨度長、接口多、管理難度大；③鐵路既有土地作為劃撥用地，在完成授權經營工作之前，其價值并沒有得到體現，產生的效益隱含在運輸等其他收益之中。

1.2 鐵路既有土地利用規劃的意義

既有土地利用規劃是土地管理工作的依據和先行步驟，是保護和開發既有土地的需要，應結合清查工作，對有開發價值的土地，逐宗分析研究，提出開發利用規劃，明確宗地情況、開發方式、合作意向、 開發時序、 效益分析等[2]， 其重要意義如下。

（1）增加既有土地利用管理的系統性和針對性，為企業對土地使用行為的調劑配置提供依據，長遠打算， 統籌安排， 合理開發利用既有土地資源。

（2）充分挖掘鐵路既有土地資源的潛力，促使鐵路既有用地的集約、節約利用，減少土地空置和不合理利用。

（3）提高企業用地管理工作的主動性和科學性，積極配合企業建設規劃開發部門向政府爭取土地，并將制定的用地規劃與政府規劃部門溝通取得認可，有效地保護現有土地，防止土地流失。

（4）為新形勢下企業盤活鐵路用地資源、進行土地綜合開發利用提供基礎保障，滿足鐵路的可持續發展需求。

1.3 鐵路既有土地利用規劃現狀

目前，鐵路既有土地被大量占用，可開發利用空間越來越小，如果不進行系統規劃，土地利用管理就缺少統籌謀劃和長遠打算，利用處置之后若發現效果不理想，短期內難以改變；被地方政府根據城市建設規劃要求收儲的土地，鐵路部門通常只能按照劃撥土地價值獲得相對較少補償，土地資源不斷流失；一些開放式的鐵路地塊，由于自身開發利用不夠充分，容易成為企事業單位和個人蠶食的目標。這既是鐵路既有土地利用管理的“短板”和癥結所在，也是重新規劃開發鐵路既有土地的潛力點和突破口。同時，沒有統籌利用規劃作為指導，土地管理部門就難以實現對既有土地開發利用方向、強度和具體行為的監督管理，難以站在宏觀和大局的層面對既有土地利用進行有效管控。因此，全路推開既有土地規劃管理迫在眉睫。

2 鐵路既有土地利用規劃的建議

結合國發 [ 2013 ] 33 號文中提出的“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發利用”等有關意見，鐵路部門應積極利用鐵路車站和線路周邊用地，依據市場化、集約化的原則進行綜合開發，以開發收益支持鐵路發展。為科學、高效、有序地推進土地綜合開發利用工作，編制鐵路土地利用規劃成為土地管理部門目前的重要工作，對鐵路既有土地利用規劃提出以下建議。

2.1 科學規劃高速鐵路站區土地開發利用

截至 2013 年底，我國高速鐵路運營里程已經突破 1.1 萬 km，居世界首位。擁有高速鐵路客運站或利用原有客運站改建的高速鐵路客運站共353 座，已經開通高速鐵路列車的城市大多為經濟較發達、交通便捷、有很好土地開發利用空間的城市，高速鐵路本身的建成使用也為這些城市的經濟帶來新的動力和增長點。高速鐵路客運站高可達性的優勢對商業、娛樂中心等有較強的集聚性。

根據國內外有關學者結合高速鐵路站點周邊地區開發的案例研究，提出的“三圈層”[3]結構模型，可以將高速鐵路站的影響區域劃分為：核心區 /第一圈層，距離車站 5～l0 min 步行距離，空間距離約為 400～800 m 半徑，布置交通樞紐、商業、商務、貿易、辦公設施等城市公共設施；影響區/第二圈層，距離車站 l0～15 min 多種交通方式出行距離，半徑約為 1 500 m，影響區布置居住和公共服務用地等混合功能；外圍影響區/第三圈層，半徑 1 500 m 以外區域，布置對外服務功能及主體功能配套功能區，如圖 1 所示。

圖1 高速鐵路站區圈層結構發展模式圖

第一圈層[4]包括交通、餐飲、住宿、旅游、商務、信息、辦公等功能，此類功能與高速鐵路站場樞紐作用關聯性最高，用地空間及功能布局上受交通樞紐控制最大，是高速鐵路站場交通服務區域，該圈層是每個城市高速鐵路站場樞紐的焦點規劃地區，重點是最大限度地為客流提供各種方便、快捷、舒適的服務，商業在其中扮演著最重要的角色。第二圈層是對第一圈層功能的補充和相關功能的延伸拓展，包括辦公、商務、居住，甚至文化、教育、工業等功能，該圈層是高速鐵路站場樞紐直接拉動區域，以商業和辦公為主導的同時，住宅也開始出現。因此，為社區居民服務的其他關聯產業也出現布局。第三圈層是間接催化區域，在功能組織、空間結構等方面與高速鐵路站場樞紐關聯性較弱，已經“恢復”正常的城市功能結構，規劃重點是在更大范圍內協調站場地區的交通組織，提高站場服務效率，保持站場地區與城市的整體布局功能協調。

以歐洲北部高速鐵路網絡中的重要樞紐城市里爾為例，里爾最初為一個傳統的工業城市，隨著1993 年巴黎—里爾高速鐵路的建成及圍繞高速鐵路車站建設“歐洲里爾”工程的實施，實現了里爾的成功轉型，該市成為一個以商務辦公為主的城市。里爾的建設注重區域的形象展示，首先，配備了物流與會展功能，不僅為傳統工業的升級提供良好的基礎，同時也為區域奠定了良好的形象；然后，依次發展商業中心，繼而逐步滿足商務辦公的需求；最后，開展公園、廣場等公共設施建設，注重功能的多樣性與互補性，區域功能完善，設施分布合理。區域內各不同功能板塊間，由共建、綠化、娛樂設施等相聯系，在完善區域功能的同時，實現了各板塊間的合理結合。

2.2 充分挖潛空置或低效使用土地

對已有鐵路基本建設和更新改造計劃的，規劃為鐵路發展預留用地；對棄用的車站、貨場、工廠和鐵路站區較大空閑場地等，開辦倉儲、物流中心或工業園區；對空置或低效使用的面積較大的生產辦公土地，結合區域位置、職工需求等統籌謀劃，建設職工保障性住房，并因地制宜進行商業綜合開發；對位置分散、不規則，難以有效利用的地塊，結合地方規劃情況，主動協調政府進行置換，既支持城市建設也有利于行業發展。例如，南寧鐵路局充分整合鐵路空置土地進行開發利用，利用柳州市白飯屯原鐵路磚瓦廠長期空置土地 40 萬 m2，建設汽車工業物流園區，規劃總建筑面積 7.8 萬 m2，建成后預計年收入 2 000 萬元；利用原房建段建筑構件廠土地規劃建設成柳州河西建材園，建成后預計年收入 1 000 萬元。

目前，正是鐵路改革轉型和快速發展建設的關鍵時期，鐵路建設發展應與既有土地使用發展密切配合，發揮鐵路運營的巨大效益，先期引導土地布局的形成，注意打破和消除傳統鐵路地區對城市建設的切割和壁壘。同時，鐵路的快速發展必將帶動鐵路物流業的發展，而發展物流業、建設物流中心是鐵路建設發展的有力支撐，也是土地利用的優質著眼點。目前，中國鐵路總公司旗下的中鐵快運股份有限公司已經在全國 20 多個城市開展高速鐵路快遞業務，并分為當日達、次日達、次晨達等業務類別，鐵路物流業由粗放型的發展模式向專業型和優質服務型發展，這必然帶動鐵路倉儲和物流中心的建設速度，提高經營水平，為土地的高效利用提供引導方向，進一步提升鐵路既有土地的集約利用和綜合開發水平。

2.3 利用既有鐵路發展城市軌道交通及沿線綜合開發

我國現有城市軌道交通以地下鐵路為主，由于施工復雜，造價高昂，建設周期長，大多只在城市中心區修建，沒有輻射到城市郊區。而城市既有鐵路則不同，它可以將城市中心地帶和邊緣區域連接起來。因此，完全可以參與城市軌道交通運營，提高沿線區域的可達性，吸引居民和開發商向鐵路周邊靠近，在線路兩側形成住宅、辦公等設施的帶狀分布區域。同時，沿線地區再開發，大量的設施和居民在線路站點周圍聚集，又會對交通發展形成促進作用，吸引人流，為城市既有鐵路輸送更多客流，而客流又會刺激更多功能設施的聚集，發揮鐵路的廊道效應，形成良性互動，引導城市的建設和發展。鐵路既有土地成帶狀分布，輻射區域廣泛深入，先天具備發展城市軌道交通的優勢條件，而且沿線土地開發強度一般都較低，當城市既有鐵路參與城市軌道交通后，將帶動沿線土地的再開發，顯著提高沿線土地利用強度。

以線路站點為核心的組團式再開發，即以鐵路為主動脈，規劃建設以線路站點為核心的TOD ( Transit Oriented Development ) 開發區模式[5]，如圖 2 所示。通過交通引導土地利用和城市發展，沿著公共交通運輸系統廊道的節點推動土地開發，為既有鐵路參與城市軌道交通帶動周邊土地的再開發提供一種可行的模式。日本正是通過城市鐵路項目與沿線的土地綜合開發模式，以城市鐵路推動土地開發，又以土地開發來培育和固定城市鐵路所需的客源，獲得雙方的共贏。

圖2 TOD 用地結構示意圖

3 結論

針對我國鐵路既有土地利用規劃現狀，結合國外鐵路既有土地利用經驗，提出科學規劃高速鐵路站區土地開發利用、充分挖潛空置或低效使用土地、利用既有鐵路發展城市軌道交通及沿線綜合開發等鐵路既有土地利用規劃建議。在實際的工作中，編制既有土地利用規劃應結合城市規劃及鐵路發展建設，進行系統考慮、統籌安排，強調綜合效益的最大化，兼顧經濟、生態、社會效益的統一，正確處理局部與整體、近期與長遠利益關系，最終實現土地的可持續發展，實現鐵路行業發展平穩轉型，優化升級。

在進行鐵路既有土地利用規劃時，需要特別注意以下事項：一是確保運輸生產安全，運輸生產是鐵路的主導產業和頭等要事，切不可一味貪圖經濟利益，舍本逐末；二是提高開發強度應適度，雖然提倡因地制宜提高開發的強度和水平，但是也應把握分寸和尺度，與員工隊伍建設步伐相協調，以合理適度為原則，過猶不及；三是鐵路土地規劃利用應依法合規，先期厘清土地權屬性質，穩扎穩打；四是應以路網規劃為指導，與城鄉規劃相協調，編制完成后及時與當地行政主管部門溝通，取得城鄉規劃的法律效力。

[1] 鐵道部運輸局. 鐵路用地管理[M]. 北京：中國鐵道出版社，2009.

[2] 耿建華. 淺析鐵路閑置土地的開發與利用[J]. 鐵道運輸與經濟，2007，29(4)：15-16.

[3] 楊 維. 高速鐵路站交通與土地利用協調發展研究[D]. 成都：西南交通大學，2011.

[4] 郝之穎. 高速鐵路站場地區空間規劃[J]. 城市交通，2008(9)：48-52.

[5] 王祥騮，張雅琪. 軌道運輸與城市機能結合的新思維—TOD的規劃概念[J]. 都市快軌交通，2004(5)：9-12.